社区管理对公共管理的理论和实践贡献[1]

社区管理对公共管理的理论和实践贡献

公共事业管理 110740204 刘 川 摘要：根据“新”公共管理的市场化和社会化的基本思想和理论，从社区概念对社区管理的性质进行了界定，认为社区管理属于公共管理; 并系统地阐述了社区公共管理的理论内容，探讨社区管理对公共管理理论的创新贡献，社区管理为公共管理在“社区”层次的理论研究和社会实践开创了一片新领域。引入社区机制后的公共管理和引人公共管理思想的社区管理对社区实践具有重要意义。 关键词：社区; 社区管理; 公共管理

中国改革开放以来，农村“公社制”消失和城市“单位”体制的逐渐弱化，具有满足人们居住及生活功能的“社区”凸显出来。“社区”这一个术语逐渐多起来，诸如社区服务、社区医院、社区管理、电子社区等已在政治、经济、社会文化生活中大量出现，社区管理显得越来越重要。本文根据“新”公共管理的基本思想和理论，对社区管理的公共性质进行界定，指出社区管理属于公共管理范畴，阐述了社区管理对公共管理方法及其学科的创新。

首先，社区是社区成员的“利益共同体”，是一个非营利的社会组织，其“共同利益”不具有私人性质。其次，社区的“共同利益”的内容不仅仅指物质利益，如社区基础设施、社区环境等公共物品或服务，还包含更多非物质利益，比如价值观念、习俗文化、生活方式等，是一个比较抽象的社会性概念，具有社区“共享性”。社区共享利益的内容是社区的本质、社区存在和发展的标志。再次，社区没有一个明确的界限，成员可以流动，拥有的资源系统也处于不断的变化中，其共同利益具有动态的可变性; 而且显示出一定的非私人性，从而具有较强的公共性质。

社区的公共利益具有社会共享性，就必须确保公共利益的增加和公平分配，就需要“管理”来引导、协调、控制和监督等，从而实现社区的良性运行和协调发展。社区是一个组织，其宗旨或活动目标、活动空间、约束范围等都以社区为基础，具有动员社区自然资源、社会资源及人力资源，组织生产，开展服务，解决问题等的“管理能力”，实现这个管理能力的活动就是“社区管理”。但是，如何增进和分配公共利益是社区管理的关键问题。社区管理的基本思想是“民主自治”管理，“自治”的核心就是由社区居民处理社区公共事务，决定社区“公共领域”的运行。可见，社区管理远离政府干预，具有现代意义上的公共管理内涵。 社区“公共利益”是现代公共管理关注的本质问题; 增进和分配公共利益是公共管理的根本目的。在传统公共行政管理的观念中，认为管理公共事务、增进公共利益是国家或政府的重要职能，国家或各级政府是公共利益的代表者、维护者或管理主体，公众是受益主体。但是，现代公共管理把公共管理主体不断扩宽，使得公共管理主题的划分很难有明确的界限，只能笼统地称为“所有追求为公共利益服务的人员”; 西方国家出现的社区自治、志愿性团体、非营利组织等非政府组织和公民参与维护和增进公共利益，表明“政府并不是唯一的提供者”。所以，社区管理就是对社区这个层次的公共事务的管理，目的是维护、增进和公平分配社区的公共利益，可以叫做社区公共管理。

现代公共管理理论的进一步研究发现社区管理比“政府行政管理”更具有公共性。文献表明，自从20世纪80年代中期以来，公共部门的管理发生了较大变化。那种等级制的、官僚制的、行政式的“公共管理”(准确地称为行政管理) ，

正转变为以市场为基础的、具有弹性的“新”的公共管理。

社区管理正适应了新公共管理社会化与市场化思想的趋势，代表公共管理的发展方向。社区公共事务的管理活动以社区成员为实施对象，与社区成员的切身利益和日常生活紧密联系，可以在社区内部比较多地采取了市场方法、社会契约、社区机制等，从而提高公共事务治理的效率，有效保证公共利益的公平分配。所以，社区公共管理是非政府、非行政的治理机制，与新公共管理的思想相吻合，也是政府公共管理改革和发展方向。

一、社区管理的内容及其对公共管理的贡献

公共管理被分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理等三个层次，社区管理就属于社会公共管理。实际上，社区是基层政府乃至更高级政府公共管理的对象，社区管理也就构成了政府公共管理的重要内容。社区管理适应了公共管理社会化与市场化的发展趋势，能够比较灵活的采取市场机制、社会契约、社区机制等方法，对公共管理的内容、方法以及理论体系进行了创新和扩展。

