河北省历届村委会的民选实践评述及启示_吕中行

第网络出版地址：31卷第3期河北法学http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1023.D.20130107.1541.013.html

2013年3月HebeiLawScienceDOI：CNKI:13-1023/D.20130107.1541.013 网络出版时间：2013-01-07 15:41Vol.31，No.3Mar.，2013吕中行，杜学文12

﹙1.河北经贸大学，河北石家庄050061；摘要：民选村委会，关键词：民选村委会；村民自治；建议

中图分类号：DF28文献标识码：A-0093-08EvaluationandElection

oftheViCommHebeiProvince

LVxing1Xue-wen2

﹙1.HUniversiEiandBusiness，Shijiazhuang050061；

2.ommstPartyProvince，Taiyuan030006China﹚

Abstract：Theelectedvillagecomttee，aactoftheautonomyofthevillagersinChinaservesasthepremise

andfoundationofthecalony.Byanalyzingtheprosandconsofallthepreviouselections

ofvillagecommitteeinHprovince，thepaperistoputforwardspecificproposalstoimprovethe

villagecommitteeelectionsystem.

Keywords：electedvillagecommittee；villagersautonomy；proposal

1982年我国宪法规定了村民委员会﹙以下简称村委会﹚是我国基层群众性自治组织。从此，我国

1］农村开始实行由村委会进行村民自治的新阶段［。

全国人大于1987年通过《村委会组织法》﹙试行﹚。河北省从1988年开始进行第一次村委会换届选举，之后的前四届民选村委会处于摸索阶段，选举的规范性和程序性都不统一。1998年11月，我国正式颁布了《村委会组织法》。1999年，河北省人大常委会出台了《河北省实施﹤中华人民共和国村委会组织法﹥办法》和《河北省村委会选举办法》。之后十年，河北省一共同步进行了第五至第八届村委会的换届民选，具体操作程序逐步规范，基本实现了由间接民选或任命制到直接民选

10-24收稿日期：2012-该文已由“中国知网”﹙www.cnki.net﹚2012年12月日数字出版，全球发行

作者简介：吕中行﹙1973-﹚，男，湖北武穴人，河北经贸大学副教授，硕士生导师，研究方向：程序法；

杜学文﹙1973-﹚，男，山西太谷人，山西省委党校副教授，法学博士，研究方向：行政法。

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2］村委会的重大转变［。

2010年10月，我国修改了《村委会组织法》，更加完善了村委会成员的产生和罢免程序。河北省

汲取在实践中积累的一些做法和经验，也进一步完善了《实施﹤村委会组织法﹥办法》和《村委会选举办法》。

一、河北省村委会民选实践评述

﹙一﹚河北省第一届村委会换届选举是河北省村委会民选的初次实验

自1984年人民公社实行政社分设以来，河北省以原生产大队为基础共50396个村委

3］会①［，基层政权建设有了一定进展，但存在着不同程度的以党代政的问用还没有

得到充分发挥。1987年试行法颁布后，各地、当时农村许多乡镇干部害怕选举搞乱社会秩序，希望维持现状，府下发通知②，要求切实加强村委会的建设，发扬和发展民主，由乡镇党委或政府指定村委会干部的做法。

﹙二﹚河北省第二、第三、1990年6月，《河北省村委会组织条例》公布施委员缺仍存在由乡镇

党委或政府指定人选的现象，《条例》补选前的代理人选由村委会确定，并报乡镇政府备案。

全省第二届村委会于1991年初换届③规范性有了较大提高。第

三届是1993年底开始换届，年7月制订了《河北省村委会选举试行办法》，该办法明确具体，选举工作机构和职权，直接选举的不足30%，全省第四届村委会于111996年11月出台了《河北省村委会

