第四章地方政府的职能

第四章 地方政府职能

一、政府职能概述

（一）政府职能定义

1、国家职能

国家职能是指国家在实施其阶级统治和社会管理活动过程中担负的职责和功能。是国家本质的反映和外在表现。对国家本质的不同理解决定了对国家职能的不同认知：

公共论认为, 国家本质上是社会公共利益的代表，因而国家的职能就是为社会公众履行公务。

阶级论认为, 国家本质上只是阶级专政的工具, 是统治阶级镇压被统治阶级的机关, 所以, 剥削阶级的国家, 根本不存在什么社会公共职能, 只有两种基本职能: 一是镇压被统治阶级的内部职能, 二是侵略别国或保护本国不受侵略的外部职能。

 国家的本质是阶级统治的工具，阶级性是国家的本质属性，所以国家的主要职能是政治统治，而政治统治职能的履行必须以实现社会管理为基础，因此国家又具有公共性，是阶级性与公共性的统一。

 首先, 任何阶级统治都是以实现一定的社会公共职能为前提的。

 其次, 统治阶级的特殊利益在一定程度上受到社会普遍利益的制约。

国家职能实质上就是实现国家本质的功能, 是国家本质的具体展开。因此, 国家职能必须充分体现国家本质的规定性, 即阶级性与公共性。国家职能包括：政治统治职能和社会管理职能。

2、国家职能与政府职能的关系

国家机关可以说是实施国家职能的物质载体。大多数国家都设置五种国家机关, 即: 国家代表机关(也称权力机关或立法机关) ；

国家元首；

国家行政机关(也称国家管理机关或直称政府) ；

审判和检察机关(也称司法机关)；

暴力机关(也称武装力量) 。

国家职能与政府职能的关系：

首先，国家职能包括了政府职能，后者从属于前者。

其次，政府与国家承担共同的职责, 但政府履行职责的侧重点在于执行。

对政府职能的理解，可以从政府的角色、作用、职责等不同的角度入手。政府职能是指国家行政机关在宪法和有关法律规定的范围内，根据国家赋予的权力，对国家事务和社会公共事务进行管理的职责和功能。主要涉及到政府管什么，怎么管的问题。

（二）政府职能的理解与变迁

西方国家政府职能的发展演变

前资本主义时期政府角色职能

在自然经济状况下的政府职能，主要局限于“御外”和“安内”，维持国家统治方面。表现为政治统治职能极端强化，社会管理职能相对弱化。

自由资本时期政府角色职能

古典经济学鼻祖亚当.斯密，以理性经济人假设为基础，论证了市场机制的有效性。认为“利己的润滑油将使经济齿轮以奇迹般的方式来运转，不需要计划，不需要国家元首的统治，市场会解决一切问题。” 所以“管得最少的政府就是好政府” 。

垄断资本时期政府角色职能

由于资本主义固有矛盾的加深和“市场失灵”，导致西方国家在20世纪30年代爆发了

严重的经济危机。在这种情况下，凯恩斯主义经济理论和政府干预经济的思想占了上风。 凯恩斯主义认为，政府不能仅仅充当社会秩序的消极保护人，而应积极干预社会经济生活。

20世纪70年代中期至90年代的反复

20世纪70年代中期开始，出现的经济“ 滞涨”现象，政府机构臃肿，税负沉重，证明了“政府失败”的存在。国家干预主义陷入困境而经济自由主义又卷土重来。

但随之而来的高财政赤字、高失业率，则造成了90年代西方国家经济的再次衰退。于是国家干预论东山再起，新凯恩斯主义及其国家干预政策再度成为美国克林顿政府经济学的基础。

当代资本主义政府职能

“政府不是喂养于天国、产奶于地上的母牛”，政府同市场一样会失败。

因此，以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然是败上加败。

当代西方学者既不赞成政府只承担守夜人职能的自由主义，也不赞成政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择的干预“市场失败”。

政府角色论

“守夜人”角色（古典自由主义）

国家利益和主权的维护者（民族主义政府论）

市场弥补者（凯恩斯主义）

社会福利提供者（福利国家政府论）

陈振明：《公共管理学》

掌舵人 接轨者 裁判员 服务者 仲裁者 平衡者 保卫者

政府职责论

规划发展 宏观调控 市场监管 公共服务 社会管理 自身管理

二、地方政府职能概述

（一）地方政府职能涵义

界定政府职能时候，人们更多的关注的是中央政府的职能，各种论述基本上都是围绕中央政府展开的，对于地方政府职能如何定义却没有统一的说法。在不同国家不同历史时期，地方政府所行使的职能是不同的，因此，对地方政府职能内涵给予一个准确而又全面的定义是很困难的。

