我国乡镇政府机构改革的难点与对策分析

论文题目：我国乡镇政府机构改革的

对策与难点分析

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摘要 ................................................................................................................................................................. 3

Abstract ............................................................................................................................................................ 4

前 言 ........................................................................................................................................................... 5

一、 乡镇政府机构的现状 ............................................................................................................................ 6

（一）编制人员多、财政负担重 .......................................................................................................... 6

（二）财政供养人员多、分流难度大 .................................................................................................. 6

（三）机构多、撤并难度大 .................................................................................................................. 6

(四）职能不明，转变难度大 ................................................................................................................ 6

二、乡镇机构改革的难点及原因分析 .......................................................................................................... 7

（一）乡镇机构改革难在体制上的原因主要表现在以下二个方面： .............................................. 7

1、工作机制有待创新 .................................................................................................................... 7

2、管理体制不顺畅 ........................................................................................................................ 7

（二）乡镇机构改革难在职能方面的原因主要表现在以下两个方面： .......................................... 7

1、乡镇职能存在越位 .................................................................................................................... 7

2、乡镇职能的缺位 ........................................................................................................................ 7

三、乡镇机构改革的对策.............................................................................................................................. 9

（一）精简机构、人员做到在其位谋其政 .......................................................................................... 9

（二）明确职能定位、理顺责权关系 .................................................................................................. 9

（三）完善制度、改进方式、提高公共服务水平 .............................................................................. 9

四、 我们对乡镇机构改革的建议 .............................................................................................................. 11

（一）机构重组，使乡镇机构的政治、经济和社会资源得以有效配置 ............................... 11

（二）理顺关系,使乡镇事业单位真正从依附性向社会自主型转变 ..................................... 11

（三)加强对上岗和分流人员的业务技能培训，努力培养适应农村工作需要的乡镇干部队

伍 ........................................................................................................................................................... 11

结束语 ........................................................................................................................................................... 12

参考文献： ................................................................................................................................................... 13

摘要

乡镇政府机构改革，是我国机构改革成功与否的重要指标之一。多年来，我国一直

在对乡镇府机构进行改革，并取得了一系列成效。但是，乡镇机构改革的难度和阻力很

大，面临的问题也非常复杂。因此，对乡镇机构的改革便成为我国机构改革所面临的迫

在眉睫的问题。本文就当前乡镇政府改革存在的问题和难点进行分析，并提出对策和建

议。

【关键字】乡镇、机构、改革、难点、对策

Abstract

The reform of township government agencies, one of the important indicators of the success of

China's institutional reform.Over the years, our country has been in the reform of township government

agencies, and made a series of achievements.However, the difficulty of township institutional reform and

resistance is very big, are faced with the problem is very complicated.Therefore, the reform of township

institutions has become China's institutional reform facing imminent problem.In this paper, the current

township government reform, the analysis of existing problems and difficulties, and puts forward some

countermeasures and Suggestions.

key words : the villages and towns, institutions, reform, difficulties and strategies