选举暂行办法》，直接、无记名投票和秘密划票等原则，实行村民改变了上届以村民代表会议和户代表选举为主的方式，93.1%。基本实现了从间接民选到直接民选。

第四次换届选举成绩明显，但也还存在一些问题：一是个别地区直接民选仍不普遍。据河北省民

政厅统计报表的数字，全省间接民选的村有3338个，占6.9%，其中由村民代表选举村委会的村有1821个，由农户代表选举村委会的村有1562个；由乡镇直接任命的村委会的有348个。而且从河北省人大调研组对其中13个县9个乡镇6个村的实地调查看，情况更不乐观，非直接民选村委会的现

4］象仍较严重［。20%以上没搞直接民选，个别县超过甚至30%。还有个别地方仍然违法指定、委派、

撤换村委会成员。二是宗族派性势力干扰换届选举。有些村受宗族派性影响，各派之间争权夺利，给村委会选举带来很大困难。比如在本届换届选举中有的市竟有200多个村未成功选举，其中，有70个村是因为宗族派系干扰造成的，占30%。三是少数县乡干部认识落后，总觉得由民选的干部不好用，乡镇工作不好落实，对推行选举态度消极。有些县乡甚至采取换届不换人的办法，把上届村委会班子延续下来。据不完全统计，全省采取此类办法的约20%以上。四是部分群众民主意识和法制观念淡薄。一些偏远落后的农村，部分村民不关心村里的事，参加选举的态度非常消极；五是一些经济

参见王禹著：《我国村民自治研究》，第46页。①有资料说1985年全国共建立村民委员会建立了94万多个，

冀发〔1987〕4号﹚。②参见1987年河北省委省政府通知﹙

第三届任期是1994至1996年，第四届任期是1997至1999年。③河北省第二届村委会的任期是1991至1993年，

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发达的地方，参选竞争激烈，出现请客送礼、四处活动拉选票现象，有的甚至承诺，选我当村主任，免交“三提五统”，或直接给钱；六是有的地方村民对选举中的不合理现象，不是通过正常渠道反映，而是采取扯票箱、砸会场等粗暴行为阻挠选举正常进行。七是有的村民不能正确行使自己的民主权利，只强调享有权利，不愿意履行义务，将“不收三提五统、不搞计划生育”，违反法律法规和政策的人选为村委

5］。会成员［

经过前三届的探索、实践，河北省村委会换届选举工作逐步规范和成熟。特别是第四届村委会换届选举在国内外造成了很好的反响，有力地宣传了我国在基层民主建设方面取得的成就①。1996年8月，全国村委会换届在河北省围场满族蒙古族自治县召开，富有创造性的做法，比如在提名推荐村委会初步候选人上，采用了“海选”实行了预选和村民代表无记名投票。设立秘密划票间，照自己的意志填写选票，允许选民提问，开展平等竞争；对在外经商、函寄选票的函投方式，人大、政府的领导是搞好的重要保证；场县总结的“八步直选法”﹙选举部署，选举发动，登健全议制度，确定候选人，正

6］式投票选举，健全组织，完善制度﹚，［。

﹙三﹚河北省第五、第六、1998年11月4日，我国公布施行了《组织法》。该法更加完善了村委会选举程序。

1.全省于1999年12到2000年6月底全省选举任务基本完成。据统计全省4991249656个，占应换届村总数的99.4%；全省共有选民3750多万人，3429参选率达91.4%。全省选出村委会主任、副主任96629名，委员116763名。其中，党人，占63%；有一技之长的农民企业家、专业户90175人，占42.3%；岁，比上届下降2.3岁；大专以上文化程度1143人；初中以上文化程度206586人，，比上届提高2.8%［7］。这届的主要成就有三个：一是全省形成了党委统一领导，人大监督检查，政府组织实施，部门协调配合的村委会换届选举新格局。二是广大农民群众依法正确行使自己的民主权利，民主意识、参政意识有了前所未有的提高。三是已进行村委会换届选举的村都实行了村民直接选举，真正实现了由任命制和村民间接选举到直接选举生产村委会的重大转变。这届村委会换届选举工作取得的效果：促进了基层民主政治建设，强化了村委会班子建设，进一步密切了干群关系，推进了农村经济、社会公益事业的发展，为农村改革发展稳定注入了活力。总体上比较成功，并创造、总结了一些好的经验做法，得到了民政部的充分肯定。这次换届选举取得积极的社会效果的原因，分析起来有以下几点：一是广泛开展宣传贯彻村委会组织法活动，通过广泛宣传、深入发动，引导大家正确认识民主选举与加强党的领导的关系，乡镇政府、党支部与村委会的关系，行使民主权利与依法履行义务的关系，增强了广大村民搞好民主选举的自觉性。二是组织领

