熊光清:中国流动人口中政治排斥问题产生的原因探析

[摘要]当前中国流动人口中政治排斥问题产生的原因是多方面的。从制度层面看，在中国流动人口迅速增长的情况下，户籍制度变革的滞后，政治运行机制变革的滞后，以及民间组织成长环境有待进一步改善，对流动人口政治参与的方式和渠道形成了相当大的约束。从社会结构层面来看，在流动人口大规模涌现的环境下，中国二元社会结构不仅没有出现消解的迹象，反而出现了社会结构的多元分割，也使得中国流动人口中政治排斥问题的出现具有一定的必然性。从流动人口群体自身因素看，流动人口政治参与要承担比人户一致人口高得多的成本，并且他们参与户籍所在地政治活动的意愿随着外出时间的增长而削弱。

[关键词]流动人口；政治参与；政治排斥

政治排斥（political exclusion）这一概念是20世纪90年代西方学者在研究社会排斥（social exclusion）问题的过程中明确提出来的。所谓政治排斥，就是一定的社会成员或者社会群体在一定程度上被排斥在政治生活之外，没有公平获取政治资源、享受政治权利和履行政治义务的过程与状态。改革开放以来，在中国流动人口不断增长的过程中，绝大多数流动人口并没有被纳入到流入地的福利与公共产品分配体系中，流动人口所遭受的政治排斥问题明显存在。①本文从社会制度层面、社会结构层面和群体自身因素等三个方面对中国流动人口中政治排斥问题产生的原因进行了探讨。

一、相关制度变革的滞后

制度是关于人的行为规范、规则和惯例的总和，它塑造着特定地区或国家的政治秩序和政治环境，规定和影响着一定个人或者社会群体的政治行为方式。如果一个国家存在对某一或者部分社会群体不公平的体制因素，就可能导致这一部分社会群体没有权利参与某类政治活动，或者难以参与某类政治活动，由此就会产生政治排斥问题。在中国改革开放过程中，人口流动的急剧加速与有关流动人口政治参与具体体制变革的滞后所形成的张力，是中国流动人口中政治排斥问题产生的重要原因。

第一，户籍制度改革的步伐迟缓。由于中国户籍制度与公民的权利和福利密切联系在一起，在流动人口快速增长的条件下，户籍制度变革的滞后使流动人口的政治权利难以得到有效保障，为流动人口中政治排斥问题的产生滋生了土壤。中国户籍制度是20世纪50年代末期在特定的政治、经济和社会背景下，特别是为了在资源有限的条件下实施重工业优先发展赶超战略而实行的一种政策措施。改革开放以来，尽管大规模的人口流动对户籍制度形成了强大的冲击，户籍制度限制人口流动的基础已经动摇，但是户籍制度改革的步伐却十分迟缓，户口迁移仍然被严格管制，以户口定身份的规则没有发生根本性变化，附着在户口身份上的资源分配的不平等成为一个严重的社会不公平问题。户籍制度限制了公民居住和迁徙的自由，导致长期以来城乡居民之间权利的不平等，造成了城乡分割、劳动力配置效率低下和人力资本投资扭曲等种种问题，并且也是造成城市流动人口中政治排斥问题的重要因素。

当前，中国户籍制度已经进行了一些改革，但户籍制度的本质特征，即户口的不可迁徙性没有根本性改变。[1] 2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，其中明确规定：全国所有的镇和县级市市区，取消“农转非”指标，不再实行计划指标管理。凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口，均可办理城镇常住户口。这标志着中国户籍制度改革迈出了比较重要步伐，小城镇的户籍实际上已经放开。此后，大中城市的户籍也开始松动，一些城市对专门人才实行“居住证”制度，如河南郑州、浙江湖州等地，根据居住地、收入和就业等条件，居住者可以按照意愿决定是否迁入。但是，小城镇户籍制度改革根本无法解决城乡二元户籍制度的深层次矛盾，同时由于户籍制度改革涉及到就业、教育、医疗和社会保障诸方面，大中城市的户籍制度改革举步维艰，突破性的改革措施仍然十分有限。可以说，现行户籍制度已经越来越不适应社会发展的要求，是导致大量城市流动人口被置于“政治边缘人”地位的重要因素。

