公共治理理论

公共治理理论

一、 公共治理理论产生背景

1、 自20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危机，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。

2、 近代资本主义社会的发展，政府公共管理的范围日趋扩展，规模不断扩大，公共行政获得了相对独立于政治之外的地位。

3、 公民社会发展的需要。

4、 现代信息技术的发展。

5、 西方学者的努力和众多社会组织集团的迅速成长。

二、 治理的含义

1、 治理的基本含义：

“治理”的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。

2、 罗茨（R.Rhodes）关于治理的六种不同定义：

a.作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；

b.作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；

c.作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；

d.作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；

e.作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；

f.作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础

上的社会协调网络。

3、 格里·斯托克（Gerry Stoker）关于治理的五种观点

a.治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共

机构和行为者。

b.治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中

存在着界限和责任方面的模糊性。

c.治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之

间存在着权力依赖。

d.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。

e.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力， 不

限于政府的发号施令或运用权威。

4、治理与统治的区别

a.本质性区别：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是

政府机关；而统治的权威则必定是政府。

b.主体的区别：统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。

c.权力向度的区别：治理的权力向度是多元的、相互的，统治的权力向度是单一的、自上而下的。

三、公共治理理论的主要内容

1、治理的主体多元化

公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，

包括有：

a.政府部门 （中央政府、地方政府、其他公共权威）现实中的政府具有复杂的结构，地方、中央和国际层面的政府及不同部门构成了多层级、多中心的决策体制，众多权威交叠共存是这一体制的主要特征。

b.非政府部门（ 私营部门、第三部门）治理的主体包括政府，但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中心，即可成为社会治理的主体。

2、主体间责任界限的模糊性

治理主体间的责任界限存在一定的模糊性。这与治理主体

的多元化有密切联系。

原因：（1）人们对政府全面履行公共管理责任的能力抱有的期望大大降低。（2）在“社会经济”领域中涌现大量非政府组织，这些非政府组织具有满足多方面需要、解决社会问题而无须让政府干预的优势，所以部分公共责任转移到在公共管理领域表现杰出和勇于承担义务的非政府组织和个人身上。

表现： （1）许多民营组织向传统公共领域进军。（2）政府对传统意义上的社会领域干预。（3）公共领域和社会领域的区分不像以前那样明显。

3、 主体间权利的互相依赖性和互动性

a.权力依赖的含义：是指参与公共活动的各个组织，无论其为公营还是私营，都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题所需的充足知识和充足资源；他们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。

b.依赖性与互动性：正是因为存在权力依赖关系，治理过程便成为一个互动的过程，于是政府与其他社会组织在这种过程中便建立了各种各样的合作伙伴关系。

c.三种伙伴关系（1）主导者与职能单位之间的关系，即主导者雇佣职能单位或以发包方式使之承担某一项目。（2）组织之间的谈判协商关系，即多个平等的组织通过谈判对话，利用各自的资源在某一项目上进行合作以达各自的目的。（3）系统的协作关系，即各个组织之间相互了解，结合为一，树立共同的目标，通力合作，从而建立一种自我管理的网络。

4、 自主自治网络体系的建立

a.治理理论与传统公共管理理论： 传统公共管理理论采用单一等级制下的协调方式，依靠“看不见的手”来进行操纵的市场机制。公共治理理论拥有多元化的公共管理主体，相互间的权力依赖和合作伙伴关系以及其中的协商谈判和交易机制。最终必然会推动公共管理朝着一种自主自治的网络化的方向发展。

b.在该体系中各方主体为获得支持而放弃部分权力。组织和个人放弃部分经济权，政府放弃部分强制权。

c.各主体实现管理目的的途径：（1）依靠自己的优势和资源，

通过对话以增进理解，树立共同目标并相互信任。（2）建立短期中期长期的合作以减少机会主义，相互鼓励并共同承担风险。 d. 网络化公共管理的特征：（1）不再是监督，而是自主合作。

（2）不再是集权，而是权力在纵向上和横向上的同时分散。

（3）不再是追求一致性和普遍性，而是追求多元化合多样性基础上的共同利益。

5、 政府在社会公共网络管理中扮演“元治理”的角色

a.元治理的含义：就是作为“治理的治理”,旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制。它其实是强调政府在社会公共管理中的重要功能。 b.在社会公共管理网络中，政府虽不具有最高的绝对权威，但它却承担者建立指导社会组织行为大方向的行为准则的重任。 c.在“元治理”理论中政府应发挥的制度作用：（1）社会治理规则的主导者和制定者。（2）与其他社会力量合作，通过对话、协作，共同实现社会的良好治理。（3）要促进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信息交换中了解彼此的利益、立场，从而达成共同的治理目标。（4）做社会利益博弈的“平衡器”，避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作。