接待了英国路透社、加拿大广播电视公司、①如1997年3月4日赵县韩村镇北辛庄村召开了第四届村委会换届选举大会，

芬兰第三电视台等国外驻京新闻机构的7名记者及部分国内记者的现场观摩和采访。卡特中心代表团当时在考察河北省乡村选举后，有记者在美《基督教科学箴言报》发表文章认为，这种处于雏形期而且非常纯朴的选举在某些方面已经超过了美国。1997年5月30日，接待了美国驻华大使尚慕杰一行5人观摩保定高碑店市北城办事处陈各庄村委会换届选举。

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导有力。改变了过去政府一家单打独斗的现象，全省各级党委、人大、政府都把第五届村委会换届选举作为今年农村工作的大事来抓。举个明显的例子，第四届村委会换届领导小组组长是政府的副省长，成员只是政府相关厅局，本届则是省委副书记为组长，各地建立健全了以党委、人大、政府主要负责同志任组长副组长，以组织、宣传、公安、司法、民政、妇联、财政等有关成员单位参加的选举工作领导机构和办事机构。各地都是县委书记是“第一责任人”，乡镇党委书记是“直接责任人”，实行干部包村负责制，深入实地指导选举工作。同时，加强了基层党组织对选举工作的领导，村党支部书记要依法进入村民选举委员会。三是严格依法按程序选举。坚持严格依法办事，能留，法律规定的程序一步不能少。严把选民登记、候选人推选、键环节。对扰乱破坏选举的依法严厉打击，全省共制止破坏选举事件63人次，查处违法选举的个案365起，抓好选举试点工作等行之有效的做法。同时还及时规范档案管理，8］。程、村规民约85134份［

选举办法出台后的第一次选举，农民参选热情高，对农村选举工作的复杂性、艰难性估计不足，违规操作等问题外，不让宣布选举结果，不颁发当选证书，甚至撕烧选票，农村家族、宗派势力干扰选举在一些地方依然比较突出，成员和原村委会成员经济不清，因此造对村委会的重要性、长期性认识不足，容易导致选举工作出现问题。一些农村基层党组织核心作用发挥不够，2.省政府确定全省第六届村委会换届选举工作从2003年1月4日开始，到2003年4的影响，部分市、县选举工作向后推迟。到9月中旬，全省除邯郸市8其他10个市的换届选举工作基本结束。全省49752个村，已有47054个村完成了换届，占村委会总数的94.6%，选出村委会成员188216名。这届村委会换届选举工作组织有力，进展顺利，程序规范，村委会成员的整体素质明显提高。一是村级班子结构进一步优化。新当选的村委会成员的平均年龄40.3岁，比上届下降了1.2岁；高中以上文化程度的69408万人，占36.9%，其中大专以上文化程度的3412人，占1.8%；新村委会班子共产党员96127万人，占51%，比上届提高2.3个百分点；妇女12147万人，占7.5%；有一技之长的102386人，占54.4%，比上届提高12.1个百分点。二是精减了干部职数，减轻了农民负担。选举中提倡村“两委”成员和村委会成员同各下属委员会成员的双向交叉兼职，换届后全省村委会成员总数比上届减少了11319人；其中党支部和村委会成员交叉兼职的63538万人，占村委会成员总数的33.8%，村委会各下属委员会主任、村民小组长一般由村委会成员兼任。三是村委会的组织机构体系和规章制度更加配套、完善。依法推选产生新一届村民代表94.1万人，村民小组长23.5万人，建立下属委员会16.5万个，加强了村级机构建设。四是农民的民主法制意识进一步增强。各地普遍以这次换届选举为契机，加大了对农民群众的民主法制教育的力度，引导他们学法、知法、懂法、守法，正确使用和珍惜自己的民主权利。本次换

