"省管县"改革的经济社会发展效应

作者：何显明

中共杭州市委党校学报 2009年07期

　　中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1243（2009）02－0057－06

　　近些年来，随着“省管县”改革的思路得到决策层认可，理论界在“省管县”改革的必要性和可行性方面已经取得了广泛共识。浙江长期坚持的“省管县”财政体制和强县扩权改革，作为迈向“省管县”行政体制的重要一步，相关经验也引起了全国的广泛关注。浙江行政区划的特点，省直接管理县的财政体制背景，县域经济的格局，以及强县扩权改革积累的丰富实践经验，都决定了在全国各省区中，浙江拥有最为成熟的率先推进“省管县”行政体制改革的条件。

　　需要指出的是，作为地方政府管理体制的重大创新，“省管县”体制改革的内容远不只限于取消地级市这一省与县之间管理层级，而是广泛涉及政府间职责权限的重新配置、区划调整、政府绩效评估体制创新、财政和人事体制的完善等丰富内容。因而“省管县”改革，不仅具有一般意义上的提高行政运行效率，降低行政管理成本的积极意义，而且对于促进区域经济社会的协调发展也具有十分重要的现实意义。

　　一、扩权强县与城乡一体化进程

　　新世纪之初，是中国现代化发展战略的重大调整期。在科学发展观所代表的新型发展理念中，建设社会主义新农村，推进城乡一体化，同构建社会主义和谐社会等一道，共同构成了国家的核心发展战略。如果说县域在我国经济社会发展空间形态中的重要地位，决定了县域是实现城乡一体化发展最重要的平台的话；那么，县级政府在国家治理体系中的特殊角色定位，则决定了它必然是城市一体化进程最重要的组织者和实施者。

　　第一，县域相对稳定的治理空间决定了县级政府最适宜扮演新农村建设的组织者和规划者角色。自秦朝正式确定郡县制以来，县制的治理模式已延续2000多年，县级政府已成为中国最为稳定的行政单位和政治实体，其治域范围也相对稳定，并形成了同山川地理、文化习俗相对应的治理格局。中国历代行政区划建制变更很大，但基本都能保持社会稳定，其中一个很重要的原因就是因为“县”作为基层政区能够始终保持相对稳定。[1](P184)目前，全国县级行政区划共有2861个（香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省除外），占全国国土面积的90％，占全国人口的60％以上。因此，从行政区划的角度讲，县域是最适宜进行城乡经济社会发展统筹规划的行政区域范围。县域人文地理环境的相对独立性，决定了县域统筹往往是实现地方公共物品供给规模效应的最佳选择。

　　第二，县域连接城乡的结合体特征，同样决定了县级政府是最适宜承担统筹城乡发展职责的行政主体。县域是现代工业经济与传统农业经济、现代都市文明与传统乡村文明的结合部。县级政府既要发展现代工业经济，又要保护和促进传统农业经济的发展；既要积极推进城镇化建设，又要维护乡村的社会秩序的稳定；既要传播现代文明，让城乡居民共同分享现代文明成果，又要保护乡村有益的文化资源和生态资源，其职能具有高度综合性，最适宜发挥以工补农、以城带乡的组织功能。

　　第三，县级政府相对完整的职能、权限和组织机构，决定了它具有较强的行为自主性，适宜担当统筹协调城乡经济社会发展的角色。从行政层级来讲，县级政府是宏观政策与微观政策的转化主体。相对于省、市两级政府，县级政府的职能相对微观，是国家方针政策的直接落实者。而相对于乡镇政府，县级政府拥有相对完整的职能和行政权力配置，以及健全的组织机构，其组织功能集管理、服务、协调、监督于一体。可以说，县级政府既是党和国家方针、政策的执行机关，又是一个特定区域的政治、经济、文化和社会事务的领导机关，具有较强的自主性，比省、市和乡镇政府都更适合扮演城乡统筹发展的组织者角色。

