试论当前的"费改税"

试论当前的“费改税”

“费改税”是针对目前我国“费大于税”的不规范的政府收入格局而提出的一 项政策主张。在社会主义市场经济体制下，税和费都是政府收入的形式，各有 各的地位和作用，两者不能互相替代。在自前我国的政府收入格局中，规范性 的政府收入和非规范性的政府收入同时并存，前者主要来源于税收，后者基本 来源于各种各样形形色色的政府收费，而且费大于税。于是。我国政府收入形 成了所谓“费大于税”这种特殊的矛盾现象，出现“税费不清”、“税收缺位” 或“收费越位”而导致的政府收入格局的不规范现状。

“费改税”不是将所有的“费”都改为“税”，而是把那些具有税收性质 或名为“费”实为“税”的政府收费项目，纳入税收轨道；对那些本来属于收 费范畴的政府收费项目，则要按照收费的办法加以规范、实现“税费归位”。 一关于费与税的基本原理

费与税是政府取得公共收入的两种不同形式，它们各有特点，作用也不同， 是不可以互相替代的。

税收是政府为实现其职能的需要，凭借其政治权力，并按照特定的标准， 强制无偿地取得公共收入的一种形式。它是政府收入的主要形式，可以大量无 偿取得稳定的财政收入，满足政府行使职能的财政需要，进行有力的宏观调控。 税收的对象具有普通性，而且税款由国家统筹使用。收费则是政府取得公共收 入的另一个方式，可分为两部分：规费和使用费。规费是政府部门为公民提供 某种特定服务或实施行政管理所收取的工本费或手续费，对应于政府的各种行 政治动、是对政府部门提供服务的一种补偿。使用费是政府对其所提供的特定 公共设施的使用者按照一定标准收取的费用。使用费也是对政府提供公共设施 的成本的部分补偿，有助于促进公共设施的使用效率，避免“拥挤”问题。与 税收相比，收费很好地体现了受益原则，“谁受益谁出钱”，只有有偿性、灵 活性、收费收入一般是专款专用，对特定的用户收取，并用于相应的特定支出， 且不以盈利为目的。所以税与费的最大区别就在于是否等价有偿，是否体现收 益原则。

二我国目前的费税状况存在的主要问题

1.基金、收费占政府预算的比重过高。以1998年中央政府预算为例，税收、 基金、国债等三项收入共计9186. 5亿元，其中税收收入仅占50.5%，基金收 入占11.6%，后者相当于前者的53%。据不完全统计，1996年全国基金、收 费收入总额达4000多亿元，相当于同期预算内财政收入的60%以上。从省以 K地方政府来看，非税收入比重过大的问题更为突出。在许多地方，基金、收 费等预算外收入已经大大超过了地方税收收入，甚至超过了地方预算内财政收 入。从部门来看。工业、交通、教育、卫生、城建、工商、公安等诸多部门都 收取大量基金和收费。有些甚至超过了其II身向国家上缴的税收或者国家给予 的行政事业经费。

2. 收费部门和收费项目过多。据不完全统计，到1997年初，国家批准的行 政事业收费项目有371项。其中，涉及企业的有217项，涉及59个部门和单位。 地方收费项目各地情况不一，少则几十项，多则几百项甚至上千项，且名目不 一，级次不一。1995年底，全国约有各类基金690项。其中，国务院及其有关 部门批准设立的有81项，省级人民政府及其有关部门批准设立的有401项，地 (市）以下批准设立的有200多项。据财政部等部门1996年所作的联合调查。 发现地方政府及其所属部门越权设立的基金、收费项目达3474个。各地区、各 部门的诸多收费项目，必然要使他们投入大量的人力、物力、财力，如设立专 门机构，建立征收人员队伍等；而有限的资金的分割、分散使用，又限制了其 效益的充分发挥，地区、部门之间也难免“苦乐不均”，相互攀比。

3. 滥收费、乱罚款、自收自支、管理不严的现象普遍存在。例如，超过规 定标准收费，超过规定范围收费，同一部门重复收费，不同部门多头收费，巧 立名目收费，搭车收费，甚至强行摊派。在一些收费部门，收费管理工作混乱， 一些收费人员收费不开收据，甚至使用无效收据，其中包括白条；收费时“开 价”很高，但是可以“讨价还价”，其中不乏中饱私囊者。有些收费单位甚至 雇用品行不端的社会闲杂人员收费，默许甚至纵容他们胡作非为。一些收费部 门违反财经制度，擅自截留并滥支滥用收费资金，不仅大吃大喝、盖房、买车， 而且出现了贪污腐化和浪费等问题。这些不正之风和腐败现象引起了社会各界 的强烈愤慨，严重地破坏了国家机关及其人员的声誉。

