我国政府信息公开制度存在的问题及对策_刘恒

理论研究

2011．4

公共管理

我国政府信息公开制度存在的问题及对策

刘

恒

（中共德州市委党校政法教研部，山东德州253015）

【摘要】我国政府信息公开制度存在着法律体系不完善、现有《条例》本身存在不足、执

行过程中问题较多等问题，要从加快信息公开相关法律制度的立法进度、提高政府信息公开的内部推动力等方面完善我国信息公开制度。

【关键词】

政府信息公开制度；问题；对策

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自2008年5月1日施行。法规实施效果如何，最近各大媒体及学界给予了很大的关注。中国社科院法学所研究员周汉华在接受《法制日报》记者采访时,对《条例》3年来的实施情况,他打分并不高，他认为:“整体实施状况不尽如人意。”[1]著名法学家王锡锌也指出《条例》在实施过程中存在的主要问题有二：一是“主动公开”的监督机制形同虚设。二是“申请公开”遭遇阻力。[2]中国社科院2011年法治蓝皮书发布的《中国政府透明度年度报告（2010）》指出，政府信息公开工作尚存七大问题。解析现有政府信息公开制度存在的问题，提出完善我国政府信息公开制度的措施,对我国信息公开法制建设事业会有所裨益。

一、现有政府信息公开制度存在的问题

（一）我国政府信息公开的法律体系尚不完善1.缺乏宪法性的依据和保障。虽然我国宪法确认了人民主权原则，并规定了公民对国家机关及其工作人员批评、建议、申诉、控告和检举的权利以及公民言论自由的权利，但并未规定公民的知情权。这就使得在政府信息公开制度中，公民的知情权与政府的信息公开义务没有明确的宪法依据。政府信息公开制度作为民主社会的一项根本制度，有必要在宪法层面予以保障，而宪法层面对政府信息公开制度的保障则集中表现为对公民知情权的保护。

2.尚无全国性的行政程序法。在政府信息公开制度中，无论是主动公开还是依申请公开，都涉及到很多程序性的交涉行为。这就使行政程序法成为有效约束行政机关恣意妄为、保障公民权利的重要手段，并使完善的行政程序法的制定具有了重要意义。但我国多重视实体法的制定而忽视程序法的研究，这就导致我国缺乏一部统一的行政程序法，进而难以有效约束行政机关的权力和有效化解双方矛盾。

3.配套性立法有待协调完善。政府信息公开制度的核心问题是政府信息公开的范围，这就涉及到政府信息公开与保密的问题。在我国，《保守国家秘密法》、《档案法》、《行政复议法》等不少法律在此问题上的规定都有与《条例》不衔接的地方。例如，修改后的《保密法》里的定密标准还是比较原则和抽象，比如国家秘密中有一项为国民经济和社会发展中的秘密事项，就没有界定标准。王锡锌说：“如果我当保密审查员，我不知道如何定密，除非看到更具体的标准”。再如，依据《档案法》的规定，对于已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理依照档案管理的法律法规执行，而我国《档案法》及其实施办法注重的是对档案的保存，因而严格限制对档案的开放与利用。与此同时，对于有效保护商业秘密、个人隐私的立法则尚未制定，对于保障政府信息公开接受社会舆论监督的新闻自由立法也是空白。

（二）现有《条例》本身存在诸多不足

1.《条例》本身的效力位阶较低。作为现代民主社会的一项基本制度，有关政府信息公开制度的立法在法律形式和法律效力应当以基本法律的方式予以规定。我国《条例》虽然初步实现了政府信息公开中公民的平等保护和国家的法制统一，但由于其在效力位阶属于行政法规，因而低于法律的效力。这就使得《条例》不能对《保守国家秘密法》、《档案法》等上位法中的不合理规定及时作出修改，还依然受其限制。

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2.《条例》价值理念的定位不准。《条例》在价值

理念定位上的问题主要有两点。首先，对政府信息公开的价值认定不准。政府信息公开的价值虽然并非唯一，但其最直接的价值则是通过保障公民知情权来保障民主政治的有效运作，而我国《条例》在第一条所认定的政府信息公开的价值与之相差甚远。[3]其次，对政府信息公开的理念把握不准。政府信息公开的理念，可以集中体现为“以公开为原则，以不公开为例外”。虽然有争议，但主流学者认为《条例》无论是从文字、逻辑还是从精神、发展阶段等方面看，都没有确立以公开为原则、以不公开为例外的政府信息公开原则。这一理念的缺失进一步使政府信息公开的范围受到局限。