　　第四，县级政府“条”“块”资源整合者和矛盾协调者的角色，同样使其在统筹城乡发展方面拥有特殊的优势。一方面，县级政府是拥有相对完整的职能、权限和组织机构的一级政府组织，有能力对区域公共事务进行统一安排和协调，具有“块”的相对独立性；另一方面，县级政府又是“条条”事务的最终落实者、“条条”资源的最终配置者。垂直管理的各个职能部门都必须依赖县级政府去落实其行政目标，同时也将它们所掌握的资源下达到县级政府来配置。条块体制的行政环境既给县级政府的职能履行提出了极大的挑战，使县级政府处在条块体制内在矛盾的焦点上，同时它也给县级政府实现其相对独立的行政目标提供了极大的自主性空间。县级政府可以充分利用这种角色，统一整合“条条”与“块块”的事务和资源，统筹城乡经济社会的发展。

　　从全国范围来看，受行政区经济效应的影响，在市场经济的扩展秩序还处于较低水平的情况下，县域是市场资源配置最重要的空间场域，这在浙江表现得尤为突出。众所周知，浙江经济在空间形态上的最大特色，就是县域经济。地方经济活动的组织和资源的配置，基本上都是在县域范围内进行的。一方面，浙江经济是典型的“老百姓经济”，投资创业的主体绝大多数都是普普通通的老百姓，既没有权力的背景，又没有什么资本、技术、文化优势可言，只能从资本、技术门槛较低的小商品起步，从小作坊、小企业起步，生产的产品大部分都是与日常生活相联系的轻工产品。这种创业特点决定了创业主体在发展的初期对中高端的生产性服务需求有限，中心城镇基本上就能满足其生产性服务需求。而其后专业市场与“块状经济”的相互匹配，也在很大程度上克服了创业主体所面临的市场信息和交易成本的障碍。另一方面，浙江长期坚持的“省管县”财政体制，赋予了县级政府现行体制下最大的自主权，突出了县级政府的地方利益代言人的角色，强化了县级政府在组织区域经济活动，选择区域发展主导产业，制订和实施区域经济发展战略中的作用，从而使县域成为区域经济竞争主要单位。从横向比较来看，浙江县域经济发展水平在沿海发达地区已形成明显优势。资料显示，江苏省52个县的人口约占全省的67％。地区生产总值约占全省的50％，财政收入约占全省的34％。广东68个县的人口约占全省的63％，财政收入仅占全省的7％。而浙江县域经济约占全省地区生产总值和财政总收入的70％。[2]据统计，2004年浙江县域经济平均规模达到111.5亿元，是全国县域平均水平的2.8倍；人均GDP达到19312元，是全国县域平均水平的2.2倍；平均财政总收入8.83亿元，是全国县域平均水平的2.9倍；平均城乡居民存款额58.74亿元，是全国县域平均水平的2.5倍；平均出口创汇4.01亿美元，是全国县域平均水平的6.0倍；平均实际利用外资0.55亿美元，是全国县域平均水平的3.2倍。[3]

　　浙江县域经济的高度发达，有效地促进了城乡经济社会的统筹协调发展。快速发展的农村工业化和城镇化，推动了县城和中心镇的发展，促进了产业集聚、人口集聚，形成了以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的运行机制，增强了城镇对县域经济发展的支撑作用和对农村发展的带动作用。2004年浙江农村居民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比为1∶2.39，明显低于全国同期的1∶3.21。另外，根据国家统计局用新的农村全面小康标准和监测方法对各省区市的跟踪监测，2004年浙江省农村全面小康社会实现程度达到58.9％，大大高于21.6％的全国平均水平，仅次于上海、北京、天津，居各省区第一，高于列第二、三位的广东、江苏10个百分点。[4]应当说说，浙江农民收入水平之所以能长期居于全国领先水平，城乡居民收入水平的差距能保持在相对平衡状态，同县域经济的格局有着密切的关系。

