论中国政府公共服务职能_李军鹏

政治与公共管理

论中国政府公共服务职能

李军鹏

(国家行政学院公共管理教研部,北京100089)

[摘　要]度化、公共化、公正化和社会化。在此基础上,服务供给,[关键词]经济效率;公共服务

[][]文章编号]1008-9314(2003)04-0029-03

一

中国政府职能转变的关键是政府公共服务职能的创新,而政府公共服务职能创新的关键,是建立符合中国国情的公共服务制度,实现公共服务的制度化、公共化、公正化和社会化。

11政府公共服务要由运动型的为人民群众服务向制度型

共服务参与制度,建立确保社会公平稳定协调的社会结构和基本制度,利用这些制度鼓励社会团体和公民广泛参与社会发展,关注弱势集团利益和要求;要在政府主导下建立社会合作制度,正确处理资本利益与劳动利益的关系,推动劳资合作制度、集体谈判制度、最低工资保障制度的建设。

21政府公共服务要由“经济建设服务型”转向“社会服

的公共服务转型,实现公共服务的制度化。全面建设小康社会要求政府提供基于宪法权利的、公平的、制度性的、可发展性的公共服务。重点是加强政府公共服务的制度建设。公共服务制度包括义务教育制度、社会保障与社会福利制度、公共医疗卫生制度、科技补贴制度、公共基础设施建设制度、公共收入与公共支出制度、公共服务参与制度、社会合作制度等等内容。义务教育要扩大到包括高中阶段教育在内的“十二年制义务教育”,相应地,政府要建立支持高中阶段义务教育的制度安排;要制定社会保险法律体系,从法律上加快完善养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和最低生活保障等社会保障制度;要确立公共医疗卫生制度,确保人人享有医疗卫生保健目标的实现;要转变对经济发展的补贴方式,转变为制度性的科技补贴方式;要完善公共基础设施制度,加强全国性、全局性重大公共基础设施建设;要建立公共收入和公共支出制度,建立再分配制度体系;要建立公

务优先型”,实现公共服务的公共化。从公共支出的领域来划分,政府公共服务主要可分为三个方面:一是维持性公共服务,是指维持国家安全、行政管理正常运转的公共服务,如国防、外交、公共行政服务等等;二是经济建设服务,是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务,如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等等;三是社会服务,是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目所提供的公共服务。

各国政府活动与角色演变的历史过程是:从维持性公共服务出发,首先扩展到经济性服务领域,然后进一步扩展到社会性服务领域;与此相适应,公共支出结构沿着维持性支出比重逐渐下降、经济性支出比重逐渐上升、随后是两者逐渐下降而社会性支出逐渐上升的方向。马斯格雷夫在20世纪

60年代末、罗斯托在20世纪70年代初提出了公共支出结构

　　[收稿日期]2003-03-03

　　[作者简介]李军鹏(1966-),男,湖北省云梦县人,国家行政学院公共管理教研部副教授,法学博士,主要从事公共管理学、人力资源管理研究1

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发展模型。该模型指出:济增长,在经济发展早期,政府投资()在总投资中占有较高的比重,施特别是道路、供水、电力和通讯基础设施方面起着重要作用,并且在很大程度上替代了私人投资;,

市场缺陷有所削弱,民间部门力量逐渐成长,因此总投资占

GDP的比重继续上升,但公共投资占GDP的比重会下降,并

为促进城市化的进程,切实解决农业、农民和农村问题,政府必须为城乡居民提供平等的、无差别的公共服务。首先,要从根本上废除城乡隔绝的户籍制度,使农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的公共服务水平。其次,要建立规范的财政转移支付制度,为农村人口提供基本的公共服务。如基础教育、公共卫生和基本医疗服务、提供计划生育服务、提供农业科技知识和技能培训。同时,投资建设农村基础设施,改善农村生产、生活的基础设施,为农民创造更多的就业机会。最后,政府要加大对农业的保护,加强对农业的投入和扶植,对农民收入采取高保护的政策。