(一) 社区管理的内容

社区管理是指在一个社区范围内，比如乡镇及其村庄、街道及其居民点社区，由社区组织及其职能部门引导的，社区内组织、社区居民积极参与的区域性、居民自治式的管理。社区组织一般是指村委会和居委会，下设有安全、经济管理、环卫、园林绿化、物业管理等职能部门，社区内有学校、机关、商店、企业等社会经济组织。这些社区内组织拥有丰富的资源，可以动员起来促进社区发展和满足社区居民的需要。社区公共管理与传统的社区行政管理不同，传统的社区行政管理主要由执政党和政府组织直接管理，以行政方式为主，管理内容随上级政府的工作目标而转移; 社区公共管理则不同，一是管理主体多元化，除乡镇政府和区街政府、村(居) 委会以外，还有事业职能部门及其向社区延伸的机构、社区自治组织、社区内组织以及居民等管理主体; 二是管理主体就是社区管理的对象，能够动员社区各个主体及其拥有的资源，参与自我服务和自我管理，满足社区居需要的目标; 三是社区管理的机制除了乡镇政府和区街政府的行政管理外，还有市场机制、法律机制和社区机制等，社区机制包括伦理(道德) 机制、声誉机制、缘约机制、社团机制、社区自治机制等。具体而言，社区管理主要有以下内容: (1)社区组织及行政管理。主要是社区本身的组织机构建设、组织目标及其工作职责、工作内容及其绩效评价。比如，组织和指导居民的选举工作和建立居(村) 委会，并组织建立社区性职能或事务机构，推动社区自我服务和自我管理的工作。社区行政机关及事务机构一般代表居民与外部其他社区组织及政府机关进行政治、社会文化等联系，办理社会统计、户籍管理及人口普查、计划生育、征兵、绿化环境、爱国卫生等事务工作。 (2)社区党建管理工作。这是社区公共管理的重要内容和社区组织管理机制。在社区管理中，执政地位的共产党基层组织具有领导地位，通过其组织建设，可以发挥基层党员在社区建设和社区管理中的模范带头作用。依靠社区执政党基层组织的自律机制，可以增强社区组织决策的科学性，提高社区建设和社区管理的有效性。(3)社区控制及治安管理。在社区治安管理中，主要采取社区性方法和居民参与方式实行社区控制和治安管理，一般是依托社区居民的认同感和归属感，通过社区习俗、声誉机制、民规民约等手段调解各种民间纠纷; 组织居民开展防火、防盗、巡防等安全工作，保证生产和生活秩序的安全稳定。其次，通过治安管理机构和社区治安综合治理制度，对社区居民进行约束，维护社会秩序。(4)社区服务及互助管理。依托社区居民广泛参与、互助合作的行为模式，建立健全社区社会化互助体系及其网络，广泛开展社区服务。一

是便民利民服务、社区福利服务、社区内的单位、团体与服务组织之间的“双向式”互助服务等社区服务; 二是开展公益事业，比如兴办学校、卫生保健、医疗合作社、文化教育、体育、娱乐事业、关心和救济鲜寡孤独残、优抚烈军属、扶贫济困、拯救天灾人祸等。(5)社区文化教育管理。这里的文化泛指文化、娱乐、群众性文体活动及居民健身活动等。社区文化管理就是对文化娱乐设施进行规划和建设，并组织社区居民开展各类文体活动。社区教育管理主要是维护和改善教育设施，建立教育机构和培训中心，对居民进行爱国主义、集体主义教育，开展政治、思想及精神文明等教育和公共道德训导，并向居民宣传国家政策、法律、制度等，提倡科学，反对迷信，开展移风易俗活动等。(6)社区环境及公共管理。这主要指依托社区集体经济实力，提供公共物品和社区服务等，并开展公共环境、公共绿地、道路交通、建筑及住宅、用水及能源的供应、农田水利及防汛抗早设施等方面的维护管理。其管理工作是搞好社区环境建设规划，发动居民积极参与环境建设并通过制度来加强管理。