第二，政治运行机制变革的滞后。传统的政治运行机制将公民的政治权利与户口性质和户口所在地紧密捆绑在一起，一旦人口流动起来，特别是大规模流动起来，传统的政治运行机制就面临许多问题。如何确定政治主体的身份地位、如何有效进行政治权力配置、如何使政治运行过程顺利进行，这些问题都不能不重新考虑。可以说，固守原来的政治运行机制，必然难以适应人口大规模流动的现实情况，难以保障流动人口实现政治权利和履行政治义务，也难以确保流动人口有效利用和享有现实的政治资源。

在当前中国政治运行机制不适应人口大规模流动的情况下，对于长期生活在非户籍所在地的流动人口而言，他们受到的政治排斥可能说是双重的。一方面，尽管部分城市流动人口长期生活在某一城市之中，所居住城市的政治过程与他们的利益有着切身联系，他们愿意也希望参与到城市政治生活中来，但是，在相当多的城市里，城市管理对有户籍的城市居民和无户籍的城市居民（即城市流动人口）进行分类管理，城市政治系统对城市流动人口几乎是封闭的，城市流动人口难以参与城市政治生活，从而遭到城市政治系统的政治排斥。另一方面，由于这部分流动人口长期居住、生活和工作在非户籍所在地城市中，他们实际上已经从原户籍所在地的政治系统中脱离出去，原户籍所在地的政治活动与他们的自身利益也不再有多大联系，甚至于没有联系，他们没有参与原户籍所在地政治活动的意愿；同时，如果要参加原户籍所在地的政治活动，对他们而言，在很多时候这种成本和代价可能也是相当大的。这样一来，他们没有权利参与现居住地的政治活动，又难以或者不愿参与原户籍所在地的政治活动，结果他们就可能从不或者极少参与任何地方的政治活动。

第三，民间组织成长的制度环境有待完善。由于中国民间组织发育的不健全以及民间组织成长的环境不完善，民间组织作为公民政治参与重要渠道的作用也没有得到较好的发挥。特别是就流动人口而言，在民间组织整体发展环境不容乐观与发展状况不完备的情况下，服务和组织流动人口的民间组织的作用和功能更加有限，流动人口可以参与的民间组织自身发展的制度环境有待改善，借助于民间组织作为依托的政治参与方式在现实政治生活中难以实现。即便是一些具有浓厚行政色彩和组织结构相当完善的人民团体，如工会、共青团、妇联等群众性组织在流动人口中的发展状况和所发挥的作用也十分有限。在相当多的外来务工者集中的企业和公司中，成立工会、共青团和妇联组织甚至存在相当大的困难，相当多私营企业和外资企业中没有成立这类组织，在流动人口集中的地区要建立健全既有组织和建立新的为流动人口服务的民间组织都可能遇到很大的困难。

二、社会结构的多元分割

社会结构状况很大程度上影响着不同社会群体或阶层在社会中所占据的位置，以及它们之间表现出来的交往关系。英国学者艾力?曼德尼波（Ali Madanipour）等人认为：“结构过程通过一些方式制造障碍来影响整个社会，这种障碍阻止了特定的社会群体与其他社会群体形成对于全面实现其个人潜能所必须的各种各样的社会关系。这并不是一些社会群体对其他社会群体的排斥，但是，影响整个社会的这种过程意味着在某些群体中存在一些界线，这些界线构成了阻止这些群体全面参与他们所生存社会的经济、政治和文化生活的障碍。” [2] 不同类型国家的社会结构可能存在不同的形态，也由此存在不同类型的社会群体，每一种社会群体的活动都具有一定的范围，存在一定的排他性，由此就可能造成不同社会群体间的社会排斥问题。

中国的城乡二元社会结构是随着计划经济体制产生和发展而逐步形成的。在漫长的历史发展过程中，中国长期处于农业社会，不存在城市与农村的分割与断裂。20世纪50年代中后期以后，中国政府开始对人口流动实行严格限制。从1958年人民公社化运动开始，中国政府的各项政策沿着以户籍制度为核心的分割体制的惯性，为城乡两部分居民建立起两种不同的经济和社会制度，如农业税制度、农产品统购统销制度、土地制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等，最终形成了城乡分裂的二元社会结构。城乡二元社会结构的治理模式从多方面支撑着高积累、高投资、高速度的工业化计划，支撑了传统模式下的经济增长。这种模式避免了从农村提取的积累资金又被大量迁入城市的农村人口消费掉，使国家长期实行低价定量供应粮食等生活必需品制度成为可能，减轻了城市基本生活和服务设施建设的压力，增大了生产性投资的比重，减轻了国家安排城镇就业的压力。同时，严格限制人口流动和迁移，避免了其他发展中国家的所谓“过度城市化”带来的“城市病”，如失业、居住和交通拥挤、贫民窟等等。[3]然而，城乡二元社会结构也导致了许多严重的社会问题，城乡二元体制造成了城市对农村的剥夺，并使农民的政治权利无法得到平等保障，造成了不同人群发展机遇的不平等，甚至可以说在改革开放过程中相当大程度上延缓了中国的城市化进程。更为重要的是，城乡二元社会结构造成了两类社会群体的严重不平等和城乡社会明显的对立与分割，并遗留下了许多结构性矛盾。