　　在县域经济高度发达的背景下，浙江的大部分县（市）已经积聚了相当可观经济实力，拥有了相当强的整合资源、统筹城乡发展的潜力。目前，相当一部分经济强县已经接近甚至超过中等城市的发展水平。更为难得的是，浙江大部分地区的发展相对均衡。如宁波所辖的县（市）全部进入了百强县的行列，绍兴市除新昌外，所辖的县（市）全部进入了百强县的行列。嘉兴市不仅辖的县（市）全部进入了百强县的行列，而且多个县（市）的经济实力超过了嘉兴市区。随着县域经济的快速发展，县级政府的财政收入也迅速扩大。2005年浙江全省58个县市的地方财政收入均超过亿元，2006年浙江已有14个县（市、区）的财政收入超过了25亿。2007年全省有24个县地方财政收超过10亿。可以说，目前县级政府的可用财力和资源整合能力已相当可观。县域经济实力的壮大，既使县域经济社会发展产生了进一步扩大自主权的客观需要，同时也使县（市）具备了充分运用下放的权限，切实履行好相应的管理职责的现实条件。这同其他一些省份在推行强县扩权改革过程中出现的，下放的管理权限的潜能无法得到充分挖掘、利用，而下移的管理职责又无法有效承担的情况形成了鲜明对照。因此，如果浙江能够通过率先推进“省管县”改革，进一步扩大县域发展自主权，大部分县（市）完全有可能立足于已经达到中等城市发展水平的中心城镇（县城），运用其日益增长的财政实力和可以调动的各种资源，通过统一城乡发展规划，统一安排区域公共产品供给，实施以工补农、以城带乡政策，统筹城乡经济社会发展，有效地推进城乡一体化进程。

　　在连续四轮的强县扩权改革的基础上，2008年底浙江省启动了新的“扩权强县”改革，明确规定凡是法律、法规、规章明确以外的省和设区市的管理权限，原则上都下放给县级政府，以进一步加强县（市）政府的社会管理和公共服务职能。相比于以往针对部分经济强县的选择性扩权，新的“扩权强县”改革面向全省各个县（市），着力提高县级政府对区域经济社会发展的统筹协调、自主决策、科学决策和公共服务能力，为县级政府全面履行职能提供制度保障。这是浙江朝着“省管县”体制迈出的又一坚实的一步。无论从以义乌为试点的第四轮强县扩权，还是这次改革所涉及的443项经济社会管理事项来看，扩大县级政府的自主权还有着相当大的空间，而并不是像有些人说的那样扩权强县已经遭遇“天花板”。可以预期的是，如果能够持续推进“扩权强县”改革，赋予县（市）统筹协调区域经济社会发展、统筹地方公共服务供给所需要的自主权，浙江完全有可能在发达的县域经济基础上，率先走出一条城乡一体化的发展道路。

　　二、市县分治与经济发展的转型升级

　　积极推进以“市县分治”为主要内容的“省管县”改革，进一步增强中心城市服务和辐射周边县（市）的水平，强化中心城市在区域经济发展空间布局中的功能，对于促进浙江经济发展的转型升级，同样有着重要的现实意义。

　　“市县分治”，解除市对县的领导关系，决不是要弱化地级市的功能和地位，而是要使市县能够遵循市场经济的规律，通过辖区内市场主体的自由选择，来确定市县之间的竞争与合作关系。一旦地级市将自身定位为与周边县（市）平等竞争的行政区划单位，其发展就要遵循区域空间格局演变的规律，最大限度发挥经济中心的辐射功能和服务功能，而不是通过行政手段来截留、攫取县的资源。就此而言，对县的放权，并不一定意味着对市的削弱，而是要促使市、县从零和博弈、负和博弈，走向正和博弈。

　　就浙江而言，“市县分治”正是加快中心城市发展的必由之路。浙江以往的发展模式就空间结构而言，是一种典型的“块状经济”，县域范围内的中心城镇成为资源配置和产业分工的基本空间。由此带来的一个必然结果，是资源配置和产业分工格局相对分散，众多的中小城市和小城镇成为地方经济发展的主要平台。同县域经济的发展格局相对应，浙江的城镇化的基本路径表现为：以县城和中心镇为依托，以特色支柱产业为支撑，特色产业、专业市场、工业园区和城镇建设有机结合。这种发展路径的确相当有效地提高了浙江的城镇化水平。从1998年到2004年，浙江的城市化率从35％迅速上升到54％，年均增长3.2个百分点。但浙江大中城市数量偏少，小城镇数量众多，分布密集。据统计，浙江省市区人口占总人口的比重明显低于全国平均水平，而小城镇的人口比例却为全国平均水平的2倍多，每镇平均人口不足8000人，面积不足0.9平方公里。2003年全国1000个综合发展水平较高的小城镇中，浙江有268个，位居全国第一。①