4. 由于收费失控。加重了纳税人的负担。从我国税制的总体设计和各个税 种的设计及其国际比较来看，我国的税负水平属于中等，例如，增值税基本税 率为17%，企业所得税基本税率为33%。个人所得税最高税率为45%。从税 法的实际执行结果及其国际比较来看，我国近年来的税负总水平（指税收占国 内生产总值的比重）只有lo%—11%，属于偏低的水平。但是，我国除了税收 之外还有大量的基金和收费等项目存在，这部分收入估计占国内生产总值的10% 以上，所以纳税人总体负担水平并不轻，估计超过国内生产总值的20%，高于 一般发展中国家的水平。特别是由于收费过多、过乱、过滥、大大地加重了纳 税人的经济负担和精神负担，这对丁•增强企业的活力，促进经济发展的大局是 极为不利的。在对外开放中，也不利于改善投资环境和吸引外资。

5. 过多的基金、收费严重地扰乱了分配秩序，侵蚀了税基，蚕食了国家的 财政收入，削弱了国家特别是中央政府的财权。由于基金和收费与地方都门的 利益直接相关，并且往往拥有许多强制性的手段，如电力部门可以限电停电， 工商部门可以吊销营业执照，交通部门可以扣留车辆等，征收力度往往大于税 收，收费和基金的收入增长速度也快于税收，由此导致国家应得的税收流入了 一些地方政府及其所属部门、单位甚至个人的口袋。在一定的经济发展水平下， 社会负担能力是有限的，所以税收与收费存在此消彼长的关系，在项目繁多规 范巨大的政府收费存在的情况下，税基必然大受侵蚀，在我国这样一个幅员辽 阔，人口众多，经济发展总体水平不高，且各地区之间发展很不乎衡的发展中 大国，国家财政，尤其是中央政府财政的收入无法保证，国家的宏观发展战略 就无法实施，各地区、各部门之间的协调发展也难以实现，局部的发展也会受 到很大的限制。

三“费改税”应具备的条件

由于费税并存且并重的状况己存在多年，其绝大部分收费均已各有专项用 途。因此，在目前情况下，把所有收费立即取消并全部改成税，不但难度很大， 而且也不可行。因此，只能在深入调查研究的基础上，把那些确已具备税收

条件的收费改成税收。因为税和费毕竟具有各自的职能范围和特点。适合 “费改税”的收费项目必须具备下述特征：①收费项目没有明显的利益补偿性, 收费者与付费者之间不存在直接的利益交换关系，即使具有某种利益补偿性， 但不局限于特定的付费者，而是覆盖整体、全面；②征收范围较广，至少要覆 盖一省范围以及具有众多的缴纳单位和个人，便于体现公平原则；③有一套较 为规范的征收办法，便于征管和操作；④“费改税”项目具有长期稳定的收入 来源且规模较大；⑤有规范的调整各级政府利益关系的办法，不会过大影响原 来的财力分配格局。

四“费改税”方案框架和总体设想

调査结果表明，目前“费改税”工作存在着“四难”：一是难定（定位改 什么）二是难改（怎么改）三是难管（改后征管难度大）；四是难分（利益关 系难分）。因此，要想在一个短的时间内完成“费改税”工作。并把方方面面 的利益关系调整过来，做到既改了费，又能让各级财政职能正常运转起来，困 难是可想而知的。因此，费改税工作必须在积极稳妥的前提下，理性决策、精 心设计逐步过渡、逐步实施。具体可分为近期目标和中期目标两步走。

第一步：近期目标，近期目标应本着有利于强化政府的宏观管理职能和理 顺社会分配关系；有利于调动中央和地方政府两个积极性；有利于以税聚财， 规范预算管理；有利于减轻企业和农民负担；有利于完善现行税制的原则，把 那些具有税收或准税收性质，收入来源较稳定，涉及面较广，受益面较宽，收 费具有连续性和持久性且无人员开支或只涉及行政管理费和基金的收费项目改 为税收。具体形成共识可以作为近期改革目标的，有以下三个税种：（1)社会 保障税；（2)教育税；（3)燃油税

第二步：中期目标；由于费改税是一项艰巨而又复杂的系统工程；必须采 取实事求是的态度，成熟一个改一个，切不可操之过急。加之费改税涉及到方 方面面既得利益的调整和重组，必须协调好各地区、各部门、各经济单位的经 济利益。这就需要我们采取更加科学的态度、不然的话，将会羁绊整个改革的 进程。