前 言

在我国行政体制中，乡镇政府是我国最基层的政府，它代表国家直接面向广大农村，

肩负着极其繁杂而又十分具体的工作任务。党的方针、政策和国家法律、法规在农村很

大程度上都要依靠乡镇政府的工作得到贯彻执行。因此，乡镇政府的职能对农村的稳定

与发展具有重大影响。中国乡镇政府在新农村建设中所起到的主导作用是多方面的，主

要体现在新农村建设中的科学规划、制度环境的建设和资金的优化配置和社会服务，这

一切都需要乡镇政府切实转变政府职能。只有真正转变乡镇政府职能，实现乡镇政府职

能从“领导新农村建设”向“服务新农村建设”的转变，才能促进新农村建设顺利进行。

为了推进新型城乡关系建设的客观要求，为了推进新农村建设的客观需要，为了构建和

谐社会的客观需要，所以进行乡镇机构改革是必然的。

一、乡镇政府机构的现状

由于我国地域辽阔不同的地理环境、人文历史条件和发展程度乡镇政府机构的现状

就大不相同。每个地方都有其奇特之处，所谓因地制宜，机构改革适自己的地域特色而

定。地方政府机构的改革从理论上来说是相对容易实现的，但是难就难在地方的特点上，

因地制宜、创新探索，只有对地方做一番实际的考察才会得出一番结果。目前乡镇行政

机构存在不少现实中的问题。例如：机构庞杂、冗员过多、效率低下在乡镇一级普遍存

在，尤其是随着农村税费改革的深入推进和农业税的全面取消，乡镇财政收支不平衡的

矛盾更加突出，一些乡镇入不敷出、财政难以正常运行。目前乡镇政府机构的普遍情况

是：

（一）编制人员多、财政负担重

乡镇行政事业编制人员偏多，人头费用大，财政负担重。即使总数控制在额定的编

制以内，从乡镇的实际情况看，特别是从农村税费改革后乡镇财政运行的现实情况看，

乡镇行政事业人员偏多的矛盾还相当突出。“有的人忙死，有点人空闲死”就是一幅真

实写照。

（二）财政供养人员多、分流难度大

乡镇一级党委、人大、政府三套班子成员完全分立，不仅职数过多，而且容易产生

内耗，造成党政合力不强、工作效率低下，影响了基层党政组织的凝聚力、战斗力。据

统计，目前全国乡镇约有4、5万个，财政供给人员约1280万友包括离退休人员和教师，

平均每个乡镇接近300人。按照中央和各地乡镇机构改革的要求，每个乡镇平均要精简

110人，这就给分流工作带来相当大的困难。主要是精简的人员难以确定及安置，他们

很难在短期内面向市场找到适合自己的新岗位。

（三）机构多、撤并难度大

目前各乡镇机关一般都设有几大办公室，同时还有企管、农经、农技、水利、农机、

文化、广电等多个事业站所，加上各种附属机构，乡镇内部机构总数不下于20个。机

构过多，必然导致人员庞大。他们业务和人事大多受上级主管部门领导，这些机构的撤

并如果不由主管部门自上而下进行，单靠乡镇党委和政府的力量很难完成。

(四）职能不明，转变难度大

目前乡镇政府普遍存在职能不明情况，即乡镇一级政府做了许多不应该是政府做的

事情。政府职能不明的情况主要表现在：一是收税本是国税、地税、工商、财政等部门

的职能，但各地都将税收任务压给了乡镇政府，使得乡镇政府无法从收钱收款等事务中

解脱出来。二是执法监督部门承担了创收任务。公安、交管等执法监督部门的经费本应

该由财政全额拨发，但实际上基层部分单位每年要承担创收任务，以弥补财政拨款的缺

口。三是一些涉农部门职能不明确，不是运用市场的办法提高经济效益，而是靠行政手

段来强行收费，其职能作用大都没有发挥出来。

二、乡镇机构改革的难点及原因分析

目前乡镇机构改革面临许多困难，既有编制人员多、体制上的原因，也有职能不明

等原因。

乡镇机构改革难在编制人员多上的原因主要是由于政府公共管理体制与经济体制

脱节造成的。行政和事业单位的机构数、编制数、实际人员数以及各部门、单位和人员

之间的分工是采用计划经济体制下留下来的老办法确定的。在市场经济体制下，政府的

