[行政诉讼法]修订后房屋征收工作的变化

　　党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略，是促进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略举措。十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2014年11月1日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（以下简称《决定》），并于2015年5月1日起施行。笔者通过对十八届四中全会精神和修订后的《行政诉讼法》的初步学习，认为市县级人民政府的房屋征收行为，同样面临新的考验。谨以对《行政诉讼法》修订背景下国有土地上房屋征收工作的思考，与同行交流。

　　一、《行政诉讼法》修订对房屋征收行政诉讼的直接影响

　　一是行政机关不得干预、阻碍法院立案。《决定》明确《行政诉讼法》增加第三条：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。” 在现行体制下，地方政府对司法机关是有相当的制约力的，在行政案件的诉讼过程中，往往出现该立案不立、该判决不判的情况。增加第三条其目的是保障法院独立行使审判权，解决行政案件诉讼过程中事实存在的行政干预司法，行政案件立案难的问题。“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”以往法院根据行政机关意图采取拖的办法不予立案、不裁定将不能存在。

　　二是受案范围扩大。《决定》将《行政诉讼法》第十一条修改为第十二条，受理范围由8项增加到12项，涉及房屋征收的是第（五）项对征收、征用决定及其补偿决定不服的；第（十一）项认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。明确了房屋征收补偿协议作为行政案件处理。

　　三是行政案件管辖重大变化。《决定》将《行政诉讼法》第十四条修改为第十五条，中级人民法院管辖的一审行政案件增加了县级以上人民政府作出的行政行为等4类案件，删除了确认发明专利权的案件。将第十七条修改为第十八条，增加“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”修订前征收补偿决定行政案件受理一般在属地基层法院，也可以报请中级法院指定异地基层人民法院管辖。修订后明确为中级人民法院受理。跨行政区域管辖行政案件可以实现行政案件处理的去行政化、去地方化，从制度上减少行政干预，使行政案件处理更加客观公正。

　　四是行政行为利害关系人可提起诉讼。《决定》将《行政诉讼法》第二十四条修改为第二十五条，将第一款修改为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”将与行政行为利害关系的公民、法人或者其他组织列为诉讼参加人，扩大了对行政机关行政行为可以提起诉讼的对象范围。房屋征收过程中的承租人、与被征收房屋权属有利害关系的单位、人员等均可以参与诉讼。

　　五是复议机关可作为被告。行政复议机关是依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。《决定》将《行政诉讼法》第二十五条修改为第二十六条，将第二款修改为：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”增加第三款：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”这就要求复议机关对复议案件处理必须依法开展，处理复议案件将更加谨慎，否则要承担相应的法律后果，同时，行政机关行政行为被改变的可能加大。

　　六是起诉期限延长。《决定》将《行政诉讼法》第三十九条修改为第四十六条，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”起诉期限延长，更加注重保护原告的权利，但带来的可能是房屋征收工作效率的降低。

　　七是立案实行登记制。《决定》将《行政诉讼法》第四十二条修改为第五十一条和第五十二条，由原来法院收到诉状后7日内立案或作出不予受理的裁定，明确为接到诉状时对符合起诉条件的应当登记立案。同时细化了对当场不能判定是否符合起诉条件的处理方法，以后法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断，增加了房屋征收行政案件立案的可能性。

　　八是行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解。《决定》将《行政诉讼法》第五十条修改为第六十条：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”“调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”把调解作为房屋征收行政争议处理的方法，有其积极的作用，对于对公共利益没有影响的争议，在诉讼过程中协调解决有利于化解矛盾，补偿决定诉讼案件调解处理的比例将增加，但对其有可能产生的负面影响应当关注，主要是征收补偿个案能否做到公平补偿，防止出现为了化解矛盾造成新的不公平。

　　九是审理行政案件可一并审查规范性文件。《决定》将《行政诉讼法》增加一条作为第五十三条：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”“前款规定的规范性文件不含规章。”《决定》增加第六十四条，“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”修订前的《行政诉讼法》没有明确对规范性文件合法性进行审查，司法实践中也不予审查，是不可诉的。修订后除规章以外的规范性文件都可以进行审查，强化了对政府及部门行政行为的法律监督，要求政府机关制订规范性文件必须符合法律、法规和规章的规定，否则在审理行政案件过程中，司法机关要一并审查作出行政行为的政策依据。审查认定规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。 　　十是行政机关拒不执行生效判决可以对负责人个人罚款并可拘留负责人。《决定》将《行政诉讼法》第六十五条修改为第九十四、九十五、九十六条，第九十六条第一款第（二）项规定，“在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款”第（五）项规定，“拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这是针对以往行政案件生效判决执行难而规定的，体现了建设法治政府的要求，行政权力必须受到法律的制约，强化了对行政机关负责人履行生效法律文书的个人责任，行政机关负责人应当增强依法行政、履行生效判决的自觉性。

　　二、用法治思维开展房屋征收工作，寻求破解征收难题之路

　　《行政诉讼法》1990年10月1日施行以来第一次全面修订，充分体现了党和国家全面推行依法治国，建设法治国家、法治政府、法治社会的坚定决心，房屋征收工作要适应这个变化和要求，用法治思维开展房屋征收工作，寻求破解征收难题之路。

　　一是增强法制意识。《行政诉讼法》修订一方面加强了对行政行为的法律监督，同时也细化了公民、法人和其他组织提起行政诉讼的具体规定，对人民法院受理和审理行政诉讼案件也有具体要求，是依法治国之必然。各级领导和全体公民都要增强法治观念、法治意识。征收工作人员更要认真学习和完整理解。行政相对人要依法维护自身的合法权益，依法处理行政纠纷。

　　二是遵循法定程序。法律是人人都应当遵守的规则。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。” 房屋征收是处置公民和权利人财产的重要行政行为，必须依照法律规定的权限和程序进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》是房屋征收工作最高级别的法规和规章，必须严格执行。尤其在程序方面，不可相悖，要做到无懈可击，防止出现程序方面问题和瑕疵，经得起复议和诉讼的审查。

　　三是坚守合法底线。要做到征收权限、程序和实体补偿全部合法，缺一不可。过去房屋拆迁过程中，往往会因项目建设需要而不顾程序是否合法、补偿是否到位，由基层组织推进拆迁，因不涉及对政府的行政诉讼，觉得只要补偿方面不亏待被拆迁人就行，即使民事诉讼败诉，也不过就是赔偿应得的补偿。由于这种思想的存在，各地出现了很多侵害被拆迁人利益的案件，比较典型的是以提供低价位安置房，来替代对被拆迁房屋的市场化评估的基本原则，在实体上对被拆迁人补偿不到位，侵害了被拆迁的财产权和获得公平补偿的权利。实施国有土地上房屋征收工作，市县级人民政府是法定主体，征收决定权限不能委托和下放。评估机构的确定要依照法定程序进行。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。要强化征收信息公开，应当公开的内容必须全部依法公开。对规定期限达不成协议的，必须依法作出补偿决定并送达，到期不履行补偿决定的，应当申请人民法院强制搬迁，政府和基层组织不得自行组织强制搬迁。

　　四是严格依法办事。正确处理好征收进度与依法推进的关系，坚决摒弃过去拆迁过程中追求进度而不顾程序合法的“拆迁思维”，从涉及征收的规范性文件制订，到具体征收项目的启动实施，都要严格依法办事。《行政诉讼法》特别强化了行政机关负责人行为的约束和责任的追究，因此必须强化依法行政的理念，否则会出现因履行政府的征收行为而个人受到法律追究的结果。

　　王春敏/责任编辑