(二) 社区管理对公共管理的创新贡献

上述关于“社区管理”内容的阐述，从以下几个方面展示了社区管理对“公共管理”理论和方法的创新贡献: (1)对公共管理理论的贡献。社会化和市场化是公共管理的发展方向，在传统的公共行政管理理论基础上，增加“市场机制”和“社会化因素”，形成了新公共管理理论体系。社区是一个重要是社会因素，社区机制包含了社区“民众”深人参与社区管理的“共同管理”。把“社区机制”引人公共管理模型中，是对公共管理理论的创新，对新公共管理理论的丰富和发展。社区管理的“社区机制”增强了公共管理理论对中国改革开放过程中公共管理创新实践的解释能力。这是因为社区管理一直有深厚的社会学理论基础，“社区研究”、“社区方法”，一直在人类学、社会学等理论中占据重要地位。近几年，经济学也大量运用社区方法对现实问题进行实证考察，显示了社区研究在多个学科中的研究能力。实际上，社区管理引人公共管理，包含了政治学、社会学、经济学、管理学等多学科理论的综合发展。所以，在公共管理的研究中引进社区机制或者社区管理方法，不仅开拓了公共管理的实践，而且对公共管理理论进行了重大创新。(2)对公共管理方法的贡献。在公共管理的实践中，引进“市场”方法实现了从传统的行政管理向“新”公共管理的转变; 而且“市场机制”及其社会化因素在公共管理中得到了广泛应用，其作用不断增强，突破了行政管理理论和实践的局限性。社区管理为新公共管理又增加了“社区机制”—种“公民参与”的民主因素，一种公共管理方法，使公共管理的方法体系得到进一步充实和发展。在公共管理活动中，引进“社区机制”方法，主要是依托人们的血缘、亲缘、地缘、业缘等“缘约”关系和个人“差序格局”，通过社区成员广泛参与社区自治，从而培育社区居民“共同利益”，增强社区生产方式、生活方式、习俗文化、价值观念、理想目标及其信仰、归属感等趋同性，实现社区良性运行和协调发展，从而增强了公共管理的有效性。(3)社区管理为公共管理在“社区”层次的理论研究和社会实践开创了一片新领域，将成为公共管理学科的重要研究方向。在理论和实践中，传统观念和方法是把“公共管理”与“国家或政府”的管理联系起来，几乎没有注意政权体系底限以下的基层组织“社区”层次也存在“公共”领域; 或者说不了解非政府组织的“社区管理”正在成为公共管理的一个重要领域。本文的论述表明:社区中公共事务具有更强的“公共性”，完全可以运用公共管理理论和方法来研究和解决社区问题，推动社区管理实践的发展; 社区管理已经成为公共管理理论和方法的新领域，为公共管理学科开创了一个新的研究方向。

二、社区公共管理的意义

(一) 社区管理现状及社区问题

随着改革开放和计划体制向市场经济转轨的深人进行，公社体制解体和行政权力收缩，行政村和自然村获得了充分权力; 农民个人及农户获得了一切经济活动的自由权力; 大量的公共基层社会结构是一根根私人联系构成的。城市计划体制的弱化和市场经济力量的增强，城市居民获得了选择就业和居住的自由，原“单位”所担负的职能正在市场化和社会化，逐渐向“社区管理”过渡。在这个过度时期，原来的“公社制”、“单位制”及其行政管理体制逐渐退出，社区的大量“公共领域”缺乏管理主体和公共管理体制，导致了不少社会问题和不良行为。 在农村社区，主要问题有:1.社区集体经济“空壳化”，社区组织能力弱化，社区管理失效。首先，社区集体经济实力弱化，不能为居民提供良好社区服务，反而通过农民负担的乱集资、乱摊派、乱收费等来维持社区组织基本运作，使一些社区组织弱化甚至放弃了应承担的职能，集体对社区居民没有向心力。社区领导一方面认为社区居民难以管理，另一方面对社区大小事务“瞎指挥”，对社区居民简单粗暴、滥用权力、贪污腐化，以言代法等; 另外，一些社区出现了乡村权势阶层抵制中央政府的农村政策。2. 非正式组织和非法组织的日趋复兴，比如宗族、宗派和迷信组织，甚至一些非法组织等民俗组织，弱化了正式组织的权威。一些宗法势力利用民事纠纷策动宗族械斗，抵制民主政治及村民自治建设的进程，扰乱社区治安和法制秩序。3. 社区空间变迁的冲突和资源环境的严重破坏，一是环境建设缺乏规划，导致资源浪费，挤占了大量农田，与中央政府稳定发展农业的政策相冲突; 二是环境保护让位于经济发展，导致资源环境系统的生态恶化。4. 社区公共设施管理不善、公共管理和公共服务缺乏。不少村庄道路、水电、通讯及电视接收等基础设施、公共服务不能满足居民需要; 基础教育、医疗卫生、病残孤老等公共事业得不到保证; 农村社区治安维护不够，社区民事纠纷得不到妥善解决，往往激化成恶性事件，等等，影响农村社区良性运作和协调发展。5. 人口增长过快，农村社区收人差距不断扩大，一方面，劳动力过剩和老龄化、妇幼化、低学历化等，社区发展缺乏人力资源基础; 另一方面，贫富反差扩大，带来了不少社会问题，居民携家带口乞讨，有的聚众抢劫等。这些现象和问题已严重阻碍了社区良性运行和协调发展，必须加强农村社区公共管理。