公共管理实际上就是一种公共服务，这种服务要根据经济发展的需要来提供，县乡机构

当然也就需要根据经济以及农村社会发展的要求进行设置。

（一）乡镇机构改革难在体制上的原因主要表现在以下二个方面：

1、工作机制有待创新

一是上级对乡镇的评比检查过多、过滥。应付检查儿乎成了乡镇的中心工作，各乡

镇普遍存在疲于应付各项检查的情况，不能把大部分精力放在群众的农业技术、文化等

方面的指导服务上。同时也加重了乡镇的则政负担。二是一些上级业务部门没有转变观

念，任何事务都要求乡镇一级去落实和完成，使乡镇政府成了一个“婆婆政府”、“万能

政府”，管了许多不该管、管不了、管不好的事情

2、管理体制不顺畅

多年来历次乡镇机构改革，实际上都是以精简机构、裁减人员为主要内容的，一直

在走一种“撤机构、裁人员”的“循环式改革”，形象地说就是驴推磨式的改革，今天

的改革成果成为明天改革的对象。耗费不少人、财、物力，改革似乎没有尽头，循环往

复，最终陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的误区。其中原因，显然是多方面的。

从历史方面来看，每次乡镇机构膨胀都有其特定的历史原因，但是，却有一条根本的因

素贯穿其间，导致乡镇机构反复膨胀。尽管每次乡镇机构膨胀都是在特定的历史条件下、

特定体制的产物，但是，总结历次乡镇机构改革，不难发现：乡镇政府只要作为一种国

家从农村社会汲取资源的“工具”，就摆脱不了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的宿

命；只有取消乡镇政府“赋敛”职能，它才有可能寻找到新生之路

（二）乡镇机构改革难在职能方面的原因主要表现在以下两个方

面：

1、乡镇职能存在越位

目前乡镇政府普遍存在职能越位情况，即乡镇一级政府做了许多不应该是政府做的

事情，导致乡镇职能泛化，存在严重的越位情况。主要表现在：第一，政企不分，直接

参与微观经营。乡镇政府直接参与企业经营，在经济活动中扮演管理、经营多重角色，

乡镇政府既是财产所有者代表，又是企业经营者代表。有的随意为企业担保，造成了沉

重债务负担；有的代替中介组织和农民签订合同，形成了大量纠纷。第二，经济结构调

整粗暴。进行产业结构调整，发展地方经济，增加农民收入本来是乡镇政府应当具备的

职能。但问题是有些乡镇在经济结构调整时，急功近利，不按规律办事，不顾地方实际

和经济发展水平，强行上项目，压指标，劳民伤财，违背了增加农民收入和发展地方经

济的初衷。第三，直接决策，帮助决策。乡镇在发展地方经济过程中，会犯代替企业和

代替农民去决策的错误，这与我国发展市场经济的要求不相适应。

2、乡镇职能的缺位

乡镇政府运转过程中，在部分职能越位的同时，还普遍存在职能缺位情况，即应该

由乡镇政府承担的职能，乡镇政府并没有很好地履行职能，或履行职能不到位。主要表

现在：第一，国家政策落实不到位。国家出台的有关政策措施在乡镇政府有时很难落实

到位。比如有关减轻农民负担的政策，基本养老保险、基本医疗保险等社会保障体系的

建立，有关文化、教育、科技投入的规定。这些情况的存在既有乡镇财政紧张，经济运

转困难的原因，也有职权划分不合理等体制的原因。第二，监督管理、政策执行不到位。

乡镇政府承担繁重的社会管理和市场监管职能，但在实际工作中，还存在监督管理不到

位，政策执行不到位情况。这主要是管理体制造成的，乡镇政府因职权问题力不从心，

想管而管不到或管不好。第三，服务功能低下。乡镇政府作为本乡镇区域内公共产品提

供的公共部门，其公共服务的功能不容忽视，否则会带来整个社会的不稳定和发展的不

平衡。市场不是万能的，在市场难以发挥作用和市场不愿意进入的领域，政府要填补起

市场的空白，责无旁贷地承担起提供公共产品的职能。但实际情况并不理想，由于管理

体制、经费保障等多种因素，许多如农业技术推广、文化宣传等公共服务功能基本履行