城乡二元社会结构是发展中国家工业化过程中的必然现象，一般而论，随着经济的发展，二元社会之间的差距会缩小，并且会逐步向着一体化的一元结构转型。但是，改革开放以来，中国的二元结构不但没有弱化，在传统二元社会结构之下出现的许多问题，随着中国经济体制的转轨、市场经济的快速发展和人口流动的大规模产生又得到了放大，并在“行政主导型二元结构”基础上又出现了新的表现形式。在生活必需品时代，一个城市家庭每个月几十元的收入用来购买的生活必需品大多数是农产品或以农产品为原料的工业品，尽管存在“剪刀差”，但城市对农村的依赖很重，城里人的大部分收入通过购买生活必需品又流到了农村。而到了耐用消费品时代，城市家庭用在主副食品上的开支只是全部开支的很小一部分而大量的支出用于住房、汽车或者其他交通的费用、电器、医疗、教育、旅游以及其他的服务等，而这些消费项目，与农村或农民几乎没有什么关系，城里人支出的大部分很难再流到农村去，城市和农村之间出现了一种新的断裂形式——“市场主导型的二元结构”。这样，随着中国经济生活从生活必需品阶段向耐用消费品阶段的转型，城乡二元结构出现了新的特点，由“行政主导型二元结构”转为“市场主导型二元结构”和“行政主导型二元结构”交叉并存，从而人为制度因素与经济因素叠加，一定程度上强化了城乡二元社会结构。[4]

不仅如此，这种传统的二元社会结构在中国改革开放以来城市化快速发展的过程中，由于城乡二元社会结构的强大惯性，在大量人口向城市聚集的过程中，城乡一体化与城乡融合并没有出现，而是在城乡二元社会结构的基础上，又增加了一个处于城市社会和乡村社会之间的边缘社会。也就是说，随着人口大规模流动的出现，在城乡二元社会结构的夹缝中，似乎产生出由城市流动人口所组成的第三元社会，由此，中国社会结构又似乎变成了一种三元社会结构。它由已经与乡村社会脱离，又被城市社会隔离的边缘群体所构成，这一群体就是由居住在城市中又没有所居住城市户籍的流动人口构成的。在这种三元社会结构之下，流动人口实际上受到双重排斥，一是原户籍所在地的排斥，二是现居住地的排斥。在这种情况下，流动人口所遭遇的政治排斥就更难以控制和解决。流动人口生活和工作在某一城市之中，但是他们的社会身份与政治身份又没有得到当地城市的认可，尽管他们已经进入城市居住和工作，但是没有被纳入到所在地城市的福利与公共产品分配体系中，在医疗卫生、子女教育、劳动保障、社会保险等方面都很难享受到与城市原住居民同等的待遇，并且城市流动人口与城市原住居民之间的社会融合存在很大问题，因而在相当大程度上他们又被排斥在城市社会生活和政治生活之外。因而，城市流动人口自然会受到城市政治系统的政治排斥。

三、群体自身因素的限制

从群体自身的限制性因素来看，流动人口政治参与的成本相对较大，并且他们参与户籍所在地政治活动的意愿随着外出时间的增长而削弱，这也是导致流动人口政治排斥问题产生的重要原因。