结合上面的论述可以简单的概括为：地方政府职能是在一定历史时期内，地方政府承担的管理国家和地方社会公共事务的职责和功能。地方政府的职能，是国家政府职能的组成部分，是地方政府职责和功能的总称。

政府职能的主体是行政组织系统及其工作人员

政府职能是国家职能的重要组成部分和重要体现，履行必须在宪法和法律规定的范围内进行。

政府职能具有公共性，对象的是国家、社会公共事务

政府职能是管理职责和功能作用的统一

（二）地方政府的特征

法定性：职责法定，地方政府职能必须经过国家法律的认可，才能获得足够的权力来行使。

执行性（从属性）：服从中央与上级政府，服从全国人大及地方人大

相对独立性：代替中央政府进行直接管理，克服中央政府对社会需求的非敏感性，降低管理成本

有限性：政府本身的有限，地域局限。地方政府的治理管辖范围总是有限的，不能超越其行政区域。地方政府负责的事务是地域性事务，地方政府的主要职责，是通过对本地域的治理来维护本地社会秩序和稳定，促进当地 社会的发展，因而它所承担的政府职能，必然是以纯属当地的社会事务为主要内容。

层次性：地方政府处于整个政治体系的中间层，介于中央政府和基层政府、上级政府和公民之间。

多样性：是从地方政府职能的整体和类型划分上来看的。从范围上可以划分为对外和对内职能；从具体领域上可以划分为政治、经济、文化、社会服务等基本职能；从运行过程上可以分为决策、组织、协调、控制等职能。地方政府职能的多样性，一方面是地方政府存在的必然要求，另一方面也适应了公共服务的需求及公民的多样化需求。

动态性：与经济社会的发展相适应

服务性：服务型政府，本质上是为国家、社会、公民服务。服务性。地方政府，特别是基层地方政府，需要直接及时地满足地方民众的最基本的需要，即 应把同当地居民日常生活直接相关的社会事务作为政府职能的重点。