因此，根据对全国的调査情况表明，可以纳入中期费改税目标的有以下10 个税种：（1)将环境保护费、超标排污费等五种收费改为环境保护税（2)将

城建费、河道养护费等9种收费改为城市维护建设税；（3)将证券市场监管费、 期货市场监管费等两种收费适时开征证券交易税；（4)将棉花价格调节基金、 副食品价格调节基金等5种基金改为社会福利税，或并入相关税基征税，不再 设税种；（5)将农（牧）业税地方附加、复垦基金等8种收费并入农牧业税；

(6)将矿产资源补偿费、无线电管理等11种收费并入资源税；（7)将电力建 设基金、散装水泥专项基金等9种收费改为基础设施建设税，或建立专项投资

基金；并设立《投资基金法》；（8)将外商投资土地使用费、土地管理费等4 种收费并入土地使用税；（9)将城市开发收取的各种城建配套费用并入固定资 产投资方向调节税；（10)将农村的“三提五统”收费并入农业税，或设立农 (牧）业附加税

五“费改税”的配套改革

只有在税费改革的同时进行相关的配套改革，才能保证“费改税”的顺利 进行。配套改革的具体对策是：“一个统一”、“三个同步”。

“一个统一”，就是统一资金管理办法，将政府的一切收支统一纳入国家 预算管理，政府收费亦应建立收支预决算制度；实行收支两条线，专户存储， 专项使用，财政监督，规范政府收支制度，不再实行g收自支管理的办法，也 不再保留任何坐支、抵扣等管理办法；以便从国家财政管理制度方面挖掉产生 乱收费的根源。

“三个同步”包括以下内容：

一是城市和农村“费改税”同步，实践表明，城乡收费有着密切联系。农 村乱收费项目许多是来自上级政府部门的推动动和压力，诸如下达一些不切实 际的“达标”、“升级”等等增加支出但没有经费供给的任务：乡镇就不得不 开征新的收费项目，以满足资金需要；反之由于农村公路分配不规范，以及与 上级政府职能范围缺少明确划分等等；乡镇政府又常常将一些开支推向上级， 挤压上级政府同意开征新费以满足其需耍。这样，如果农村实行“费改税”而 城市不实行；其成果就无法稳定；因为即使农村实施的“费改税”，决心不再 开口子征收新费以后，由于财力有限，一旦上级政府部门压下收费新项目也难 以抵制。近几年一些地方“费改税”试点的实践证明了这一点。农村“费改税” 如果不和城市“费改税”同步，城市乱收费项目一旦涉及农村，农村也就难免 在“费改税”后出现新的乱收费。

二是清理收费项目与行政事业体制改革同步。现在的各项收费无论是否合 理，都已打入各行政事业单位收支基数之中，其中不少合理或不合理的收费项 目：还在支撑着了些不合理的机构和人员，支撑着一些不应当由政府举办的事 业。如果在清理收费项目中废除了一切不合理项目的同时，不进行政府职能转 换和改革事业体制；解散那些不合理的机构，将不应由政府养活的事业单位推 向市场，就会由于“庙”还在，人还在，他们不可避免地要利用手中的权力， 巧立名目再开新的收费，以满足自己的需要。

三是“费改税”与调整优化国家预算支出结构同步。费改成税后，其收入 自然会纳入国家预算，原来靠收费支撑的机构和各类事业单位，也就随之失去 经费来源，从而需要财政给予相应的支持，否则会造成各行政事业单位收支矛 盾尖锐，不能正常实现其职能，结果就不得不再回到我创收、巧立名目收费 来增加收入的老路。然而就财政来说，仅靠费改税增加的收入。是无法满足这 些行政事业单位支出需要的。因为现在的各项收费中，能够改成税的只是一部 分，很大一部分会因其不合理而被废除掉。这样，财政团。费改税“而增加的 收入量，势必大大小于原来各行政事业单位靠收费文撑事业的支出需要量。在”

费改税“后，财政依然按原来的行政事业支出结构供给经费是不可能的。出路 只有一个，就是在实现政府职能转换和事业体制改革的基础上，大力压缩行政 经费支出，同时实现财政转型，从计划经济财政向市场经济财政转换。从市场 可以解决的各项事业供给中退出去，全面进入必须由政府实施的各项事务供给 领域。保障这方面的各项基本需要，依照新的职能结构，全面调整和重新构建 支出结构。对于必留的收费项目要严格收费范围。严格使用范围，严格收费规 模。这样，才能有效地满足各方面基本需要，使各方面没有必要再去白找财源， 乱收费现象就可随之消失。