应该说，尽管政治体制方面变革的滞后和社会结构的多元分割导致中国流动人口难以参与到政治过程中去，但是，相关制度设计对此仍然留有余地，并没有完全否定流动人口的政治参与权利。以选举权为例，在当前中国许多城市中，流动人口难以参与到城市选举过程中来。从表面上看，似乎中国流动人口在城市中是没有参加所居住城市选举活动的政治权利的，而从中国现有的法律法规来看，并非如此。1983年3月第五届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》中明确规定：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。” [5] “选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。” [6] 尽管中国公民的选举权和被选举权的实现与公民的户口是捆绑在一起的，但是，上述规定为流动人口履行选举权和被选举权留下了较大的空间，可以说，中国流动人口不是没有公民资格和政治权利的问题，而是政治权利难以实现的问题。但是，从另外一个角度看，认真分析上述规定，并与有当地户籍人口的政治参与行为进行比较，就可以发现，上述规定中也存在一定的不合理的因素，主要在于一些与之相关的规定造成了流动人口政治参与成本过高，从而限制了流动人口在所居住地的政治参与行为。

从参加人民代表大会代表的选举活动这一角度看，流动人口要参与到选举过程中来就存在参与成本过高的问题。在现存制度之下，流动人口有两种选择，一是参加原户籍所在地的选举活动，二是参加居住地的选举活动。以选民登记为例，对“流出”的选民，各地在选民登记时一般采用三种办法处理：一是本辖区内的外出选民，无论是短期的还是长期的，用通信、电话或者其他方式进行联络，在户籍所在地进行选民登记；二是下岗、离岗人员，或在原单位进行选民登记，或在户籍所在地进行选民登记；三是搬迁人员，可视具体情况确定在原户籍所在地选区或新迁入地选区进行选民登记。对“流入”的选民，只有一个办法，就是须持有本地公安部门合法的暂时居住证明和原籍县级以上政府部门出具的选民资格证明，可以在现居住地的选区进行选民登记。[7]但是，这两种选择对流动人口而言，其所付出的成本都会远远高于非流动人口。

就现实参加选举活动的途径而言，流动人口在其户籍地履行选举权与被选举权的难度相对要小一些，可能性也更大一些，即便如此，也存在很多困难，非常难以实现。当选举活动在流动人口离开其户籍所在地的时间进行时，流动人口如果要直接参与原户籍地的选举活动，其成本就会大大增加，对相当多数流动人口而言，其直接参与的可能性也就会大大降低。徐增阳等人对武汉市农民工政治参与状况的调查表明，在753名调查对象中，只有145人参加过家乡的最近一次村委会选举，仅占调查对象总数的19.3%，而没有参加过选举的则有599人，占79.5%。在参加选举的145人中，占52.4%的人是亲自回村参加选举的；请别人代投的有23人，占15.9%；函投的有21人，占14.5%；通过其它方式投票的有17人，占11.7%。调查者认为，究其原因，一方面由于远离家乡且流动性比较大，一些外出村民根本就不知道家乡举行的选举；另一方面，即使了解到选举信息，由于其回家乡参与选举的成本（包括回家乡参与选举的交通食宿费用，误工费，等等），因此外出村民往往选择放弃选举或者通过委托投票等方式参与选举。[8]徐增阳等人2005年8月对人口流出村的调查中再次印证这种情况。他对监利县两个外出人口比较多的村庄的调查表明，在2002年下半年举行的村委会换届选举中，真正回家参加选举的外出务工村民非常少，一部分外出务工村民采取了委托投票的形式，还有一部分外出务工村民根本就没有参与到换届选举中来。这种情况在监利县具有普遍性。据该县民政局的统计资料表明，在2002年的村委会换届选举中，该县选民总数为619480人，本届登记选民数为613285人，常年外出打工的选民数为92945人；参加正式选举的选民有523491人，参选率为85.4%，其中委托投票数为87429人，占登记选民数的14.3%。也就是说，有28.9%的登记选民没有参与选举或者通过委托参与选举，其中绝大多数是外出务工经商的农民。在许多流出村，实现村委会选举中“两个过半”的原则(参加选举人数过半，当选票数过半)非常困难。[9]

流动人口参与所居住地选举活动的成本也高于非流动人口。近年来，不少城市开始从政策法律角度肯定流动人口参与居住地政治活动的权利，城市流动人口的政治权利与政治义务得到了认可。但是，由于流动人口开具选民资格证明等限制性措施增加了流动人口参与选举的成本，在实际选举活动中，流动人口参与城市选举活动的人数极少。同时，流动人口参与城市选举活动还面临许多其他方面的困难。浙江省义乌市是全国在探索“流动人口政治权利异地实现”这一领域走在前列的城市。有新华社记者在2005年曾采访过义乌市人常委会副主任楼林禄。楼林禄说，流动人口在居住地行使选举权存在三个不利因素：一是代表名额分配难。按照有关法律，义乌市人大代表的名额为295名，这是依照户籍人口设定的，无法突破。11名外来工人人大代表挤占的是本地人大代表的名额。二是选民资格认定难。外来人口的资料在户籍地，而流入地与流出地又缺少必要的沟通机制，这给选民的资格认定带来了麻烦。义乌市发出的关于选民资格认定的相关材料，很少得到回复。三是流动人口的流动性也增加了选举的成本。义乌市选出的18名市镇两级人大代表中，现在有3名代表“不辞而别”。[10]可见，流动人口参与所居住城市的选举活动存在相当大的困难。