41政府公共服务要由“单中心治理”模式向“多中心治

且应该对私人投资起着补充作用;一旦经济达到成熟阶段,公共投资的重点将从基础设施转向教育、保健和福利等社会服务方面;在“大众消费”阶段,社会服务和收入转移显得日益重要,而且当社会服务具有保障权利的性质时,这种支出受到人口趋势的影响越来越大,并且会大大超过别的项目的公共支出,也会快于GDP的增长速度。

我国政府公共服务结构要作出重大改革,公共资金分配的重点要由传统的经济建设服务领域,域,点,,,特别是竞争性和盈利性的经济领域。2001年,中国财政支出用于经济建设的费用为6472156亿元,占当年GDP的617%,占政府财政支出总额的34124%;而社会文教费用为5213123元,占当年GDP的比重为514%,占政府财政支出总额的27158%。目前,我国政府用于经济建设服务的费用明显偏高,而用于社会服务的费用仍然偏低。1998年,中等收入国家中央政府支出中用于社会服务的补贴和其他经常性转移支付占总支出的比重为38%,而高收入国家这一比重为58%,明显高于中

[1]转变政府职能,必须调整和优化国社会服务支出的比重。

理”模式转型,,,,要通过基础领域改革,把一部分竞争性、经营性强的传统公共产品交给民间去投资,减轻财政负担,才能使财政对生产经营的领域的投入转到提供基础教育、卫生、文化等公共服务及健全社会保障体系上来。因此,我国要打破行政垄断,促进公共事业的多元化、社会化与民营化。其次,要建立政府与社会合作的多中心治理结构,发挥非政府组织的作用,形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。在教育、扶贫、妇女儿童保护、环保、国有企业下岗职工再就业以及人口控制等领域发挥非政府组织的重要作用。最后,要建立政府、社会、个人责任与义务相平衡的公共服务与社会安全网机制。公助、互助、自助是社会安全网建设中最重要的三个层次,它有利于发挥政府、社会、个人的责任。福利多元主义主张政府不是惟一的福利提供者,强调福利服务可以由公共部门、非营利组织、营利组织、家庭及社区参与,政府则由福利的执行人逐步转变为福利服务的规范者和购买者。相应地,要建立各国普遍认同的“三支柱”的社会保障体系模式,该模式由国家层次的社会保障体系、社会层面的企业年金、个人层面的投保相应的商业保险项目或基金公司组成。

公共支出结构,把稀缺的公共财政资源优先用于基础教育、基本医疗保障、环境保护、社会安全网、基础设施维护以及其他具有比较优势的用途上。

31政府公共服务要由歧视性的公共服务转向平等的公共

服务,实现公共服务的公正化。目前我国政府公共服务还存在着较为严重的不平等现象,突出体现在城乡居民所享受的政府公共服务的不平等现象上。我国长期以来存在的城乡隔绝的“二元社会结构”,使城乡无论在人均收入,还是在人口公共服务水平方面都差距巨大,形成了城市和农村两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和公共财政制度。

2000年,农村人口810837亿人,占全国人口总数的63178,但

二

政府公共服务战略重点的确定必须以正外部性最大、公共性最强、政府最具有比较优势、社会福利效应最大化、将效率与公平有效结合起来为基本原则。依据这些原则,可以确定政府公共服务的战略重点是如下五大领域:

第一,提高政府公共教育服务水平,普及12年制义务教育。当前,我国人力资源开发和教育正处于通过普及高中阶段教育驱动人力资本迅速提升的历史阶段,要求我国政府的公共教育服务从9年制义务教育提升到12年制义务教育。国

是2000年国家财政用于农业的支出仅1231154亿元,占当年

[2]我国政府对农民的公共服务水平国家财政支出的7175%。

大大低于对城市居民的公共服务水平,还体现在家庭转移性收入占纯收入的比重上,就是农村居民转移性收入的比重比城镇居民转移性收入的比重低。

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际经验表明,重点发展12年制义务教育对经济增长与社会发展具有首要的基础作用。发展12年制义务教育,需要政府逐渐增加对公共教育服务的投入,相应地免去义务教育阶段的学费和杂费,建立各层次教育相衔接的教育体系。