不到位甚至基本丧失。

三、乡镇机构改革的对策

（一）精简机构、人员做到在其位谋其政

1、精简机构，制定《乡镇行政机构编制管理条例》。乡镇党委、政府的办公机构不

应仿效上级党政机关要求上下对口，应根据乡镇经济社会发展的需要，本着精干、效能

的原则，对现有机构进行精简。坚持综合办站方针，合理设置乡镇机构。应因地制宜，

合并设置，规模较大的乡镇或中心镇可设置3-4个综合性办公室；一般乡镇可设置2-3

个综合性办公室或实行办公机构与助理员制并存的组织形式；规模较小的乡镇可不设内

部机构，继续实行助理员分工制，撤消乡镇以下的管区层次，乡镇领导可交叉任职。

2、过多的政府职员不仅会造成政府管理上的混乱并滋生懒惰思想，更会降低政府

的行政效率、提高行政成本。以往的政府老是走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”

的怪圈是因为行政机关内部人控制的问题，机构设置与职能变更，行政人员有很大的权

力，行政机关自己就可以确定，而不需要立法机关的约束，没有外部的约束力量。地方

政府亦是如此，所以地方政府不仅要“瘦身”，还必须的“健身”。在实行大部制后很多

职能相近的机构被合并，这就意味着在一个大部门里出现了很多有着相同工作的人，这

势必会造成人员的拥挤。若某些同一职位上的职员为了能赢得上司的赞赏或是保住自己

的饭碗，那么混乱和腐败便会悄然而至。所以只有重组人员及其职位，才能打造一个精

品团队达到健身的效果，从而提高办事效率。

（二）明确职能定位、理顺责权关系

1、转变职能。从乡镇机构自身看，改革的关键是转变职能，要从管理性政府向服

务性政府转变。道理很简单，只有政府想方设法为农民服务，农民的日子好过了，农村

富了，我们的基层政权才会被农民拥戴，才会稳固，农村的诸多问题才能得到较好解决。

在现代市场经济体制下，要想使我国农村脱离贫困，乡镇政府就必须改变以往计划经济

时代的管理方式，用市场经济的思维来处理农村经济发展问题，要做农村经济发展的“引

导员、服务员和组织者”。搞活农村经济是个极其复杂的大问题，有些事情政府也管不

了，管不好。农村的有些事，要放手让农民自己去做，政府只要从旁监督，搞好服务就

可以了。这既有利于农民发家致富，也有利于政府轻快运转。

2、县级党委、政府要根据有关法律、法规、政策，结合当地实际，逐项理顺县乡

关系，按照权力、责任、利益相统一的原则，明确划分县乡间的财权、人权、事权。县

级政府及各部门要切实转变管理方式和工作作风，按照依法行政和权责一致的原则，切

实履行自身的职能，并承担起相应的责任，凡属由县级政府部门承担的职责，不得转嫁

给乡镇政府承担。下放权力，充分发挥乡镇政府的作用。县级政府要将直接涉及农业农

村经济、技术和生产等方面的微观和具体事务赋予乡镇政府，避免“权在县上，钱在县

上，责在乡镇，事在站所”，使乡镇政府切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、

催种催收等具体事务转到为农户和各类经济主体进行示范引导，提供政策服务和营造发

展环境上来，促进农民增收。

（三）完善制度、改进方式、提高公共服务水平

1、按照科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求，加快建立和完善重大问题集

体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度、村务公开和民

主管理制度。建立科学的政绩评价标准、考核制度、监督查处制度和奖惩制度。

2、改进以往的管理方式，管理方式应由干预型向服务型转变，不断提高为民服务的能力。要急群众所急，想群众所想，忧群众所忧，麻烦事耐心解决，难事想办法解决，小事不马虎，难事不推诿，急事不拖拉，真正做到让群众满意。