在城市社区，主要问题有:1.“单位制”逐渐消失，广大职工或城市居民由“单位人”向“社会人”或自由人过渡。原来由单位提供的就业保证、住房分配、劳保福利、休闲娱乐、生老病死的保障、子女人托就学等，转向由市场、社会和社区提供。但是，街道办、居委会等社区组织又不能提供这些带有公共性质的医疗保健服务、幼儿园及学校等文化教育设施、休闲娱乐场所以及社会公共服务等，使居民对单位的依赖感和归属感遭到了打击。2. 自由就业带来了失业风险，以至一些社区出现规模不断扩大的“贫困阶层”，又得不到规范化、制度化的失业救济、医疗补贴、贫困家庭子女教育的救助、社会养老服务等。3. 旧城改造和新城区开发及其城市建设迅速发展，随之而来的居民动迁安置、道路畅通、社区卫生保洁、园林绿化等问题，要求社区居委会发挥更大作用。4. 城市流动性增强，外来人口增多，加剧了城市交通、治安、市政建设、环境卫生、计划生育、户籍管理等城市社区管理的负担。

(二) 社区公共管理的意义

随着市场经济体制的逐渐建立，原来的企业作为市场主体，必须从“社会职能”中退出，而且政府也要从企业管理、行业管理、以及部分社会事务管理等

职能中退出，把属于社区职能的事务还给社区管理。社区职能增强使社区地位得到提高，社区管理具有更加重要的意义。(1)政府和企业退出的领域需要社区去承担。政府转变职能，企业成为市场主体，“政府办社会、企业办社会”的现象就不复存在。政府和企业转出的职能必须要有相应的承载体，否则，对关系社会民众的生活、养老、福利、保障、医疗、卫生等事务将受到影响，引起人心不稳和社会不安。社区就是在这一社会重要变革中承载社会职能的载体，承担社区治安、环境卫生管理、文化教育、社会服务等公共管理职能。(2)农村城市化和城市现代化对区域化的社区管理的要求。农村城市化和城市现代化建设进程加快，公共性管理工作大量增加，原来的行政管理方法已不适应这种变化。人口从农村向城镇、从旧城向新城流动和迁移，伴随外资大量进人而来的外籍人口也不断增加，对原来的行政管理提出了挑战。这要求改变原来的管理模式，从政府管理向下移，实行地域化的社区管理模式。社区管理通过社区机制可以把行政方法、市场方法结合起来，实行综合管理。(3)社区公共管理能够适应社区机制的运作。社区居民的共同利益取决于社区的环境资源的开发，取决于对社区组织、社区习俗、社区精神、社区意识及其归属感等的引导，从而增加社区“公共利益”领域。运用社区机制引导居民生活方式和行为习惯，从而提高居民的综合素质，并切实改善社区居民的生活质量，正是公共管理的重要内容。所以，社区管理能够适应社区机制的运作，能够动员社区内各种资源，对社区建设进行有效管理，满足居民基本需求。(4)社区公共管理有利于实现社区发展目标。社区发展的根本目标包括社区环境和生活质量的改善，其本质是社区居民的全面发展。社区是居民安居乐业的基地，必须通过社区公共管理而不是行政管理，通过各种基础设施和环境绿化的建设，文化、教育和科技条件的改善，社会治安的综合管理等，直接满足居民物质生活方面的需要; 依托社区组织和社会力量提供各种便民利民服务，依靠社区居民和社区组织互助共建、支持帮助、协调救济、资源共享等方法为社区提供就业机会、服务保障、精神文明和文化需要等。(5)社区公共管理有助于实现社区稳定发展。社会稳定是社区发展的前提和基础。由于社区社会的复杂性，社区居民流动性增强，出现许多不稳定因素，如失业、邻里纠纷、历史遗留问题、外来人口增多导致的社区环境、治安问题等。社区公共管理是社区有效治理的重要方法。通过动员社区资源、组织居民积极参与社区管理，促进社区居民之间的广泛接触、沟通和交流，提高社区居民的认同感、归属感和满意度。通过社区居民互助式自我服务，广泛开展社区治安联防工作、社区环境综合治理工作、居民互助活动、职业培训和介绍服务等，从而实现社区稳定发展。

综上，可以看出社区管理为公共管理在“社区”层次的理论研究和社会实践开创了一片新领域。引入社区机制后的公共管理和引人公共管理思想的社区管理对社区实践具有重要意义。