第二,提高政府社会保障公共服务水平,完善基本社会保险与最低生活保障制度。目前,我国社会保障制度还很不完善,社会保障覆盖面偏低,贫困人口比例过大,失业率过高。据国际劳工局统计,1996年,老年、残疾和遗属社会保护的受保人占总人口的百分比,中国只有712%,而德国是

[3]据世界银行估计,5814%,美国是5218%,智利是3917%。

控制;母婴保健,计划生育服务;公共卫生健康保健营养知识与信息的传播;卫生专业人力资源的开发与人才培训等。

第四,提高政府公共科技服务水平,加强对基础科学研究与中高技术领域的补贴。政府资助的研究项目应当是公共性强、外部效益大、边际社会效益高、对于国家发展具有战略性的研究项目。首先,政府应该投资于基础研究领域。基础研究创造成本巨大,但成果使用边际成本几乎为零,企业或个人通常没有能力,也不愿意投资进行基础性研究。其次,政府财政资金要支持那些可利用面广,能够提高国家整体竞争力的应用技术的研究开发和推广,如节能技术、农业技术、卫生健康技术等。最后,国家要运用科技补贴手段促进这些具有重大技术外溢效应的高技术产业的发展。为扶持中高技,,补贴规则的企,,为全面建设小康社会提供公共设施平台。随着对各种战略资源如石油、水、信息等的依赖程度不断提高,我国对战略性公共基础设施的需求将不断上升,政府公共服务必须及时跟上。战略性公共基础设施领域包括石油储备基础设施及石油储备、南水北调工程、三峡工程、信息基础设施、科技基础设施等涉及国家全局的战略性公共基础设施建设。

按照世界银行每天1美元的国际贫困线标准,贫困人口占中

[4]据亚洲开发银行估算,中国调整后的国人口的22%左右。

城市失业率(即包括仍与国有企业保持正式关系但已不工作的人员)在1999年为915%[5]。我国要不断提高政府社会保险公共服务的水平,,95;,逐步将基本医疗保;探索建立农村和小城镇养老、医疗保险和最低生活保障制度,尽快研究制定进城务工农民、被征用土地的农民以及农转非人口的养老保险制度,然后再逐步过渡到其他农村人口。

第三,提高政府公共医疗服务水平,使人人都享有基本医疗保健。目前我国政府公共医疗服务水平偏低,根据1998年全国卫生服务调查数据,87144%的农村居民没有任何社会医疗保障,随着下岗职工的增多以及大量农民涌入城市,使得城镇居民中完全自费医疗的比例达到了44113%,也就是说,大约有2亿城镇居民没有任何社会医疗保障。如果将二者加起来,全国城乡共有915亿人没有任何社会医疗保障,约占全国总人口的3/4。因此,实现全体公民基本公共服务的平等化,使人人享有初级卫生保健,是政府改进公共医疗服务的重要内容。政府在卫生领域应该提供的公共产品和公共服务包括:公共卫生计划,包括防疫,大规模防治传染病,普通性的疾病检查,改善健康与营养指导等等;重大疾病的

[

社,200212401

参考文献]

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财政经济出版社,19971501

[5]国际劳工局1世界就业报告(2001年)[M]1北京:中国劳动社

会保障出版社,20021251

责任编辑　行　正

OnChineseGovernmentalPublicService

LIJun-peng

(ChinaNationalSchoolofadministration,Beijing100089,China)

Abstract:ThevalueorientationofChinesegovernmentalpublicserviceisthecombineofeconomicalefficiencyandsocialequity1TheessentialobjectiveoftransformofChinesegovernmentalfunctionistoestablishsystemofpublicservicethatbeconsonantwiththesituationofChina1wemustestablishthestratagememphasisofChi2nesepublicservice1

Keywords:economicalefficiency;socialequity;publicservice

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