流动人口在外滞留时间呈现不断延长的趋势，由此导致的一个重要后果就是与户籍所在地的政治联系越来越少，这样，就更降低了流动人口参与户籍所在地政治活动的意愿，这也是导致流动人口政治参与程度低下的一个重要因素。20世纪90年代中期以后，许多流入城市的人口定居意愿增强，并且他们中相当部分人事实上已经在城市中定居下来了。美国学者肯尼斯?罗伯特（Kenneth Roberts）通过对18030名上海女性农民工的调查研究发现，她们中的已婚者绝大多数都是潜在的定居者（potential settlers），而不是临时的流动人员（temporary “floaters”）。[11] 根据北京市2000年人口普查1%抽样数据进行的研究表明，2000年北京市流动人口为211. 3万人。男性为122. 9万人.女性为88. 4万人，性别比为139。流动人口的年龄主要分布在20-39岁，占总体的64%，男性更为突出，此年龄段占了近80%的男性人口，女性则为63%。北京市流动人口在北京的居住时间相对稳定。近45%的流动人口己经在京居住两年以上，居住约五年的流动人口占了近1/ 5。流动人口的不确定性主要表现在居住不满两年的人口比例达55%，其中不满一年的有34%。[12] 流动人口在外地居住的时间越长，他们与户籍所在地的政治联系就越少，参与户籍所在地政治活动的难度就越大。由于地理条件的限制，流动人口很难获得原户籍所在地人民代表选举或者基层干部选举的详细信息。同时，流动人口原户籍所在地的选举机构也很难将有关信息传递给他们。在这种情况下，流动人口参与原户籍所在地政治活动的难度会大大增加。同时，流动人口离开户籍所在地的时间越长，户籍所在地的政治活动与自身的关系就越薄弱，参与这种政治活动的主动性和自觉性就会大大降低。也就是说，一方面，流动人口政治参与的成本在上升，另一方面，流动人口政治参与的收益在降低，由此必然导致流动人口参与此类政治活动的减少，其结果自然是增加了政治排斥问题产生的可能性。

[注释]

①关于中国流动人口中存在明显政治排斥问题的调查分析，请参见熊光清：《关于中国流动人口中政治排斥问题的调查分析》，载《社会科学研究》2007年第3期。

[参考文献]

[1]孙小民．论我国户籍制度改革的目标选择问题[J]．特区经济，2005，（8）．

[2]Ali Madanipour et al. Social Exclusion in European Cities: Processes, Experiences and Responses. London: Jessica Kingsley, 1999, p17.

[3]肖冬连．中国二元社会结构形成的历史考察[J]．中共党史研究，2005，（1）．

[4]孙立平．失衡——断裂社会的运作逻辑[M]．北京：社会科学文献出版社，2004：6．

[5][6]全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定 [R]，人民日报，1983-03-08．

[7]刘智、史卫民、周晓东、吴运浩．数据选举[M]．北京：中国社会科学出版社，2001：108．

[8]徐勇、徐增阳．流动中的乡村治理——对农民流动的政治社会学分析[M]．北京：中国社会科学出版社，2003：256-257．

[9]徐增阳、甘霖．农民流动与村民自治——流出村和流入村的分析[J]．浙江师范大学学报（社会科学版），2006，（3）．

[10]傅丕毅、郭奔胜、李亚彪、钟玉明．流动人口：政治边缘人[J]．浙江人大，2005，（5）．

[11]Kenneth Roberts, Female Labor Migrants to Shanghai: Temporary “Floaters” or Potential Settlers? International Migration Review, 36(2): 492-519, Summer 2002.

[12]任强、陆杰华．北京市未来流动人口发展趋势及调控思路[J]．人口研究，2006，（4）．

（本文发表于《社会科学研究》2008年第2期）