3.《条例》本身的规定过于原则抽象。《条例》一共38个条文，根本不能对一些重要制度做出可操作性的规定，对一些基本概念的界定也不严谨。首先，对于政府信息公开保密审查制度、政府信息公开发布协调机制、政府信息公开工作考核制度、社会评议制度等重要制度，《条例》只有原则性的规定，并要求行政机关自行建立健全相关制度。这就导致行政机关的裁量权过大，使得行政机关在实践中很少真正建立起完善的上述制度。第二，对政府信息公开操作范式缺乏统一的规定。实践中，政府信息公开指南和目录的编制、工作流程的细化、程序性文书设计都没有统一规范，没有标准模本可供参照。最后，对政府信息公开制度的一些基础概念界定不明。例如，对于“政府信息”这一概念的界定就相当模糊，这就使得“政府信息”是否包括行政机关的过程性信息、内部性信息等没有明确的规定。再如，《条例》第十三条规定，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要……申请获取相关政府信息”。对于何为“与自身生产、生活、科研等特殊需要相关”以及申请人如何证明所申请的信息“与自身生产、生活、科研等特殊需要相关”，《条例》未做出细化规定，给行政机关留下大量自由裁量的空间，并往往以此为据，驳回申请人的请求。此外，在对政府信息不予公开的范围界定上也存在类似的问题。而国务院办公厅《关于实施若干问题的意见》也未能真正解决这些问题，甚至个别条文有与《条例》立法精神冲突之嫌。

4.《条例》在立法的内容上存在问题。《条例》在立法的内容上存在问题有很多方面，在此仅择要讨论。第一，在政府信息公开的主体上范围较窄。在西方一些国家，政府信息公开的义务主体往往不同程度的涉及行政机关、政府投资机关、地方自治团体、司法机关、立法机关以及法院等。这相比于我国的义务主体，其范围要广泛很多。同时，对于权利主体而言，我国未明确规定外国人、无国籍人的相关权利。第二，在政府信息公开的客体上要求宽松。由于《条例》只对政府信息公开的范围作了规定，而没对公开过程中该政府信息应达到的详细程度、系统程度等做出要求，因此导致政府信息公开的质量普遍不高，甚至出现“假公开”的现象。第三，在政府信息公开个案救济制度方面缺乏合理规定。对于政府信息公开过程中具体行政行为侵犯公民合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但一方面，现有行政复议和行政诉讼制度与政府信息公开存在不协调之处，例如对涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的案件法院不公开审理，但“不公开审理”只是针对旁听人而言，原被告双方还是要参加庭审，这就使得涉案政府信息对原告已经公开。在行政复议中也有类似的问题。另一方面，《条例》对个案救济中的举证责任、救济方式等都无可操作性的规定。这就使得政府信息公开的个案救济制度未真正有效地建立起来。

（三）政府信息公开执行过程中的问题

1.组织机构设置方面。《条例》要求指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。但实践中这一规定的落实情况并不理想。首先，机构设置不严肃、不统一。政府信息公开工作机构在设置上裁量性过大，没有统一归口管理，专职化机构很少，机构务虚性强，多数把职责嵌于现有机构，也不增加编制。其次，专职化人员太少。多数信息公开工作人员属兼职，只有较少的精力用于此项工作，很容易淹没或忽视信息公开职能。并且，人员素质也很难全面适应政府信息公开的要求。再次，培训工作滞后。目前，培训对象多局限于专门从事信息公开的少量人员，对一般行政公务人员较少涉及；培训内容主要集中于公开目录和公开指南的编制技术，对政府信息的各种制度规范有所忽略。因此，机关工作人员在技术层面上对政府信息公开的制度内容、操作程序不能准确理解、不能熟悉操作，一定程度上降低了政府信息公开时效。

2.政府信息公开内容方面。《条例》用专章规定了政府信息公开的范围，尤其是对主动公开的政府信息作了比较全面的规定，但是行政机关在具体执行的过程中往往并未按《条例》规定对有关政府信息进行主动公开或依申请公开。以主动公开为例，实践中的“假公开、选择性公开、搪塞式公开、随意性公开、装点门面式公开”等现象较为普遍，不能满足公民获取信息的现实需要。这一状况，显然有违《条例》的初衷，不利于政府的透明度建设。

二、完善我国政府信息公开制度的措施

（一）加快信息公开相关法律制度的立法进度要加快制定《行政程序法》，政府（下转封三）

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学习与思考

者。所以有鉴于此，领导者应该加强自身的学习，提高自己的能力，利用无为而治来给自己的工作施压，来与同事下属公平竞争，接受社会优胜劣汰的考验，提高我们的整体领导能力。