三、地方政府职能的配置

（一）影响地方政府职能配置的因素

地方政府之间、地方政府内部之间职能如何划分的问题，就是地方政府职能的配置问题，配置的是否合理有效，不仅影响政府整体效能的发挥，而且直接关系到公民需求的满足。

第一，社会公共事务自身的特点及其失控时可能产生的后果，影响政府职能在中央与地方之间的配置。（地方事务三种情况：地域性事务；区域性事务；全国性事务）

中央政府职能：有些事务必须把一个国家作为整体进行管理，失控就危及整个国家统一。

地方政府职能：另一些社会公共事务的管理必须分地域实施，且失控时只影响所在地域。

介于两者之间：还有另一些事务可能影响邻近地方以至全国。

第二，地方政治制度。国家的政治、行政体制，特别是地方政制的安排，不仅影响职能在中央与地方之间的配置，也影响地方各级政府间的职能配置。（关系：隶属；监督） 

政府间关系存在两种模式：

行政体、混合体的地方政府职能由中央或上级决定。

自治体，各政府间有各自法定的管理职责。立法授权或行政措施进行委托。

第三，经济体制

经济制度包括两个方面：结构体制和运转机制。结构体制指所有制结构的组成，以公有制( 国有制)为主还是以私有制为主。运转机制是指以计划为主导还是以市场为主导。

以公有制为主的经济结构存在于社会主义国家。从已有实践看，公有制更多地体

现为国家所有。政府经济职能广度、深度增大。后职能转变，亦只是由直接管理变为间接管理。

以私有制为主政府仅仅作为社会的公共管理者，依法监督企业在社会经济生活中

的行为是否符合法律规范，纠正和处罚违法行为。政府经济职能明显的较前类政府为小。

计划经济体制的基本特征在于国家通过政府以行政手段来推 动经济运作，以实

现资源的配置。这种体制必然导致政府经济职能在宏观与微观两个层次上都大为扩展。

市场经济体制的基本特征是，整个社会经济生活依靠市场经济规律。政府只在市

场失败时进行干预。政府的经济职能主要包括两个方面：

（1）经济行政管理职能。

（2）宏观调控职能。

市场经济体制下， 地方政府一般都较少承担经济职能。

第四，社会发展水平

不同地域的地方政府所必须承担的职责，同它所面对的社会发展状况直接相关。 其他因素：自然地理、经济地理和人文地理 、历史传统因素等

（二）政府间职能的分配

1、政府间职能分配原则

地方政府职能的配置收到多种因素的影响，需要根据不同的形势与公民需求调整地方政府职能配置的内容和履行方式，尽量做到合理有效。

(1)规范性原则

地方政府职能的内容和履行方式要合法。

(2)效率原则

即根据效率高低来确定一级政府应管理哪些事务，例如铁路、航空、电力等规模经济特征明显，集中管理比由分散管理更有效率，可作为中央政府的职能。

(3)公正原则

即根据是否有利于促进社会公正来划分职能，如收入再分配，由中央承担可保证全国范围的公平分配，可作为中央政府的职能。

(4)受益范围原则

即根据一项事务的受益范围来确定管理层级，如公用事业、住房等，受益对象是当地公众，可作为地方政府的职能。

（5）外部性原则

即根据一项事务是否具有“外部效应”来确定由哪一级政府承担，如教育、环保等具有较强的外溢效应，可作为中央和地方的共有职能。

还有如权能一致原则、效能原则和灵活性原则等。

2、政府间职能分配的内容

央地职能分工

一是中央政府的专有职能，主要是管理事关国家主权、国家整体利益和需要全国统一管理的公共事务；

二是地方政府的专有职能，主要是管理与地方利益或与当地居民利益直接相关的公共事务；

三是中央和地方共有职能，主要是管理跨区域的、地方无力完成的、客观上无法分清归属的公共事务。

经济调节职能的分配

这应属中央政府的职能，特别是宏观调控应属中央政府专有之责，因为只有中央政府才具有货币、利率、财税政策等宏观调控的手段和权力，地方政府则没有这项职能，在有些情况下甚至是被调控的对象。应当明确，不能层层搞宏观调控，防止以调控的名义干预微观经济，使地方政府职能转变到为发展创造良好环境上来。

市场监管职能的分配

市场监管应属中央、地方各级政府共有职能，但分工有所不同

中央政府应侧重确立规则和监督执行，消除地方封锁，维护全国市场统一，

县以上地方政府(乡镇的市场监管机构现为县市派出机构)应侧重市场监管的执法。 社会管理职能的分配

收入再分配，具有促进社会公正的性质且需运用财税调节，应以中央政府为主，省级政府也可发挥地区性作用；

促进就业、社会组织管理、维护稳定、应急管理等事务，应由各级政府分级负责，分工上中央侧重制定法律政策，地方侧重具体执行和管理；

基层各种社会事务管理，直接面对社会和公众，应由省以下地方政府负责。

公共服务职能的分配

全国性公共服务，如铁路、航空、邮政、国道、国家级公共设施等，由中央政府提供； 地方性公共服务，如住房、公用事业、城市规划建设、地方道路、地方公共设施、消防等，由地方政府提供；

跨区域性公共服务，如教育、医疗卫生、科研、环保、跨区域的公共设施和道路交通等，由中央地方共同提供，在分工上中央应侧重政策法律、标准规范、资源分配、促进均等化等，地方应侧重直接为社会公众提供服务。

四、地方政府职能的内容和转变

（一）国外地方政府职能

美国地方政府职能的转变

美国市政府行政职能大致包括：

公共安全、公用事业和运输、城市住房、土地使用政策、公共 卫生和福利等五个方面。

职责权力扩大 政府合作履行职能

公共产品和服务对象上的顾客导向 公共产品和服务供应手段上的民营化

日本地方政府职能的转变

(1)公安行政 (2)服务行政 (3)设施行政 (4)开发行政

职责扩大 广域政府合作 政府、市场、第三部门共同提供服务

法国地方政府职能的转变

法国市政府职能如下： (1)城市建设管理 (2)城市社会管理 (3)城市文教卫生管理 范围扩大 公共服务社会化 市镇合作履行职责 财政支持职能扩大

（二）地方政府行政职能的基本特点

1、综观发达国家地方政府的职责和机构设置的具体情况，可发现以下共同点:第一，这 些国家大都采用地方自治体制，各级地方政府在行政职能承担上采用“职能分工”模式，分 别有各自专有的行政职能；第二，地方政府基本上不承担政治性职能，对与当地居民的日常 生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供服务，是地方政府行政职能的主要内容；第

