浅谈我国存款保险制度
浅谈我国存款保险制度
【摘要】随着我国金融市场的快速发展，金融风险也在不断积累，这也使得建立、健全存款保险制度被不断提及。本文从目前市场情况出发，分析了目前的国内金融保障机制的现状及存在的问题，并在此基础上对建立存款保险制度提出相关的建议。
【关键词】存款保险 金融市场 风险
一、问题的提出
随着国内金融市场的发展以及居民投资需求的提高，银行理财在过去的短短几年被普遍接纳并迅速成为百姓最常用的理财方式之一。由于以政府信用作为担保的隐性担保机制普遍存在，以银行理财为代表的创新型金融工具被大量创设，并起到了躲避监管的作用。这就造成一些有政府担保的高杠杆率资产，不但没有为高风险支付高溢价，反而享受了较低的成本资金。大量资金仍然青睐与政府或国有企业相关的项目，金融资源的错配格局并不会因为贷款利率的放开而发生根本性改变。而且根据2013年一季度央行货币政策执行报告显示，全国一般贷款中，执行贷款利率下浮的仅占比11.44%，也就是说，贷款利率下限的放开，并不会从根本上影响目前实体经济的融资格局以及商业银行的经营状况。利率市场化的真正实现必须有待于存款利率上限的放开，而存款利率上限的放开也被看作是利率市场化进程中风险最大的一个环节。因为银行存款利率分化将使得金融机构失去过度保护，金融风险的上升势必要求建立相配套的金融保障机制，即存款保险制度。目前，我国还没有针对存款保险制度建立相对应的法律体系，往往是由中央银行或地方政府承担个人债务清偿责任，并导致金融风险不断累积。因此，尽快建立保护存款人利益，以及能够反映风险定价与风险补偿的存款保险制度，是利率市场化继续深入的关键。只有一个健全的金融制度作为保障，中国才能真正建立起能够反映风险定价和实体经济需求的利率市场化体系。
二、我国存款保险制度现状
存款保险制度是指为从事面对公众的存款性业务的金融机构，建立一个保险机构，各机构成员向保险机构交纳保险费，当金融机构面临危机或经营破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的制度。从世界各国建立存款保险制度的实践来看，它的正面作用显而易见。但一些危机的发生也暴露了存款保险制度的缺陷，比如在80年代末爆发的美国储贷协会危机。究其原因，由此导致的道德风险和监管宽容，一方面使储户对银行经营状况的关注度下降，另一方面对参与存款保险的银行提供了过度的激励，从而使得银行在缺乏足够监管的条件下，从事超出自身风控能力的高风险活动。
对于我国来说，问题比较特殊，严格意义上来说，并不是我们没有存款保险制度，也不是缺乏对于存款的保护，而是我们的存款保险制度需要覆盖的范围过于庞大。改革开放之前，我国的金融系统除了依照行政命令完成资金调拨外，基
本没有配置能力，即便在改革开放多年后的今天，银行系统实质上仍为国家所垄断。这样的发展路径其实是在向储蓄人传递一个信号：银行存款由国家担保，而且这一认知在过去的数年间被不断强化。所以，我国的存款保险制度不过是一种隐性担保，没有形成法律条款，也就难以实质获得法律上的保护。这种制度虽然也能保证存款的安全，但与利率市场化的发展却存在很大的出入。
第一，隐性存款保险制度边界模糊。存款保险是保持金融市场稳定的最后一道防线，是避免金融系统陷入瘫痪的最终工具，但这并不意味着需要承担全部的金融风险，相反，存款保险的覆盖范围应该是有严格限制的，那些经济效率低下、面临较大不确定性的资金资产，并不应在存款保护之内，只有那些会严重影响金融系统稳定的资产才应允许被保护。我国对于存款保护的界定较为模糊，部分属于担保范围之外的资产，却因为银行为了追求高额利润，同样享有银行的信誉保护，这就形成了对风险的过度覆盖。银行理财就是这方面最明显的例子。理论上，银行理财无论投向任何项目或者是产品形式，都存在出现风险的可能，而由此带来的损失也应由投资人自行承担。但在日常的投资活动中，储户会把银行理财理解为一种变相存款，同样视为无风险品种，这对于推升银行理财的规模有决定性的意义。如果管理层明确表示银行理财不在存款保险的覆盖范围内，就可能引发民间资金从理财中大规模撤出，从而给整个金融系统带来严重冲击。但如果继续维持隐性存款担保对银行理财的覆盖，又会让政府承担越来越多不必要的风险。