四、拓展---在公共治理理念下我国公共危机治理主体体系的构建 我国目前正处在现代化进程的关键阶段，经济、社会各方面飞速发展，社会生活呈现纷繁复杂的多面性，因而也是各种类型公共危机的易发期。因此, 从某种意义上讲, 在中国转型期的关键阶段, 公共危机正成社会生产和生活中的常态事件。但是，目前我们国家的公共危机治理中却基本沿袭着以政府为唯一治理主体的传统管理体制，因政府无力做一个全能政府, 某些危机治理实践中的政府能力不足已经在多次危机中显现。

在公共危机面前,仅仅依靠政府的力量是很难做到危机应对的高效、快速、协调、灵活。各类非政府组织、企业以及公众自身的危机意识、危机协防能力和危机应对水平就成为决定政府危机治理质量的重要因素。因此,必须强调政府危机治理系统中参与主体的多元性,最大可能地吸纳各种社会力量,调动各种社会资源共同应对危机,形成社会整体的危机应对网络。

从目前我国的情况来看，能够参与公共危机治理的社会力量主要包括以下几个方面：

 非营利组织

随着“小政府、大社会”模式的建立，非营利组织承担了大量的社会职能，在社会转型的稳定和发展之间起到了良好的缓冲作用。“政府失灵”和政府职能有限使我们在公共危机治理中不能单一地依靠政府，应该积极吸纳非营利组织加入，发挥非营利组织与民众的优势。非营利组织在公共危机处理有着自己独特的优势：第一，非营利组织可以接受社会捐赠，动员和整合社会力量；第二，非营利组织可以充分发挥中介作用与专业优势，为政府危机决策提供智力支持。第三，非政府组织是社会动员的主要力量。

 营利组织

营利组织以盈利为目的，在现代社会中以企业为主。正因为营利组织以盈利为目的，所以，许多学者将其排除在公共危机应对网络之外。其实，每次公共危机中，营利组织都起了十分重要的作用。如大部分特大事故都与营利组织有关，危机事件以外的营利组织作为社会资源的一个重要组成部分，为受灾者提供资金、物资、技术设备、乃至人员等各方面的援助，取得了良好的社会效益。

 舆论媒体

媒体具有强烈的社会公共色彩，使得它承担着社会舆论导向和稳定社会的重要责任。特别是在公共危机事件的处理和应对过程中，由于报道内容的特殊性和信息传播带来的巨大社会扩散效果以及媒体在公共危机治理中有着正负两极作用，更需要危机管理者注重媒体在危机管理中的作用。如2008年在湖南抗击雪灾的斗争中，湖南卫视就在整个过程中表现出了积极导向社会舆论、引导各方力量参与抗灾优势作用；相反，同样在2008年，西方媒体在中国西藏问题的报道中违背新闻公正性精神，歪曲事实，负面报道，则使西方公众对中国在这场危机处理产生误解。媒体参与公共危机治理的首要前提应该是媒体要拥有足够的客观性和公正性。

 社会公众与志愿者

很多时候,公众是社会危机预警的发出者,如在地震、洪涝灾害发生时,公众一般是危机事件现场的目击者。公众是否及时向政府职能部门发出危机预警,在很大程度上决定了危机处理的效果和成败。另

外,公众还是很多危机事件处理的直接参与者，特别是在自然灾害危机发生时，许多社会公众志愿加入到处理危机的过程中去，并发挥了较大的作用。再者,当危机处理结束后,公众可以以危机处理反馈的形式向政府反映此次危机处理的效果。

 基层自治组织

社区、村民自治委员会等作为公民自治组织，主要是发挥自我管理、自我服务等自治功能。在公共危机管理中，基层自治组织对于消除隐患、稳定社会秩序、安抚公民心理、减少危机所带来的损失等具有十分重要的作用。因此，对社区、村民自治委员会等基层应急管理机构和队伍的建设应予以足够的关注。

 国际组织与华人团体

在世界一体化和全球化的影响下，一国的公共危机已经不只是关系一国的安危，它会影响到世界各国，因此很多国际组织积极参与到公共危机的处理中。就我国而言，除了寻求国际组织之外，我们还应该将海外华人纳入到我们的公共危机治理的主体体系中来，海外华人群体作为一个特殊的群体在中国历次公共危机中都发挥出了巨大的作用，早在抗日战争时期，华侨就发挥了巨大的作用，同样在2008年在火炬传递中，极少数别有用心的人企图干扰祥云火炬的全球传递，海外华人团体面对这场危机，再次主动、积极的参与火炬传递保护的行动中。因此，我们有充分的理由将海外华人团体纳入到我国的公共危机治理主体体系中来。