三 ，在经济事务方面，地方政府不承担主要职责，相关机构的设置也很少，其工作内容也以提供相应的服务为主。 第四，地方政府行政职能的目标，是形成当地良好、安定的社会秩序。近年来随着社会的发展和进步，发达国家地方政府职能又呈现出一些新的特点： (1)加强区域规划。（2)重视环境保护。 (3)改善公共基础设施的提供。 (4)突出职业教育与培训。(5)参与领土整治。

2、发展中国家地方政府的职能

第一，优先健全防御职能。

第二，注重为经济发展提供一个良好的外部环境。

第三，只承担部分公共事务。

第四，中央政府对地方政府职能有较多的干预，甚至代行地方政府的职能。

第四，地方政府职能趋向于规范化、法制化。规范化是法制化的基础，法制化是规范化的保障。

3、地方政府职能的发展趋势

地方政府职能作为上层建筑的组成部分，受制于生产力和经济基础的发展。伴随着全球的信息化、经济一体化、居民生活水平提高等社会条件的变化，以发达国家为代表的地方政府职能正出现新的发展趋势:

(1)更重视居民的日常生活； (2)服务对象越来越多元化； (3)第三部门影响日趋扩大； (4)公民参与日益广泛；（5)信息化对地方政府职能实现有重要影响。

（三）当代中国地方政府职能的内容

当代中国地方政府职能的内容十分丰富，地方政府作为地方公共权力的掌管者，其职能广泛，在各个领域发挥着作用和功能，可以根据不同的标准对地方政府的职能进行分类，可从管辖的内容方面将其分为政治职能、经济职能、社会职能和文化职能等类：

1、政治职能。

当代中国地方政府的政治职能主要体现在两个方面：第一，注重民主建设，需要民众广泛地直接参与当地社会公共事务的管理，以此提高公众的民主意识，培养公众的参与技能，监督地方政府的行为。第二，维护社会稳定，要加强治安管理，一方面有力打击违法犯罪，另一方面妥善处理群体性事件，防止社会冲突发生；其次要加强安全管理，各地方政府要高度重视安全生产和公共安全，防范和杜绝重大安全事故的频繁发生；再次，做好危机管理，建立健全突发性事件的应急管理机制，应对地震、洪水以及恐怖活动等各种危机。

2、经济职能。

当代中国地方政府的经济职能主要包括：一是做好地区经济发展的中长期规划；二是完善经济法规；三是创造良好的外部环境；四是做好国有资产管理者；五是在经济发展的同时维护社会公平，缩小贫富差距，增加就业岗位；六是发挥好市场监管职能，限制不正当的经济行为，打击各类经济违法行为。

3、 社会职能。

提供优良的公共服务，为公民提供良好的公共环境、公共卫生、交通、教育等准公共物品；建立健全社会保障体系；保护好资源环境，加大能源开发节约和环境保护的投入，做好环保袋裁判者和监督者。

4、文化职能。

坚持不断发展中国特色社会主义理论；弘扬民族传统文化；积极吸收外来先进文化；提高公民文化素质。

（四）地方政府职能转变

1、目前我国地方政府职能中的问题

地方政府职能的设定与履行过程中还不同程度地存在着“三位”现象。

越位 缺位 错位

2、地方政府职能虚位的原因分析

政府与市场、与企业、与社会的关系仍未能理顺

地方政府的财力拮据，难以为地方政府职能的实现提供财力表现

地方政府支出缺乏有效的监管，资金使用效率低下

3、中国地方政府职能未来发展趋势

第一，在职能内容方面，定位将日趋明确。

第二，在职能实现模式方面，将从管治型走向服务型，即将对社会事物的公共管理转变为向地方社会提供全社会共享的公共物品。

第三，在职能目标方面，将从追求效率、追求社会效益，进而发展为追求综合效益。

5、具体内容

(1)建立和维护市场体制 、市场秩序市场经济的高效、有序运行。

(2)弥补市场失灵。

(3)稳定和促进经济社会发展的职能。

关于地方政府职能的讨论

形式：选取一个关于地方政府职能方面的典型案例，结合所学知识深入分析，以PPT形式进行分析总结。

角度：成功的或失败案例均可，但要指明成功的关键或失败的原因是什么。

思考的问题：地方政府的职能如何定位？根据什么定位？地方政府职能转变的关键是什么？阻碍地方政府职能转变的因素有哪些？案例中反映了什么样的问题？原因是什么？