PPP模式与我国"两型社会"建设

　　摘要：本文首先从我国投融资体制改革的现状入手，提出了PPP模式是我国“两型社会”建设的必然选择这一论题，其次从PPP模式的内涵出发分析了其推动“两型社会”建设的作用机理，最后提出了积极整合资源，推动“两型”项目建设；加快改革步伐，跟进PPP模式配套机制；构建公共投资平台，引领两型社会蓬勃发展；改进投资管理，防范金融风险等措施进一步优化我国两型社会建设的融资结构，促进PPP模式发展。 　　关键词：“两型社会”； PPP模式；目标层次 　　中图分类号：F830.省略 　　李明贤（1968-），女，陕西大荔人，教授，博士生导师，主要从事农村金融研究。 　　 　　一、PPP模式――“两型社会”建设的必然选择 　　改革开放以来，我国对投融资体制改革进行了积极探索，1985年“拨改贷”到1992年的“抓大放小”政策，打破了财政融资的单一局面，再由1997年“债转股”到当前按照建立现代企业制度要求鼓励建立市场型融资模式，再次引入金融创新要素，创新融资工具，取得了可喜的成效。多元化、多渠道筹集建设资金的格局逐步形成，私人投资和外商投资的迅速进入为国民经济快速稳定增长提供了持续发展活力。 　　2005年10月，首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为我国国民经济和社会发展中长期规划的战略任务。2007年12月，国家发展与改革委员会正式发文，批准武汉城市圈与长株潭城市群成为“全国资源节约型和环境友好型社会(简称“两型社会”)建设综合配套改革试验区”。此后，中央频繁出台一系列相关的政策、措施加快“两型社会”的建设步伐，同时，各省市也响应中央号召，大力开展相关建设工作，产生了巨额的资金需求。2007年开始的金融危机，中国经济没能幸免，为了应对，我国政府实施了扩大内需保增长的做法，收到了一定的成效。2008年开始实施了一揽子保增长的政策，首先是通过鼓励国有企业保投资高增长，国家启动了4万亿元投资计划、十大产业振兴计划与地方刺激经济增长的政策；其次是通过持续极度宽松的货币政策保房市，全年新增信贷资金达10万亿元；再次是通过大规模的财政补贴刺激家电和汽车两大消费市场。为此，2009年全国财政预算赤字将达到9 500亿元，2010年扩增为10 500亿元，债务的余额占GDP的20%左右，这给政府财政造成了很大的负担，再次依靠财政投资刺激经济增长只成为理论上的可能，在“两型社会”建设的巨额资金需求面前，政府急需寻求解决“两型社会”巨额的资金缺口难题。 　　2010年２月２４日，国务院颁布了关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的“新36条”，这是继2005年“旧36条”又一鼓励非公有制经济发展的政策，放宽非公有制经济市场准入，加大对非公有制经济的财税金融支持力度成为鼓励非公有制经济发展的主要措施。近年来,国内外相继出现了许多公用事业民营化的成功案例,正确运用PPP 模式不仅能缓解一些公共部门的融资压力，并且还能有效提高公共产品的供给能力与服务水平。 　　 　　关于PPP模式与政府融资问题，国内外学者展开了广泛的研究。Gray通过比较英国和澳大利亚的政府管理体系，比较了两国的PPP模式的运作效率［1］；Hall对英国在交通、教育、监狱和医疗等领域开展公私合营模式做了实证研究，甚至建议将其应用于国防建设领域［2］；Allan与Hall等比较BOT等多种其他融资模式，认为PPP模式可以形成互利的长期目标，进而创造更多的社会效益，更好地为社会和公众提供服务，其发展前景更广阔［3-4］。国内学者张宏铭和王吉英在研究国内外有关文献资料的基础上，分析PPP模式的内涵和优势，并通过博弈论模型，委托―代理理论将引入PPP与政府完全代理进行效率比较，肯定了PPP模式在基础设施建设中广泛应用的必要性［5］；赵欣实证分析了北京奥运场馆等若干PPP项目,认为在基础设施领域应用PPP融资模式,可以加大对私人投资的吸引力度,减轻公共财政的压力［6］;周嵩毅、程连于等认为，通过PPP模式政府和企业都实现了各自的目标，达成双赢 ［7］［8］；叶晓更生 等在PPP模式下对公共项目融资信息模型的构建进行了探索［9］。 　　可见，PPP模式运用于我国“两型社会”建设具有充分的理论基础，是我国化解当前融资难题，提高经济效率，又快又好建设好“两型社会”建设的根本出路。 　　二、PPP模式推动“两型社会”建设的作用机理 　　1.PPP模式的内涵及主要形式 　　（1）PPP模式的内涵 　　PPP模式（Public-Private-Partnership，即公共部门与私人企业合作模式）是20世纪90年代后,西方特别是欧洲在公共基础设施领域,尤其是大型、一次性的项目，如公路、铁路、地铁等建设融资的一种典型融资模式，它以各参与方的“双赢”或“多赢”合作的基本理念，以政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营，政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，它不是对项目进行直接担保，而是向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用，此协议能使特殊目的公司顺利地获得金融机构贷款。即：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营，既能发挥政府信用的作用，又能克服政府管理主体缺位的不足，是一种有效利用私人运营机构优化项目融资与实施的模式（如图1所示）。 　　 　　