第二，隐性存款保险机制下无法对金融机构进行事前差别化监管。就像所有保险一样，存款保险也会带来道德风险，降低银行自身控制风险的动力。所以，在显性存款保险制度下，监管者会对金融机构进行事前监督，并依照风险程度差异化收取保费。这不但可以抑制金融机构过度追求风险，还可以形成一个资金池，以应对危机爆发后的调节成本。而隐性存款保险缺乏这一机制，更无法在不同机构之间形成差异化，导致金融机构有动力来博取高风险和高收益，这就导致那些风控不严的金融机构更容易在竞争中胜出。这样既违背了市场规律，又放大了金融风险，使得市场上存在劣币驱逐良币的现象。
之所以我们认为中国需要一个更合理的存款保险制度，主要理由是在利率市场化之后，行业内竞争将导致短期存款利率突然上升，并提高商业银行的经营成本，降低利润水平，一些中小银行甚至会面临倒闭风险。如果没有存款保险制度，这些风险最终会转嫁到储户身上。反过来，储户对中小银行产生的不信任使其存款来源减少，令这些银行的财务状况雪上加霜，甚至诱发挤兑，增加这些银行的破产风险，并进一步扩大成系统性危机。存款保险制度的建立，能够通过市场化的风险补偿机制，合理分摊由于金融机构倒闭而产生的财务损失，增强储户对银行流动性的信心，为银行提供一定的流动性支持，帮助银行体系在竞争加剧时保持稳定。因此，存款保险制度是利率市场化的前提条件，是降低和分散利率市场化风险的重要保障。尽管其会增加银行的经营成本和道德风险，但根据目前我国国情，在进一步深化利率市场化之前，我国迫切需要建立存款保险制度。
三、建立存款保险制度的建议
任何一项制度的建立，如果只是单纯依靠其自身的约束效力，往往难以发挥
其应有作用，存款保险制度同样如此。只有相关配套措施的建立能够同步落实到位，才能保证存款保险制度起到稳定利率市场化运行的作用。首先，健全商业银行业产权法。目前，我国商业银行业产权法还有待进一步完善，不良资产率、资本充足率等核心指标容易受到经济周期的波动。为提升存款保险制度在建立初期对于银行系统及储蓄客户的保障作用，监管层应尽快通过健全商业银行产权法明晰银行自有产权，使得银行投资人拥有与其出资额相符的股权，并受到严格保护，管理者应通过自身的经营实现为投资人和债权人在资产方面的保值增值。应逐步实现银行投资人的多元化及其股权交易自由化，在风险可控的前提下，尽快引导民间资本进入商业银行，成立民营银行，最终实现整个行业的良性竞争。
其次，完善会计、审计和信息披露制度。建立一套完整的会计、审计及信息披露制度可以确保银行会计和审计信息的真实性，有利于提高银行的经济管理能力和经营效率，并且也能为银行的投资人和债权人提供决策依据，从而减轻存款保险的压力。目前，由于银行会计、审计及信息披露制度不健全，我国很多银行、尤其是中小城镇银行的会计和审计信息失真并缺乏可比性。这种局面不仅不利于银行之间的公平竞争，更给违法犯罪行为创造了可乘之机，酝酿着严重的金融风险。因此，监管层应配合存款保险制度的建设，加紧完善银行的会计、审计及信息披露制度，使其经营成果可以得到更多人的监督。
最后，加强最后贷款人制度建设。现实生活中，商业银行在诸如月末、季度末进行时点考核或者央行超预期进行资金回笼时，经常会出现头寸紧缺的情况，这又很容易造成公众心理上的恐慌。由于银行高负债率经营的特性，长此以往，商业银行的流动性情况将面临严重考验。因此，成功的存款保险制度需要完善的最后贷款人制度与之配套，解决流动性问题导致的银行支付困难以减轻存款保险机构的压力。新修订的《中国人民银行法》明确规定，为维护金融稳定、化解金融风险，人民银行有权行使最后贷款人权利。然而上述规定缺乏足够的实践基础，存款保险制度建立后，应加强最后贷款人制度方面的建设，使其既能消减非理性集体金融恐慌导致的挤兑风险，又能避免通货膨胀及来源于商业银行及其债权人的道德风险等负面问题。为此，监管层应当严格规定最后贷款人的功能条件，即央行只能限额向那些具有偿债能力而暂时缺少以合理条件获得流动资金且一旦破产将会产生系统风险的银行提供最后贷款人贷款，并且在提供贷款时上缴一定比例的法定准备金、足额的抵押财产和适度的贷款利率、将采取适当的纠正行动处理本身的流动性问题以及限时还款等要求。
参考文献：
[1]何光辉.存款保险制度研究[M].北京：中国金融出版社，2003.
[2]凌涛.存款保险制度的国际经验与借鉴[M].上海：上海三联书店，2007.
[3]张正平.转轨时期我国存款保险制度的构建[M].北京：中国经济出版社，2007.
[4]王博.我国建立存款保险制度的必要性研究[J].商业经济，2010，（5）.
[5]葛艳.中国现阶段建立存款保险制度的必要性[J].湘潮，2008，（8）.
[6]孙晓慧.我国建立存款保险制度研究观点综述[J].经济纵横，2006，（2）.
[7]张强，余桂荣.银行监管中的存款保险与市场约束研究综述[J].经济评论，2009，（3）.