新型农村社会养老保险制度探索

　　摘要 我国农村正处于转型期，农村原有的养老保障体系正在被打破，广大农村居民的养老保障问题越来越突出，它直接影响到我国农村城市化的整体进程，已经开始影响农村社会的稳定和整个国家经济、社会的和谐发展。如何积极、稳妥、科学、有效地解决农村城市化进程中的农村社会养老保险问题已成为当务之急。　　关键词 新型农村 社会养老保险制度　　中图分类号：C913.7 文献标识码：A　　一、传统的农村养老保险制度存在的问题　　传统的农保制度是在上世纪90年代规划制订的，符合当时国民经济状况和农村特点，也曾受到农民的普遍欢迎。但是随着经济环境的变化和农民生活生产方式的转变，现行制度的缺陷日益显现。　　（一）农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。　　农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄。　　（二）农村社会养老保险的覆盖范围小、对象不全、保障水平过低。　　由于经济的发展不平衡，覆盖的对象自然也不全。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中。由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，也仍然难以起到养老保障的作用。　　（三）养老基金保值增值困难。　　基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。　　（四）基金的管理不够规范与完善。　　1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。　　二、建设与完善我国新型农村社会养老保险制度的政策探索　　（一）建立适应性和可推广性强的弹性制度。　　一是建立动态缴费增长机制。明确农村社会养老保险预期领取的养老金标准不低于当地农村最低生活保障标准，不高于当地上一年城镇职工养老金平均水平。缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整，实行动态缴费。参保人员预期领取的最低养老金水平可与农村低保水平衔接。二是制度模式由原来的完全个人账户模式改革为个人账户与调剂金账户相结合的模式。解决过去完全靠个人账户积累、没有待遇调整、待遇一经领取终生不变、难以长期保障参保人员基本生活等问题。　　（二）公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设。　　公共财政除在缴费环节以多种方式建立农民参保补贴制度外，还应在经办环节和基金保值增值环节承担起支持农村社会养老保险制度建设的责任。从经办环节看，农村社会养老保险管理机构不再提取管理服务费，人员和工作经费应列入同级财政预算。从基金保值增值环节看，农村社会养老保险基金可纳入财政专户，以区县为单位进行核算和管理。区县财政部门设立专门账户，按照财政专户管理的相关规定，负责本区县农村社会养老保险基金的管理和基金的安全与增值。　　（三）设立土地银行，加快土地换保障的进程。　　所谓“土地银行”，是指专门从事土地承包经营权流转、出租和入股等经营管理活动的非盈利性机构，是推进土地经营权资本化的政策工具。农民首先将在农村的土地承包经营权像银行存款一样存入土地银行，定期按约定的土地经营收入获得存地收入。土地银行将储蓄集中起来的土地经营权经过土地整理、公开招标竞争，出租给种田能手或农场进行规模经营，并按土地经营权的级差和期限收取一定的租金，支付一定的存地收入。农民可以根据自己对土地的需求按约定存取土地经营权，但需将一定比例的存地收入用于缴纳保险费，为农民的城镇化提供制度保障。　　（四）设立保险合作社，推进农村金融创新。　　一是将拓展农村社会养老保险个人账户功能与农村金融改革创新有机结合起来。在农村社会养老保险缴费期间参保人原则上不允许退保的情况下，研究制定允许参保农民在发生危及生命的重大疾病、绝症难以支付医疗费、部分或全部丧失劳动能力以及遇到其他突发意外事件，造成家庭生活严重困难的，提供有效证明材料，经社会保险管理机构审核批准，可以借支部分或全部个人账户保险费积累余额的管理试行办法。二是研究制定参保人通过银行实行保险证质押借款的管理试行办法，解决其生产、生活面临的资金困难，拓展个人账户的发展功能，开辟基金保值增值的新途径。　　探索建立农村社会养老保险制度是发展农村公共事业重要的有机组成部分，在探索过程中要认真总结经验，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，积极稳妥地推进农保事业发展，为全面实现小康社会和建设社会主义新农村做出新贡献。　　（作者单位：中共南阳市宛城区委党校）