　　毋庸讳言，浙江的这种城市结构与“省管县”的财政体制有一定关系。一方面，“省管县”的财政体制在激励县级政府重点发展小城镇的同时，却制约了地级市的资源汲取能力，抑制了中心城市的极化效应；一方面，“省管县”财政体制下县域“块状经济”的发展格局决定了浙江的城镇发展，往往是先有市后有城，小城镇的发展是县域内部资源、要素集聚的自然产物。90年代以来，浙江一直致力于调整产业结构，提升产业水平，但收效始终不尽如人意，一个直接原因就是中心城市发展滞后，无法为产业水平提升提供相应的技术、人才、信息、金融服务等方面的支撑。可以说，目前“块状经济”和县域经济的局限性已越来越明显地显现出来，如何在更大范围内实现要素优化配置和产业整合，如何为经济的转型升级提供新的，具有更高的生产性服务支撑的平台和空间，已成为提升区域综合竞争力的重要途径。

　　中心城市的发展，一方面取决周边地区经济社会发展所产生的对城市较高层级的，即一般的小城市和中心镇无法满足的各种服务性需求，这是城市发展的重要驱动力；一方面则取决于城市的要素资源特别是人口的集聚程度，这将为城市各种服务业的发展创造需求。根据世界银行统计，1995年全球高收入国家城市化率为75％，中等收入国家为60％，2004年浙江城市化率为54.0％，尚未达到中等收入国家的平均水平，城市化水平仍然明显滞后于其所处的经济发展阶段所应达到的水平。因此，浙江迈向“省管县”的行政体制改革，必须奉行“扩权强县”战略与“都市化”战略并重的方针，强化都市圈和中心城市在工业化中后期对经济转型、产业升级和技术进步的辐射和带动作用。

　　首先，中心城市的成长，有利于充分发挥其在区域现代经济发展中的增长极效应。中心城市的增长极具有生产中心、贸易中心、金融中心、交通运输中心、信息中心、服务中心、科研中心和决策中心等多种功能，能够通过对相关部门和周边地区所产生的吸引和扩散效应来促进其自身的发展并带动周边地区的发展。浙江在经济转型升级过程中，要提高企业的自主创新能力，要用现代技术和管理改造传统产业，要大力发展高新技术产业，提高产品附加值，都需要获得技术、人才、信息、金融服务等各方面的支持，这些支撑要素，小城镇受自身的局限，是无法提供的，只有中心城市才能吸引、集聚各种资源，形成相互匹配的一整套服务体系，并将其服务功能辐射到周边地区。

　　其次，中心城市的发育，有利于产业结构调整和第三产业发展。发展经济学的理论和和实践都证明，产业结构的变迁同经济发展水平有着密切的相关性。一般来说，人均GDP5000美元，是经济发展从工业化阶段向发达经济阶段转变的一个重要转折点。几乎所有的经济体在人均GDP达到5000美元后，第三产业的比重都高于第二产业的比重，并逐步成为主导性产业。根据世界银行的产业结构数据，目前低收入国家服务业的世界平均水平为42％、中低收入国家为52％、中高收入国家为57％，2007年浙江服务业比重为40.4％，只相当于低收入国家的平均水平，其中生产性服务业占服务业比重仅为49.7％，大大低于发达国家生产性服务业占服务业比重70％的水平。在以制造业为主体的工业经济发展遭遇前所未有的困难之际，浙江迫切需要通过加快服务业的发展来打造经济增长的新引擎。服务业发展的一个必要条件就是工业和人口的集聚。那种“离土不离乡”的分散工业化模式是不可能催生出繁荣的第三产业化的。浙江要实现产业结构升级，顺利地进入第三产业为主导的经济发展新阶段，离开了中心城市的成长，是无法想象的。