9］。广大选民不仅参选热情高于上届，届，选民的参选率达93.8%以上，比上届提高了2.4个百分点［

而且选择鉴别能力也明显增强，搞贿选的、违法许愿乱拉票的、认为选举与己无关的现象明显减少。—96—

全省第六届村委会换届选举工作主要有以下四个特点：一是选举能够依法进行，运行比较平稳。向省里反映违法选举问题的群众来信来访与上届相比减少48.9%。二是前期准备工作比较充分。三是中央14号文件提出的“四个提倡”得到了较好落实。四是广大干部群众的法律意识和民主意识增强，竞争更加激烈。

第六届村委会选举存在的主要问题：一是选举工作整体进展缓慢。省里要求4月底完成，但仍有2689个村到2003年底没有完成选举。原因之一是赶上市县两级换届，主管领导变化大，安排部署工作滞后；再就是突发的“非典”疫情的严重影响。以往的一些违法违规问题在方依然存在。本届村委会换届选举，是新修改的《选举办法》施行后的第一届，，而《选举款又比较多，广大农民的参选热情高，加之我们对选举中出现的一些新情况、新对一些人当选问题，对扰乱、破坏选举或不正当竞争的查处问题，一届时间太短的问题，选举办法》都未作明确规定，需要在今后工作中认真研究解决。

3.12年7月。从总的情况来看，这届选举组织有力、运行平稳、定：河北省第七届村委会换届选举工作，民政部门指导有力，选举严格依法，选民参选率高，点是：各级党委、人大、政府高度重视；一次选举成功率比较高﹙全省有40483少；中央提出的“四个提倡”得到了较好落实﹙158占总数的

［10］。但是上一届选52.7%，有21177占总数的43.6%﹚

违规操作和程序不规范问题。

﹙四﹚这届村委会换届选举是从2008年4月，由省组织部牵头。截至2008年8月底，全省49342个村中，有48986占总数的99.3%，共选出村委会成员158296名，其中主任48681名，副主任和委员109615名。总的看，第八届村委会换届选举工作，由于各级领导高度重视、组织严密有力、操作程序规范、整体进展顺利，达到了进一步加强农村基层民主政治建设的基本要求。村委会成员结构进一步优化。新当选的村委会成员的平均年龄44.9岁，其中党员106998名，中专﹙高中﹚和大专以上文化程度的村委会成员分别达到75721名和18689名，一大批政治素质好和致富能力强的优秀人才被选进新一届村委会。村级组织成员更加精干高效。通过积极倡导村“两委”成员交叉任职，换届后全省村委会成员总数比上届减少了5137名。村支部书记与村主任一人兼的15648人，占村委会总数的31.7%；村“两委”成员交叉任职的72369人，占村委会成员总数的45.7%。全省

11］。选民的参选率达到94.5%，比上届提高1.5个百分点［

这届选举主要特点是：一是推进力度比较大。这届村委会选举与村党组织选举同步进行，由党委组织部门牵头协调，民政部门具体指导，这在河北省是第一次。各级的重视程度普遍提高，推进力度普遍加大。二是选举程序更加规范。整个换届选举工作严格依法组织实施，始终坚持履行程序不走样、遵循步骤不减少、执行法规不变通。县、乡、村三级通过制定工作方案和实施细则，进一步规范和细化了选举程序和步骤。三是一次选举成功率明显提高。由于各级组织指导有力、宣传发动广泛深入、严格依法组织选举、村民的民主法制观念增强等因素，全省有42890个村一次选举成功，占全省村

