^整合财政支农资金的模式构建

2007年第6期双月刊

总第165期中南财经政法大学学报J OUR NAL OF Z HONG NAN UNIVERSITY OF ECONO M ICS AND LAW l . 6. 2007Bi monthly Serial l . 165

整合财政支农资金的模式构建

陈池波 胡振虎

(中南财经政法大学WTO 与湖北发展研究中心, 湖北武汉430073)

摘要:由于历史和体制原因, 我国财政支持/三农0投入存在高运行成本、多重代理、信息不对称及效率低下

等问题, 严重影响支农资金的使用效应和政策效应。本文在分析我国财政支农资金使用现状的基础上, 提出了整合财政支农资金的基本构想。

关键词:财政支农; /三农投入0; 资金整合; 政策建议

中图分类号:F810. 2 文献标识码:A 文章编号:1003-5230(2007) 06-0076-04

一、财政支农资金使用中的问题透析

财政支农资金主要是指政府财政用于支持农业和农村发展、增进农民福利的资金, 包括政府用于农林水气等部门的资金和财政扶贫资金。按目前统计口径, 财政支农支出包括:农业(大农业, 下同) 基本建设支出、农业科技三项费用支出、农业科研支出、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、农产品流通补贴、农业生产资料补贴、财政扶贫支出、农业税减免、农村救济费等, 财政支农资金是/三农0投入的重要组成部分, 是政府调控农业和农村经济运行的主要手段。由于历史和体制原因, 我国财政支农资金的使用和管理还存在许多问题, 主要是:

1. 运行格局:网状结构和/块状0管理。财政支农资金的管理从部门看, 多达9个及更多, 支农资金管理部门内部又存在分配资金的司、局单位, 司、局单位下设处、室。纵向看, 资金在不同的行政级别内重复中央部委的横向流动, 从省到市县。财政支农资金的分配和使用呈现的是纵横交错的网状结构和/块状0管理模式, 该管理模式的主要问题是事权划分不清、使用范围不明、支出进度缓慢、运行成本较高。出现这种现状的原因有:一是体制惯性。建国后, 为了部门管理方便, 国家实行让非财政部门参与政府预算分配的特殊国民收入分配现象, 从计划经济年代一直沿用下来。制度的惯性, 难以在短期内改变。二是部门利益。财政支农资金分散使用的根源是各部门为了本部门的经济租和政治租, 资金分配部门有非常强的驱动力握着属于本利益集团的/一把米0。分散和割据使用的财政支农资金, 管理的层级多, 运行环节多, 增加了履约前的信息收集成本、谈判成本, 履约后的监督成本, 运行费用变高。如果减少资金审批和管理部门, 审批权限下放, 缩短审批过程, 精简审批程序, 则运行成本

收稿日期:2007-09-01

基金项目:国家社会科学基金资助项目/加大-三农. 投入力度整合财政支农资金问题研究0(07BJ Y107)

作者简介:陈池波(1961) ) , 男, 湖北监利人, 中南财经政法大学WTO 与湖北发展研究中心教授, 博导;

胡振虎(1978) ) , 男, 湖北潜江人, 中南财经政法大学工商管理学院博士生。

和费用会大大缩小。

2. 多重代理:多头管理和分散使用。财政支农资金的分配格局呈现的是多头管理格局, /政出多门0和/钱出多门0并存, 重复投入、重复建设, 有限的资金不能形成合力, 财政支农资金的支农效应不能凸显。除了国民收入再分配给各涉农部门的事业费外, 财政支农资金中专项资金占较高比例, 专项是/专0款/专0用, 中央政府作为委托人, 应该将财政支农资金垂直分配给基层政府(代理人) 用于服务/三农0的公共品供给和公共服务, 但是现实是多个部门、多级政府成为代理人, 有的成为双重代理人、多重代理人, 责任分散、效率低下。我国的财政体制历经多次改革, 从/划分收支、分级包干0的/分灶吃饭0到/财政包干0, 虽然调动了地方积极性, 但是却形成了按照行政管理程序, 采取中央财政和各省、直辖市、自治区和计划单列市逐个谈判、逐个落实的办法确定了缺乏约束性和相对稳定性的中央财政和地方财政利益分配的契约关系, 最终并未形成事权和财权相对应的一级事权、一级财政的分权制度, 事权和财权划分不清, 财政支农资金多级政府代理关系如斩不断的乱麻[1]。