　　再次，中心城市的发育有利于刺激社会总体消费需求水平的提高。高投资率、低消费率、高出口增长率的循环，是一个全国性的经济增长现象。在出口因国际经济形势骤变而急剧恶化的情况下，能否扩大内需，已经成为促进经济增长和实现发展方式转型的根本出路之一。一般来说，相对中小城市和中心城镇，中心城市由于生活品质较高，消费品种多样，消费方式多元，更容易形成旺盛的居民消费。加快“市县分治”的“省管县”改革步伐，将中心城市政府管理体系的精力从领导县（市）的繁杂事务中解脱出来，集中到城市发展的合理规划，城市生活品质的提升，城市现代服务业和现代消费方式的培育上来，有利于中心城市在刺激消费、扩大内需方面更好地发挥其无可替代的作用，进而形成中心城市生活品质提升同要素资源集聚，以及服务业发展和消费水平提高之间的良性循环。

　　综上所述，实施“省管县”改革，不但不会削弱地级市在区域经济社会发展中的地位和作用，相反，借助于“市县分治”之后的功能调整、角色转换和管理模式创新，中心城市在区域经济发展特别是经济的转型升级中将会有更加广阔的功能发挥空间。因此，浙江在推进“省管县”改革的过程中必须奉行“都市化”战略或者说中心城市发展战略与“扩权强县”战略并举的方针，将“都市化”和“扩权强县”作为“省管县”改革相互支撑的两翼。

　　三、“省管县”改革与公共服务型政府的建构

　　建设服务型政府，实现基本公共服务的均等化，是现阶段政府职能转变甚至整个行政体制改革的主题。无论从政府职能转变取得的实际进展还是财政实力来说，浙江都具备率先推进服务型政府建设的有利条件。但如果不调整现有的政府职责分工体系，仍然按照省、市、县同构的职能定位来提供基本公共服务，就无法破解政府间公共服务职责界定，以及公共服务供给职责与实际财力背离等难题。相反，如果浙江能够率先推进市、县分治的“省管县”改革，就可以根据市县各自的功能定位，按照财权与事权相对称的原则，对市、县各自的基本公共服务供给职责，覆盖范围等作出科学的界定，从而建立起一个职责明晰的公共服务供给分工体系，这必将对提高公共服务供给的整体水平和效率产生十分积极的影响。

　　目前，浙江的公共服务水平总体上位居全国前列。根据国务院发展研究中心、中国社会科学院完成的《中国公共服务发展报告2006》，浙江的公共服务水平同天津、广东、江苏一道，处在北京、上海之下的第一层次。钟晓敏以2001年《中国财政年鉴》和2000《中国统计年鉴》的数据为依据，选取11个指标，对全国各省市自治区的公共产品提供水平进行了测算，浙江的公共服务水平排在北京、上海、天津之后，列全国第4位。[5]

　　上世纪90年代后期以来，借助于政府角色转型较为顺利和财政实力相对充裕的优势，浙江各级地方政府把提升公共服务水平作为政府管理创新的重点，着力推进社会保障体系的建设。经过各级政府多年来的不懈努力，目前浙江已经初步建立起了一个与经济社会发展水平相适应，覆盖全省城乡的，功能比较完善的多层次的社会保障体系。在这一过程中，浙江已初步建立起了从经济建设型政府向服务型政府转变的财政保障机制。2007年全省用于民生的支出达1240.9亿元，占各级财政支出比重为68.9％。其中省级财政用于民生的支出为151.7亿元，占省级财政支出的比重为73.2％。此外，全省新增财力的76.4％用于民生，其中省级为84.8％。财政社会保障支出从1995年的14.33亿元增加到2007年的300.55亿元，增长了21倍，年均增长28.8％，占同期财政支出的比重提高到16.63％。为适应城乡居民日益增长的公共服务需要，2008年浙江省还正式启动了全国首个《基本公共服务均等化行动计划（2008－2012）》，对全省城乡实现基本公共服务均等化的战略目标、基本思路和具体步骤进行了全面部署。转变地方政府职能，努力实现从经济建设型政府向服务型政府的转型，是贯穿于“省管县”改革始终的行政体制改革主题。“省管县”的行政体制改革不能简单地归结为取消地级市的管理层级，其基本目标是在压缩行政管理层级的同时，在省与市、县之间进行职能和权限的重新配置，建立起各级政府职责、权限、财力相匹配的分工体系。在服务型政府建设被确立为行政体制改革的总体目标的前提下，如何发挥省和市、县两级地方政府的优势，建立地方公共服务供给的分工体系，进而明确省和市县政府的公共服务职责，并通过财政体系的改革，为其履行公共服务职责提供相应的财政支持，是“省管县”改革的一个核心问题。在政府间公共服务供给职责缺乏明确的分工，或者缺乏相应的财政体制支撑的情况下，不仅可能出现“市管县”体制下的市与市的行政壁垒为更严重的县与县的行政壁垒所取代的局面，还可能出现县域行政区经济现象与县域行政区公共服务分割交叠在一起的现象，进一步加剧区域发展的不平衡。