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总数的86.9%，比上届提高3.5个百分点。四是村委会换届工作总体上平稳顺利。各级认真负责地做好群众来信来访接待工作，依法处理群众反映的问题，努力把问题解决在基层。换届以来，各级及时发现和解决苗头性、倾向性问题7000多件﹙次﹚，查处违法违纪行为312件，本届选举越级上访案件较上届明显减少，换届期间未发生大规模的群体性事件，基本实现了平稳换届。

本届选举最大的特色是积极探索创新。一是大力推行任期目标承诺制。选举投票前，组织候选人在选民大会上进行竞职演说，做出目标承诺。承诺目标内容由乡镇党委、村民选举委员会把关，并在村务公开栏公布。全省47131个村推行任期承诺制，占全省村总数的95.5%“自荐直选”试点。凡有意参与竞选的村民，511个村采取“自荐直选”的方式，占全省村总数的8.4%。三是试行女性候选人“成员候选人时，可在提名票上专门设置“女委员”栏目，有24169个村试行了这一制度，占全省选举村总数的48.9%453名当选村委会主任。

这届村委会换届工作受到了中组部、民政部、年3全国推动农村妇女参与村委会实践经验交流会在石家庄召开，的做法给予了高度评价；5月，民政部来函对河北省第八届村委会届工了充定；中组部在广西南宁召开全国农村“两委”换届选举工作座谈会，“五选七不选”等做法给予了高度肯定①。

这届也同样存在一些问题：356是这些村大多是情况比较复杂、宗族派性矛盾比较突出、城中村改造以及信访案件不少，主要涉及历史遗留问题、村干部作风、和研究。比如，对村民选举权和被选举权的确认问题，对扰乱、破坏选举的查处问题，贿选”需要立法上出台有效的规定和办法。

二、主要是家族、宗派势力干扰破坏选举、贿选等违法现象严重；村规民约对选举的制约问题；村务公开的规范化问题。这些问题，有些属于立法完善的问题，有些属于需要在实践中逐步解决的问题，下面对一些主要问题进行分析。

﹙一﹚关于村委会届期的认识问题

每一届村委会任期三年，多数村干部认为太短。从2004年起我国宪法修正案就将乡镇人大的任期由三年改为五年。村委会的工作主要与乡镇的国家工作人员发生联系，村干部普遍希望届期同步一致。因为在实践中，村干部三年一选，而且都是提前部署，大家认为村委会换届耗时费力，好不容易选上了，工作还没有走上正轨，又快到换届了。所以有人形象地称村委会班子任期是“一年看、两年干、三年等着换”。正因为这样，有些村干部即使上任了，为了让老百姓看到业绩，对一些长期性项目不愿投入，而只想干点短期见效的事情，影响了村里各项事业的长远发展。2010年村委会组织法修改，也未改变这一现实。从立法者和部分村民角度来看，村委会三年任期虽然短，但有能力有威望的人可以通过连选连任来解决，而那些干得不好的，也不能长时间让他占着位置，用不着等太长时间老百姓就能借国家法律和政策顺势将他选下去。这样，在农村这个熟人社会里，避免采用其他方式，比

中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议，2008年10①《

月12日通过。

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如启动罢免等这些既麻烦又伤面子的做法，有利于农村的社会和谐。

