从性质之争谈我国政府在民办教育中的责任
从性质之争谈我国政府在民办教育中的责任
曾晓桦
(中南民族大学公共管理学院，湖北武汉430074)
摘要：从民办教育在法律文本上的性质界定与
实际操作过程中引起的非营利与营利、合理回报与盈利之争。笔者对政府在民办教育中的责任做几点建议。
关键词：民办教育性质政府责任
民办教育从上世纪80年代再度兴起至今，经历了二十多年的发展历程．在一定程度上缓解了我国教育供求矛盾．并为教育事业的发展发挥了独特的作用。1993年2月，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》规定：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。确立了民办学校与公办学校同等的法律地位，保障了民办学校的办学自主权．进一步推动了政府办学和社会力量办学相结合发展道路。但随着出台的《民办教育促进法》与民办学校实际办学中所产生的问题形成了各种争议．主要围绕在关于大部分民办高等教育投资办学营利性的本质特征与法律层面上的非营利性定位上．以及国家为吸引社会闲散资金投入到民办教育出台的“合理回报”措施是否与教育的公益性相冲突上。因此，笔者对民办教育性质之争中对政府责任做一番探讨。
一、民办教育在法律文本上的性质界定
1995年颁布的《中华人民共和围教育法》(以下称为《教育法》1第3章第24条：“设立高等学校，应当符合国家
高等教育发展规划．符合国家利益和社会公共利益，不得
以盈利为目的。”《教育法》第3章第25条：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”1997年颁布的《社会力量办学条例》第1章《总则》第6条规定也明确提出，社会力量举办教育机构“不得以营利为目的”，鼓励滚动发展。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》提出．民办教育事业属于公益性事业．是社会主义教育事业的组成部分。公益性事业是指为大众公共利益服务的事业，人们常称为公益性事业。公益性事业的一个特点就是不以营利为目的。即不以追求最大利润为根本目的。在
我国的法律条文中规定民办教育是国家机构以外的社会
组织、单位、个人利用非国家财政教育经费．面向社会依法举办学校及其他教育机构的办学活动。
二、当前民办教育在实践和学术界的争议1．“非营利性”与“营利性”之争。
民办教育是对公立学校有益的补充．不以赢利为目的．是一种公益性活动。民办学校不享受国家财政拨款。
众所周知．非营利组织的资金来源非常有限．一般可以分
为四种主要来源：政府补助、社会捐助、服务收费和经营
性收入。而民办学校的资产来源主要有五个面：①举办
者的投入。②向学生收取学费、建校费。③社会捐赠。④政府资助。⑤学校教育教学的资产。从结构来看，民办学校资产的主体是由(驭参两项组成。法律规定举办民办学
校必须是以非营利为前提。而现在非营利组织为获得生
存和发展已经向市场化转向。绝大部分民办高校在既无
政府资助又没有社会捐赠的情况下．只能寻求自我发展，即通过办学不断积累、自我造血。这种借助办学积累财富的活动，本身就是一种商业运作的过程。事实上。民办学
校从诞生之日起迫于办学经费的压力就按照商业运作方
式发展自己．其办学中成本核算、经费收支的平衡和办学的经济效益成为关注的重心。这一时期的民办高校就是在遵循市场规律办事．以面向市场自主办学作为发展的理想模式。在法律上民办教育是非营利性质的。但在实际
操作中不可避免有其营利性的一面．也就是说．多数民办
学校举办者在法律规定的“不以营利为目的”制约下。隐蔽地进行着营利性活动。在我国民办教育中少数学校是以非营利性为目的办学．但求发展必然要不断追加办学经费．在无政府财政拨款的情况下，仍然存在营利性行为。由于我国民办教育的现行政策法律法规的文本陈述都假定民办教育机构为“非营利性学校”。在非营利的口号下从事营利性活动．造成民办教育居于在法理上的非营利性定义与实质上的营利性行为不符的两难困境。
2．“合理回报”与“盈利性”之争。
在我国《民办教育促进法》第5l条规定：“民办学校在
扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必要的费用后．出资人可以从办学结余中取得合
理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”这一政策是立足于我国现实基础之上。为实现立法宗旨采取的措施。教育合理回报本质上就是营利，实质上就是对营利的一种认可。一般而青。民办学校通过一段时间的运作之后，往往会产生一定的超出经营总成本的剩余收入。
“合理回报”就是余留足够的剩余作投资后的小额分红。
只是对投资者盈利的份额做了一定的限制．允许投资者
分批对投入的资金逐步收回。国家规定的“合理回报”其
。合理”二字本意，既欲允许投资者获得回报，又欲限制其牟取暴利。我们需要明确的是，获得“回报”指的是。营利”．而“盈利”指的是民办教育机构在扣除办学成本之后仍有节余。但是盈利部分的分配方式决定了民办学校有
营利与非营利之分。《促进法》的“合理回报”回避了民办
教育的营利性与非营利性之争．旨在鼓励以盈利为动机的投资者将其闲散资金投入于民办教育事业中。从初衷来看。是鼓励营利性民办教育机构在非营利性的框架下获得有限的回报。在非营利的前提下．设置诸多限制性条款和烦琐的程序进行规约．以防止寻利性投资为追求利
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