　　健全基本公共服务供给体系的一个重要保证，是对各级政府承担的公共服务职责作出明确合理的界定，建立起政府间公共服务职责的明晰的分工体系，使各级政府各司其职、各尽其责、分工合作，确保公共服务的有效提供。就省级及省级以下的地方政府而言，如果依然按照省、市、县、乡四级政府的管理层级模式来提供公共服务，将可能造成一系列突出问题：一是多层级、同构化的供给模式可能造成基本公共服务供给不足和供给过剩同时并存的局面；二是多层级、同构化的供给模式容易造成公共服务供给效率低下，以及职责规定难以刚性化等问题；三是地区之间发展水平的差异，会导致地区之间公共服务水平差距过分拉大。

　　在各级政府已经形成了强化政府公共服务功能的共识的情况下，如果能够结合“省管县”的行政体制改革，按照十七大提出的“加快行政体制改革总体思路设计”的要求，对省域范围内的公共服务供给进行总体设计，建立省与市、县两个层级负责的责任体系，明确省和市、县政府的职责，并建立起相应的考核机制和财政保障机制，公共服务供给的整体水平和效率就可能大大提高。在省域范围内，省级政府的职责应定位于主要承担落实中央确定的基本公共服务供给政策；根据经济实力制订实施全省统一的基本公共服务供给的标准；承担实现基本公共服务均等化所涉及的转移支付责任；检查考核市、县政府的公共服务供给等等。

　　在明确省级政府的公共服务职责之后，可以按照市县分治的原则，根据市县在区域经济社会发展中的不同功能定位及其各自的优势，建立市、县的公共服务职责分工体系，形成公共服务的互补性格局。县域涵盖城镇与乡村，兼有农业与非农业，是宏观与微观的结合部，是承上启下、沟通条块的枢纽，是统筹城乡发展的重要平台。县级政府作为直接管辖和服务广大农村地区的一级政权，是统筹城乡发展的主要实施主体，因而其公共服务职责应侧重于承担县域范围内的基本公共服务供给，着力建立城乡统一的基本公共服务体制，推进基本公共服务供给的城乡一体化。十七届三中全会决定所提出的建立促进城乡经济社会发展一体化制度的一系列要求，如统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡劳动就业、统筹城乡基础设施建设和公共服务等等，正是县级政府的核心职能所在。

　　中心城市政府除了应当承担市区居民（包括新居民）基本公共服务供给外，还应着眼于其在经济社会发展中的特殊角色，充分发挥高端资源集聚中心的优势，为周边地区提供中高端的公共服务。一方面，作为现代文明、现代生活方式的体现者，中心城市应致力为城乡居民提供高品位的中高端生活服务，同县（市）形成服务对象和服务层次的分工。另一方面，作为区域经济的增长极，中心城市应大力发展现代服务业，特别是生产性服务业，为周边县（市）经济发展的转型升级提供技术、人才、信息、金融的支持。

　　当地方政府建立起职责明确，责任与权限、事权与财力相均衡的公共服务分工体系，在有效地推进城乡基本公共服务均等化的过程中，形成不同层级之间，以及城乡（市县）之间的差异性分工格局，从而既明确各个政府的职责，又有效发挥其各自优势，形成公共服务的互补性格局，省域范围内的公共服务的整体水平和供给效率将会得到极大地提高。

　　注释：

　　① 国家统计局农调总队2005年2月6日发布。

作者介绍：何显明，管理学博士，中共浙江省委党校教授，公共管理学部主任，地方政府危机管理研究中心主任，科学发展观与浙江发展研究中心政治学首席专家。（杭州 311121）