四、我们对乡镇机构改革的建议

（一）机构重组，使乡镇机构的政治、经济和社会资源得以有效配置

按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇机构、组织进行重组，使其政治、经济和社会资源均得以有效配置，解决新老机构撤并、设置重复和门类繁多等问题。在原来“七站八所”的基础上，将内设行政机构与事业单位归并，成立3个综合性办公室：党政办、经济发展办、社会事务办；将原镇财政所、计生办、农技站、农机站、农经站、林业站、水利站、文化站、广播电视站、电影队等事业单位合并为6个事业机构：农业综合服务中心、财政所、计划生育服务站、经济发展服务站、司法所、社会保障服务站。

（二）理顺关系,使乡镇事业单位真正从依附性向社会自主型转变

乡镇事业单位要从行政依附型向社会自主型转变，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向；同时将服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出来；应由经济组织负责的经营管理工作也从乡镇党政机构中分离出来，使这些经济组织成为独立自主的市场经营主体。对社会服务和涉农机构，应进一步下放给乡镇管理，并坚持“简政放权”的方针，增强乡镇的管理协调能力，将“乡政”建成真正统一有效的农村社区政权组织。比如，镇计划生育站可以并入镇卫生院；农业综合服务中心、经济发展服务站等也完全可以实现市场化。

（三)加强对上岗和分流人员的业务技能培训，努力培养适应农村工作需要的乡镇干部队伍

乡镇机构改革后，一批年轻干部通过竞争上岗走上新的工作岗位，而农村工作经验丰富、年限较长的同志大部分退出工作岗位。目前乡镇干部以年轻同志为主，工作热情很高，但农村工作经验普遍不足，掌握的理论与实际工作不能实现有机结合，在服务群众、指导生产、处理矛盾、调解纠纷、维护稳定等方面的工作能力相对欠缺；新竞争上岗的部分人员存在跨行业、跨岗位上岗，工作了解不够，业务技能生疏，对一些工作连续性开展造成了一定影响；还有部分分流人员又从事了其他工作，如有的到村任职、有的自主创业、有的从事主导产业等，这部分人员也应加强培训。因此，改革后加强乡镇人员培训显得非常重要，建议要加大资金投入，安排专门资金，对乡镇干部进行全面培训，确保乡镇人员适应新形势的要求。

结束语

乡镇机构改革的历次实践，由于没有正确的理论指导和切实可行的改革路子、没有从根本上转变乡镇政府职能、缺乏改革的配套措施，最终陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的误区。目前乡镇政府职能总的特征是重行政管理和组织生产，轻社会服务，存在职能越位和缺位问题。根据乡镇政府面临的新形势和新任务，新时期乡镇职能应定位在优化经济发展环境，促进农村经济发展、强化社会管理、健全乡村治理机制、强化公共服务、改善农村基础设施、发展社会事业、建设农村精神文明等几个方面。

新型城乡关系的建立、社会主义新农村建设和社会主义和谐社会构建客观上要求转变乡镇政府职能。新时期乡镇机构改革必须牢牢把握乡镇职能定位这个关键，在具体路径设计上，要进一步整合机构编制资源、减少管理层次，建立精简高效协调的行政管理体制。改革事业机构设置，积极引入市场竞争机制，鼓励民间力量参与农村公益事业建设，探索多元化的公共服务提供模式。采取灵活有效的方式方法妥善安置分流人员，健全完善教育、考核、流动机制，建立竞争开放的人事管理制度，充分调动乡镇干部服务社会主义新农村建设的积极性和创造性。实行配套联动，理顺关系，为乡镇机构改革创造良好的外部环境，方能巩固乡镇机构改革的成果。总之，乡镇政府是我国最基层的政权组织，其作用能否正常发挥，对于我国社会经济发展意义重大，关系到国家的稳定与发展，以及农民基层民主建设能否取得成功的有力保障。因此乡镇政府改革必须稳步进行，不能操之过急。

参考文献：

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[5]项继权：《改革“七站八所”，实行“条块分离”》，载《决策咨询》2003 年第5 期。

[6]金太军主编：《乡镇机构改革挑战与对策》广东人民出版社2005年版。