3. 管理约束:倚重倚轻和监督缺失。我国已经进入以工补农、以城带乡、城乡互动、协调发展的新阶段。随着综合国力和财政实力的提高, 财政支农的力度不断加大。如何用好、管好不断增加的支农资金, 充分发挥财政支农的作用和效益, 需要深入研究。事实上, 我国政府财政支农资金投入存在总量不足、结构不合理和管理体制不完善等问题。集中表现为:/重人员、轻事业0, /重大项目、轻小项目0, /重短期、轻长期0, /重上级资金、轻配套资金0; 财政支农资金由于监督体系缺失, 缺乏约束机制, 在现有政绩考核机制下, 各级资金使用管理部门/重资金分配、轻资金管理0, /重事前准备、轻事中控制和事后评价0, 配套资金到位率低, 部分资金甚至被挤占挪用, 资金使用很少达到预期的政策目标。在我们的调查中, 基层政府支农资金使用单位反映, 由于缺乏有效的监管体系, 有些项目和项目资金下达时滞超过半年, 项目无法按照规划正常进行。

4. 整合试点:以县为主和事权下放。多级政府和项目单位在项目申报、审批和使用产生的不对称信息, 使得财政支农专项资金的审批和使用存在逆向选择和道德风险, 风险大的项目可能获得了资金的使用权限, 而高风险项目的效率不一定能得到保证[2]。按照现阶段支农资金整合试点工作部署, 财政支农资金整合是以县为主进行的, 为了调动地方积极性, 鼓励各地结合当地特色自主选择整合模式, 执行过程中项目资金监督权限下放, 财政支农项目资金激励和监管不一致。在现有的政治体制和管理体制下, 县一级是财政支农资金配置的终端, 是行使上级下拨资金管理权限最重要的一环, /上面千条线, 下面一针牵0是真实写照。

二、整合财政支农资金的基本模式

按照财政部支农资金整合试点工作的指导意见, 试点是以县为主进行支农资金整合, 应该说, 财政支农资金采用以县为主的整合方式符合当前农村经济的发展需要和财政支农政策的基本方向, 这是因为我国县级政府是基层政府, 掌握了相对上级更充分的信息, 了解基层的公共品和公共服务需求偏好, 对支农项目需求信息具有相对优势。但是, 以县为主的整合方式也存在悖论, 一方面县级政府担负了较重的提供公共产品和公共服务的事权, 却没有相应的财力和财权, 事权、财权和财力失衡, 农村公共产品供给效率无法得到提高; 另一方面, 县级政府财政支农资金投入对上级政府存在路径依赖, 像挤牙膏一样, 上级投入一点, 下级挤一点。如果上级没有补助和奖励等激励措施, 县级政府就会缺乏对/三农0投入的经济激励, 当然, 政治激励是必然存在的。

公共财政理论认为, 事权决定财权。县级政府对公共产品需求大, 但是由于县级政府内生的财力很弱, 尤其是中西部地区, 中央转移支付主要是维持本级机构运转, 僧多粥少, 财政支农资金的效率不高。同时, 上级政府(中央、省) 是财政支农资金分配和公共产品供给主体, 拥有较大的财政支农资金分配权力, 可以发挥上级政府宏观调控的优势, 能够充分发挥规模效率收益。县级政府和上级政府各自的优势没有有效结合, 县级政府的充分信息优势和上级政府的规模经济优势没有有机结合, 财政支农资金试点工作中存在效率悖论。[3](P 10) 20)

整合财政支农资金试点工作开展以来, 主要是调动县级政府的积极性, 同时要求各地根据具体情况进行多种形式的管理创新。但是, 县级政府如果给予过多的分权, 容易导致权力滥用, 事实上县级政府也存在网状的财政支农资金分配结构, 交易成本很高, 资金整合的效率难以保证。为了转变各级政府的职能和激发各级政府的创造性, 整合财政支农资金的基本方式应以县为主, 多级政府联动, 让县级政府主要负责地方项目资金运行, 中央项目可以委托县级政府管理, 上级政府主要担负审批和监管职责[4]。具体模式有:

1. 以/优势产品0、/特色农业0、/支柱产业0为平台进行资金整合。我国各地的地理自然资源各异, 资源禀赋不同, 农业产业布局具有明显的区域特征。可以按照比较优势原则培植优势产品, 创新特色农业, 形成支柱产业, 并依此确定优势农业产业项目, 搭建优势农业产业整合平台。据笔者调查, 作为产粮大县, 湖北省京山县充分利用区位优势生产大米, 进行大米深加工, 以大米生产、加工和销售为平台整合资金5975万元, 其中中央财政项目资金1000万元, 省级财政572万元, 县级财政50万元, 银行贴息贷款3620万元, 项目区自筹资金733万元。

2. 以/现代农业0、/农民教育培训0、/农村公共事业0为平台进行资金整合。一是以支持农村经济发展为目标的现代农业发展资金整合平台。主要是将有关部门用于粮食生产、农业基础设施建设、农业科技推广、农业产业化、农业专业合作组织等方面的资金, 整合为/现代农业发展0资金; 二是以造就新农民为目标的农民教育与培训的资金整合平台, 目前, 各级财政安排有农村劳动力转移培训、农村科技培训、农业职业教育等专项资金, 在扶贫资金中亦安排有针对农民的培训资金, 可以将上述资金整合为/新农村农民教育与培训0资金; 三是以推进农村公共事业发展为目标的农村公共产品供给资金整合平台, 主要是将农村义务教育、农村卫生、农村新型合作医疗、农村计划生育奖励、扶贫资金以及乡村道路、农村沼气、人畜饮水等/六小工程0资金, 整合为/农村公共事业发展0资金。据笔者调查, 湖北省随州市曾都区以发展现代农业为目标, 坚持预算内支农资金平稳增长, 以上级下拨的科技推广资金、高产农田水利资金等3870万元, 通过财政补贴、贴息和以奖代补等手段, 整合信贷、社会资金1亿多元。

3. 以上下结合、整体打包、项目支持为平台进行资金整合。公共选择理论认为, 为了有效地克服搭便车行为和投机行为, 必须对投票者进行激励和约束, 达到公共产品供给的公平和效率。财政支农资金的整合最终是为了提高支农过程中公共产品和公共供给的效率, 提高资金的使用效率。整合财政支农资金应在遵循农业发展和农村发展规律的前提下, 充分重视农民对有限资金投入的优先顺序, 变单一的自上而下的公共产品供给机制, 为自下而上、自上而下相结合的农村公共产品需求表达机制, 让资金流向当前农村迫切需要解决的领域, 让农民参与到政府整合的重点项目中, 形成政府和农民共同决策的资金使用模式, 形成自下而上的农民投票的政绩评价机制。如江苏省以县为主开展纵向的整合/打包0试点, 将农村桥梁、河道清淤、农业产业化龙头企业等22类资金进行整合/打包0, 按平均每个县700万元的规模安排增量资金。通过/打包0引导吸引社会投资及自筹资金总额达到8. 07亿元。

三、整合财政支农资金的思路与建议

2005年以来, 连续三年的/中央一号文件0都对整合支农资金问题进行了部署和安排, 财政部连续三年出台文件支持财政支农资金整合试点。现在, 从中央到地方、从理论界到实际部门, 支农资金的整合理念逐步成为共识, 整合财政支农资金的探索也逐步深入。整合财政支农资金是一项长期而又艰巨的任务, 是一项系统工程。从整合范围看, 短期内, 除救灾资金、粮食直接补贴资金等特殊用途资金外, 财政支农资金整合的对象和范围包括其他所有支农资金。从资金支持的领域看, 应该从重点支持流通领域、消费领域和保险转向对农村和农业发展密切相关的基础设施投资。从资金支持方式看, 可以采用以奖代补、投资参股、财政担保、财政贴息等灵活多样的方式争取到农民、企业和社会的资金。从资金审批权限看, 进一步可按照部分下放项目审批权限和完全下放项目审批权限的原则, 下

放项目审批权限。能够归并的支出事项建议一个职能部门统一负责。具体建议如下:

1. 变/后整合0为/前整合0与/后整合0相结合。到目前为止, 财政支农资金整合的思路还比较单一, 主要是项目和项目资金下达以后的整合, 蛋糕仍然没有做大, 是资金分配以后的/后整合0。为了防止/半搭子0工程和/钓鱼0工程, 项目资金整合应该从源头开始, 按照/资金渠道不变、审批权限不变、使用渠道不变、管理职责不变0原则, 将项目申报、资金拨付、监督管理等各个环节整合在一个管理系统内部, 在省级主管部门的监管下, 县级政府可以探讨由财政局牵头, 联合项目申报单位, 以共同使用的资金为纽带, 进行财政支农资金整合。比如, 财政部门发挥带头作用, 资金使用部门负责项目规划, 发展改革局把握项目资金总量。项目审批权下放后, 审批单位通过相关单位组织联席会议, 对项目进行科学统筹分配。项目资金下达后, 项目实施单位负责项目实施, 发展改革局备案, 财政局统一支付, /前整合0和/后整合0相结合, 确保财政支农资金不出现/滴、漏0现象。

2. 变/以县为主0的整合方式, 为/以县为主, 各级联动0。如果省级、地级市和县经济、社会和生态目标函数一致, 在整合财政支农资金的系统内, 形成县级政府这个有力的战略支点, 互相制约, 相互监督, 各级政府在互信中联动, 省、市级政府以区域整体利益为重进行宏观调控, 县级政府发挥对支农项目信息充分的优势, 共同推进支农资金的高效配置。

3. 以比较优势为原则, 科学安排财政支农项目的优先顺序。中国不同区域资源、要素价格不均等, 各地区的比较优势各异, 由此产生的整合财政支农的重点领域和优先顺序不同, 整合的模式和平台亦不同。整合财政支农资金的制度安排需要考虑到各地区的重点产业和由此产生的重点项目, 按照现代农业发展规律, 合理界定各种农业产业化项目的优先顺序, 调整农业产业结构。

4. 变/独角戏0为/参与式0的资金使用模式, 让农民参与项目的全过程, 给农民话语权。我国财政支农资金使用和管理一直是政府主导, 缺乏公众监督。农民是财政支农资金的最大受益者, 但是在支农资金使用过程中却缺乏应有的话语权。农民在谈判中处于弱势地位, 农民对财政支农资金的使用缺乏有效的监督途径和机制, 培育各种类型的农村经济组织和行业协会, 代表农民群体对财政支农运行全过程进行有效监督迫在眉睫。当然, 农民的非正式组织和团体不能成为垄断组织, 否则会损害到农民利益。上下级政府应该自觉相互监督, 并建立项目公示制度让农民和公众参与监督。

5. 完善财政支农资金管理体制, 重构财政支农资金监管新机制。财政支农资金能否安全运行, 关键是资金代理人能够爱农、护农, 当好支农资金的守护神。同时, 科学、规范的财政支农资金管理体制尤为重要, 包括项目立项、优选、实施、竣工验收和项目后期管理, 乃至项目资金审计问责制等等一套全过程管理制度。为了保障资金的安全运行, 必须建立行之有效的社会安全网。构建财政支农资金档案库系统, 让各级政府和公众及时了解资金使用动向, 让政府施政于民, 以维护公共品的健康运行。基层政府应该内化自身素质, 树立服务农民、服务农业、服务农村的基本理念, 代理人应通过/干中学0的再教育提高执行力, 内化/看门人0的理念和规范。需要特别强调的是, 整合财政支农资金需要加大对基层政府违规使用行为的道德惩罚力度。严格实行财政支农资金的责任追究制, 对财政支农项目资金从立项到项目实施后的审计和项目后评价, 完善法人制、合同制、招投标制和监理制。参考文献:

[1]傅爱民, 胡振虎. 整合财政支农资金加大农村基础设施投入力度[J]. 华中农业大学学报(社会科学版) , 2007,

(2) :75) 78.

[2]陈池波, 胡振虎, 傅爱民. 新农村建设中公共产品供给问题研究[J]. 中南财经政法大学学报, 2006, (4) :34) 38.

[3]陈锡文. 中国政府支农资金使用与管理体制改革研究[M].太原:山西经济出版社, 2004.

[4]李军培. 乡村基础设施建设与资金筹措问题研究[D].北京:中国科学院研究生院, 2006.

(责任编辑:李效梅)

Key w ords:Law and Economics; Social Cost; Antitrust La w; Property Law

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Key w ords:FDI; National Income; Spatial Economics; Vertical Linkage

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Key w ords:E xports; Economic Growth; Cointegration Analysis; Granger Causality Test

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Fiscal Decentralization and Aberrance of Local Government . s Behavior in C hina

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