图1PPP模式的结构图 　　 　　（2）PPP模式的主要类型 　　改革开放以前，我国实行计划经济体制，财政配给成为融资的单一渠道［7］，1978年后，我国采取了渐进性的“市场增进”式改革，其基本逻辑是“边破边立，先易后难，双轨推进，此消彼长，不恤人言，但求可行”。改革创新了融资工具，丰富了融资方式种类，增强了经济主体追求发展的内在激励，为转轨时期的经济提供了持续的资本供给，有力推动了我国经济稳定和持续增长，创造了中国经济增长的奇迹。近年来，随着国家经济体制改革的不断深化，公用事业建设投融资的PPP模式具体运用形式多种多样，民间资本介入的范围、规模、风险的不同造就了不同的经营模式（如表1所示）。 　　 　　表1 PPP模式运用的基本模式 　　 　　2.PPP模式――推动“两型社会”建设的有效途径 　　（1） PPP模式的宗旨为“两型社会”建设提供长效资金供给 　　PPP模式主要采取公私合营的方式，其宗旨主要有两种：一是低层次目标，即特定项目的短期目标，政府为了缓解财政压力，采取放权让利的手段，同时利用私人部门的介入也能增加或提高基础设施服务水平；二是高层次目标，指引入私人部门参与公用事业建设的长期合作，实现多元化的融资方式，培育市场融资模式。如表2所示，私人部门的低层次目标是获得项目的有效回报，长期目标是在公用事业建设的市场中保持竞争优势，增加市场份额或占有量。项目组织机构内部短期目标为有效分配私人部门和政府部门的责任和收益，高层次目标是建设公用事业，提供有效的、高质量的服务（如表2所示）。现阶段，我国处于PPP模式的发展期，运作机制不成熟，还处于摸索阶段，政府与私人部门追求的目标也仅停留在低层次目标阶段。

　　表2 项目机构目标分解图 　　 　　“两型社会”的建设产生巨大的资金需求，如果单纯依靠政府财政投入，一方面资金来源有限，另一方面资金难以满足两型社会建设的持续供给。基于这种模式，政府与私人部门取得“双赢”或“多赢”的效果，各参与方总收益能达到最大，社会效益实现最佳，符合公用事业建设的宗旨，达到比与预期单独行动相比更为有利的结果，可见，PPP模式可为“两型社会”建设提供长效的资金供给。 　　（2）PPP模式有利于推动“两型”项目的建设 　　“两型”项目要求具备资源节约与环境友好两个特征，从目前的资金来源渠道来看，主要是政府投资与私人投资，如果政府投资承担“两型”项目的发起人，毫无疑问可以实现“两型”的目标，但是基于政府财力有限，政府投资主要集中在公共设施投资等方面，无力进行过多的投资，如果由私人投资承担，由于私人投资者受利润最大化动机的驱使，尽量会使私人成本外部化与私人成本社会化，从而使社会成本大于私人成本，形成经济的负外部性，使“两型”目标无法实现。如果采取公私合营的PPP模式，公共部门和民营企业共同参与项目的建设和运营，一方面由政府确保了项目的“两型”特征，另一方面由民营企业负责项目融资，增加项目的资本金数量，节省政府的投资，能有效实现资金持续供给，从而更好地推动“两型”项目的建设。 　　（3）PPP模式的运营有效降低项目风险 　　PPP模式以项目为主体，主要根据项目的预期收益与资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。如果把PPP模式的机构层次比作金字塔，金字塔的顶部是中央政府，即引入私人部门参与项目建设及政策的制定者。它对项目建设有完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设、运营的参与方进行指导和约束。金字塔中部是地方政府机构，是政策实施者，负责诠释和运用政策，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府部门签署长期协议或合同，协调机构目标、政策目标和政府目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。其显著的特点就是政府与所属机构及项目投资者和经营者之间的相互协调，在项目建设中共同发挥作用（如图2所示）。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。 　　 　　图2PPP模式的运作方式 　　（4）PPP模式有效刺激私人投资，扩大融资渠道 　　一方面，PPP模式是政府公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责，民间投资主体充分利用政府的无形担保，在确保收益最大化的前提下使责任有限化，降低风险，提高了民间资本进入的积极性。另一方面，PPP融资模式的操作规则使民间投资主体参与到项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中，将民营企业的管理方法与技术引入项目，有效地实现对项目建设与运行的控制，从而降低项目建设投资的风险，提供稳定的收益，保证私营资本“有利可图”，也提高了民间资本进入的积极性。此外采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等，提高民间资本投资的积极性。 　　（5）PPP模式的启动有利于优化融资结构 　　表3是我国两型社会建设2007―2008年全社会固定资产投资状况。 　　 　　表3 2007―2008年全社会固定资产投资（中国统计年鉴2009） 　　 　　2007―2008年，全国固定资产投资规模从137 323.9亿元增长到172 828.4亿元，增长25.9%，集体经济，私营经济与其他经济增长均在30%以上。