﹙二﹚如何确保妇女在村委会中有适当人选问题

村委会有适当比例妇女成员，既是宪法规定的男女平等原则的重要体现，也是社会民主的内在要求。1999年民政部颁发了《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》，要求进一步提高对此问题重要性的认识，采取有效措施，确保法律的规定落到实处。问题是国家法律没有明确村委会妇女成员的比例是多少。立法中的“应当”的涵义，我们理解就是必须至少有一名。实践中各地落实情况很不乐观，村委会选举妇女成员15972人，占9.8%，之前的第六届更低，是7.5%定位产生”力度较大，共选出女性村委会成员14417名，人数较上届为只有9.1%，妇女村主任仅453名，占0.9%，远低于全国的17.6%和2.7%至少有一名妇女当选，河北省49342个村就要有49342进一步明确和保障，﹙三﹚家族、传统封建意识的影响在一些农村中比较严重，村农民集体所有的土地和其他财产有管理权，举成了家族、派性之间争权夺利的竞争目标，各种宗族、派别之间明争暗斗，表现形式有，选票发给你，看着你填，造成选举过不了法定票数，使选举工作难以进行；撕扯选票等破坏行为，甚至引发派性间的暴力冲突，贿选也成为了派性之间采取因为数额不好界定，查处也非常困本意是贿选，但性质难以认定。以前有乡镇府指定村委会人选时，几块钱就换张选票的情形已经不复存在，现在有的不能不引起有关部门的高度重视。

采取了一些新的措施，比如有的村实行村民秘密划票等。解决贿选也是如此，如有些村贿选存在一种方式，就是我给了你财物之后，你除了在选票上投我，还要在另选他人一栏里填上投票人名字，这样唱票时一看就知道，谁到底选没选我。有的农村就有对付这样情况的办法，就是把一张选票分开唱两次，把选票对折起来，先统一唱投候选人的票，再集中唱另选他人的票，这样，行贿的人就无法判断谁没有选他。减少贿选，不仅要加大查处力度，更要在完善程序上下功夫。针对最新出现的黑恶势力干扰选举问题，要高度警惕，对有苗头的，坚决严厉打击，维护农村社会和谐稳定。

﹙四﹚关于河北省民选村委会地方立法存在的几个问题

1.村委会成员中近亲属的任职回避问题，河北省地方立法没有涉及。其他省已有规定，如湖北省选举办法规定：村委会成员之间实行回避制度，选出的村委会成员之间有夫妻或者父母子女关系的，只确定职务最高的一人当选；如果职务相同，只确定得票最多的一人当选。近年来，河北省村委会换届选举中也出现了不少有近亲属关系的同时当选为村委会成员的情况，但是目前河北省立法没有

12］。这既不利于防止家族势力干扰村委会选作出禁止性规定，出现此种情况则只有承认其当选有效［

举，也有可能出现家族宗派势力把持村委会的局面，从而剥夺了村民的民主。

2.关于选民资格问题。“选民”一词具有特定的政治涵义，是我国选举法中的概念。河北省地方立法为了表述上方便，沿用了“选民”一词，并对选民的概念界定为登记参加选举村委会的公民。但村

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委会组织法没有使用选民一词，而是在法律条文中表述为“登记参加选举的村民”，参加选举的村民并非《选举法》中的选民，二者涵义、性质、规定的权利并不相同，维权的救济途径也不同。村委会组织法明确了村委会选举与国家选举的区别，更加突出村委会的农村社会管理职能。原来各省的选举办法都用了选民一词，现在大多数省份均将“选民”修改为“参加选举的村民”。河北省地方立法不能忽视这个问题。

3.关于村民代表、村民小组长和村监会的监督管理规定问题，河北省地方立法也应该重视。国家法律只规定了村民代表、村民小组组长任期与村委会的任期相同，加推选的具体时间、程序等内容，定，形成规范的制度。

4.关于候选人资格审查问题。候选人的条件规定的如何，体质量，对于农村经济发展，乃至农村的和谐稳定，至关重要①原则，上讲应该是团体中最优秀的人，件，如曾经有过损害村民利益的可以一票否决。

结论

民选村委会在新形势下面临诸多问题，结合农村的实际，建促进村委会民选真正高度民主化。

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（全文共12，557字）

就连西方的选举，候选人的点滴瑕疵都会被对手拿来大做文章同样表明选举是好中选①规定候选人的一定条件是必要的，

优，每个人都有选举权和被选举权并不意味着每个人都可以成为候选人。

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