（二）要做好无为而治的领导者自身必须要有开阔的心胸

拥有开阔的心胸是作为一个好的领导者的基本条件，我们常说“宰相肚里能撑船”，要做好一个无为而治的领导者在这一点上尤其重要，因为在领导过程中你必须弱化上级赋予自己的领导权力，而给其他人以表现自己、实现自己的机会，同时也必须要忍受住上级给予你的压力和下属对于你的怀疑，能够坚持自己的做法宠辱不惊，用时间、实践以及成绩来证明自己的正确性。无为而治很难在极短时期内见效，急于求成、急功近利以及一切的假大空、政绩工程、面子工程都是与其背道而驰的，所以说无为而治不适宜为自己的仕途汲汲钻营的领导者，只适宜心中装有人民的领导者，当然如果整个社会的主流都是真正以人为本的话，那么无为而有为，无为而治的领导者也会不断得到提拔从而实现为更多人服务。

（三）要做好无为而治的领导者自身必须要有民

主精神

民主与法治是我们当前的主流社会思想，无为而治的思想从深层次来说，体现是一种中国式的民主精神，给更多的人以发言权，不以领导者的个人意志为依归，这实质上就是一种民主，也只有具有民主精神的领导者才能正视在实现民主过程中所遇到的种种问题，然后再在民主的原则之下加以解决，如此一步步把我们的社会推向前进，真正实现社会主义的新民主，使我们广大人民群众实现自身最大的利益，推动我们党和国家前进。

参考文献：

[1]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[J].人民日报，2009-09-28.

[2]马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社.

[3]北京大学哲学系中国哲学教研室.中国哲学史（第二版）[M].北京：北京大学出版社.

——哲学手稿[M].北京：[4]刘丕坤译.马克思1844年经济学—

人民出版社，1979：77.

（责任编辑：王

利）

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例》所规定的社会评议制度，实行政府机关自我评估（上接第52页）信息公开急需一部统一的行政程序

法对其执行予以规范。应进一步制定全国性的《政府

信息公开法》。信息公开法的效力层级较行政法规要高，更具有权威性。同时，法律所能调整的范围更广，而且以法律的形式明确赋予获得政府信息权，可以调整信息公开立法与其他法律的关系，减少法律适用中的矛盾和冲突。要完善信息公开诉讼制度。人们期待法院能够成为推动政府信息公开的重要力量，能够为行政相对人的知情权、信息权提供司法救济。

（二）提高政府信息公开的内部推动力

有必要在政府前期大力推动《条例》实施的基础上,进一步提高各级行政机关尤其是领导同志的认识水平和公开意识，使他们真正认识到推行政府信息公开是保证国家长治久安的一项根本制度,是我们党科学执政、民主执政、依法执政的内在要求,并采取积极、切实的措施落实《条例》的规定。在相当长的时期里,没有各级行政机关的观念转变和积极配合,《条例》要贯彻好是不可能的。

（三）提高政府信息公开的外部推动力

未来，还必须更深入地普及政府信息公开的法律知识，鼓励公众，包括鼓励媒体、律师及各类公益性组织参与政府信息公开申请活动，用外力推动政府信息公开工作规范化和制度化。

（四）完善绩效评估机制

近年来，各级政府数目庞大的资金投入与公众获取信息的便利程度不成比例。应当充分利用《条

与社会公众外部评估相结合的做法，加强政府信息公开绩效评估。

（五）消除公众获取信息的非制度性障碍

政府机关在实施信息公开过程中，应注重运用先进的技术手段，提高公开效果，方便公众获取信息；同时应注意避免增加公众获取信息的时间成本、经济成本，尤其是要避免公众因不熟悉、不掌握相应的信息化手段而无法分享政府公开信息的情况发生。

（六）细化并落实政府信息公开的问责机制

《条例》规定了不依法履行政府信息公开义务的法律责任。但是，从政府信息公开制度的实施情况看，政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开年度报告等制度都尚未得到全面、有效实施。不依法履行政府信息公开义务的法律责任，既存在规定不细、不具体的问题，也存在有关部门未依法考核、追究责任的问题。必须切实落实问责制，政府信息公开的各项制度才能够得到彻底贯彻。

参考文献：

[1]张维.学者谈政府信息公开条例:旨在建改革倒逼机制[N].法制日报，2011-05-03.

[2]王亦君，政府信息公开条例迎来“三年之痒”[N].中国青年报，2011-04-24.

[3]涂四溢.《政府信息公开条例》的价值缺陷[J].行政法学研究，2010（1）.

（责任编辑：郭秀丽）