从表3中可看出，我国融资结构不断优化，表现为：国内民间投资成长势头逐步加强，全社会投资增长对政府直接投资的依赖程度正在降低，投资自主增长能力逐步增强的趋势。与2007年相比，2008年我国国有经济负增长64.9%，私营经济增长达31.5%，股份合作经济增长为18%，超出国有经济82.9个百分点。股份有限公司和有限责任公司分别增长24.9%和25.5%。 　　 　　三、进一步优化融资结构，促进PPP模式发展的建议 　　 　　1.积极整合资源，推动“两型”项目建设 　　一是地方政府要整合土地、矿产、国有股权等政府垄断性资源，将国有资产和各种资源进行整合和集中运作，将不动产转化为可以投资的资金，撬动利用社会资本，让社会资本参与“两型社会”建设。二是通过股权出售、土地和矿产资源省级储备库开发利用、国有资本盘活增值方式，实现国有股权、国有资金、国有资源在市场融资中的集聚效应。三是通过对交通基础设施项目、收回收购土地、国企改制重组、“两型”示范园区建设等政策性项目投融资，促进了各行业各区域协调发展。 　　2.加快改革步伐，跟进PPP模式配套机制 　　改革现有的制度安排是PPP模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低PPP项目风险和成本的有效措施。一方面，要配套跟进PPP模式运作机制，具体包括PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理。另一方面，要加强投资领域立法建设，提高法制化水平。作为一种合同式投资方式，PPP首先需要有一套比较完善的法律和可操作性较强的法律条款作为依据，在法律层面上对政府部门与私人部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益，使双方合作有章可循。其次要规范政府行为，正确定位政府的角色。在PPP模式中，政府和私人投资者形成的是彼此平等的合作伙伴关系，政府同时也是项目运作的监督者和指导者。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划、组织招标，监督项目运行。 　　3.构建公共投资平台，引领“两型社会”蓬勃发展 　　一是以“政府主导、市场运作、社会参与、专业经营、管理明晰”为原则，构建省、市两级专业化公共投融资平台。以促进“两型社会”建设为目标，积极吸引社会资金参与，重组、拓展、优化现有公共投融资平台，发展新的公共投融资平台。二是合理划分省、市两级公共投融资平台工作职能。省级公共投融资平台主要负责城市群区际性基础建设及周边土地储备、风险投资、国有不良资产处置和地方金融等领域的投融资；市级公共投融资平台主要负责内部基础设施及周边土地储备等领域的投融资。三是完善公共投融资平台管理体制和运行机制。按照“授权经营、企业运作、专业管理、公共监管”的运作模式，积极改革公共投融资平台的事业化管理体制。四是推行积极稳健的公共投融资平台财务政策。 　　4.改进投资管理，防范金融风险 　　一是积极研究制定鼓励和引导民间投资的政策措施。进一步鼓励和引导民间投资，充分发挥市场配置资源的基础性作用，形成经济增长的内生动力机制，促进经济可持续发展。二是适时调整固定资产投资项目资本金比例。为缓解地方政府配套资金困难、保证新增中央投资项目的顺利实施，提高社会投资能力、激发投资者的积极性，及时调整固定资产投资项目资本金比例。三是配套跟进项目管理。在加快工程建设进度、保证项目顺利实施的同时，有效保证重大工程安全质量，保障人民生命和财产安全，保障投资者的基本权益。 　　 　　参考文献： 　　［1］ Gray，N.Privatization and Pubic Private Partnerships［M］.New York: Chatham House, 2007.28-32. 　　［2］Hall， D.De la Robin,Davis,M.Consortium Wins U.S.Tanker Battle but Is now Confronted with the Trials and Tribulations of Securing a Private Finance Contract with the Defense Ministry ［J］.Aviation Week & Space,2008.6-9. 　　［3］Allan,J. R. PPP: A Review of Literature and Practice, Saskatchewan Institute of Public Policy［R］.Public Policy Paper,1999，（4）：55-56. 　　［4］Hall,D.,De la Motte，R.Davies,S.Terminology of Public-Private Partnerships［R］.Public Services International Research Unit SIRU paper, 2003.34-37. 　　［5］张宏铭，王吉英.PPP与政府完全代理模式运作效率的比较研究［J］.北方经济,2009，（2）：15-18. 　　［6］赵欣.PPP项目融资模式中的应用与实践［J］.经济师，2008，（7）：28-29. 　　［7］周嵩毅.基础设施建设PPP模式全球发展态势研究［J］.现代商贸工业, 2009,(8):8-10. 　　［8］程连于.PPP模式与我国民间投资问题研究［J］.河南社会科学，2009，（3）：117-118. 　　［9］叶晓更生，等.PPP模式下公共项目融资信息模型的构建探索［J］.建筑经济，2009，（3）：35-36. 　　 　　（责任编辑：杨全山）