中国老龄服务业发展的现状及问题分析
中国龄服老业务展发现的及状 题问分
析◎杨奇晓养
老状调况查活动组会，委组委会摘
要：着随我人国老口龄的化断不加，老年剧规模人日庞大，急需老龄益 务业服的速快展以发满广大足老人年服务对多的次层样化多的需。当前，求我老龄国 务业服虽有了然定一的展，但整发来看，老体服务业发展龄平衡，不社投会力量资 缺，服乏务标不准善，服务覆盖完群规人模限有究其原。因老龄服，产务和业事业界边不 ，老年人有清效需不求，人足才缺乏政，府职能门部协不力等都是作重原因要。 此，文对提出了章展发老龄服务的相关业议。建 键 词：老龄关化；龄老服业；务效有需求作 者介简：杨奇晓，男甘，肃宁人县，中国龄科学老究研中助理心究员，研 济经博士学研。究方向老龄经济：。学中 图类号：分C93.7 1 献文识码：A 标文编号章10：907-24(20741)70-0340-40 稿日收期：0214年月551
于 日0231 年 月至 82月 选，定北京上、 、海州广深、圳、州杭、南、沈京 阳、成都西、安和郑 10州 个市， 组织开城了居展家老状况养专项调查，该调 查有问效卷1006份3 。一老、服龄业发务展现状老 服务龄括包围范比广较， 及老年人需涉求各种服务的从服 务。需求来看既包，括老人年的 日常活服生务、康复理护务，也包服括老年人的 文娱乐服务化精、慰 神服务等。从藉老服养体系务的成 来看，老龄服组务既括包家居服和
务老化龄，力发展大老服务龄业和 事引 随着老言社龄会到来，的我国老 年数量人将会续持大模的增加规。 人数口量达 2到.02亿，预计 20 25年 达年到峰 值.847亿， 全国人口占的将突 3 亿，破20 33 突破 4年亿 ， 250 23031底年我，6国岁及0上老年以产 ，十八业三届全中会一进步出指加 发展老快服务产年业发，老龄展 服业成为国务家一的战略部署项。当 前我，国龄老务有服了一的定 发展，但整来体发看展慢，缓本文利 用关的调有查数据，阐我国老述龄 务服业发缓展慢的状，现分其中析 存在问题的，并提相应出对策的 。文涉及的本据主数包要括：中 老国龄学研科究心 201中0 中国 城年乡年老人状况口踪调查追据。 该调数是中国查老科学研究龄中在心2 000年 和2 060 组织的城年乡年人 老口一次性样调查抽基础的上进行的20000 个 ，实有效际问卷 19869 份。 踪追调查涉及。 20个省份 ，样量
本社
服区，务包括机也构务服。近年 ，由来受到于家国高度的重，老视 龄服业务成老为产业中发龄最展快 一部的分。从体来整看，我老国龄 务服处业起步阶段于，规模有， 限结构平不衡，市化虽场有然一定 了的发，但整展产个带动的业就业有限 对，
国民经济增长的献贡很小。伴随着 老龄的化日益加，服剧务 需求速快长增老，服龄务业将也呈快速 增长势态 （。一）老龄务业服发的政策展环 不境断优 化几年近，来国家为加了老 龄服快务的业展发，台出了少不政 。策如 0210年国 院下发了务关于 《鼓励引和民间投导资健康展发若的 干意见》 2013，年 务国先后下院发 了《于加关快老服养业的务若干 意》见关《促于健康服进业务展的
发438% .，时届三人个中就有一老个 人。尤其年是伴着随人口的龄化 不断老剧，加老人中年高龄老的、 人巢空人老、失老能人以各及种患 慢有病的老性人数量在快都速长。增万 ，性病患慢老人数病达9700到老 人家庭年至有1少0多0万个，这 2些021，年我高龄国人口到22达00
万，空巢
年人达老到 990 0万失，独老 年群人急老需龄务服的速发展快以 足满们他的求。需对 此十，大八出积提应极
对3
十城4万名老年人市家居养老状调况查数 据，城十市名老年人调查万是 全由国龄办牵老头设立全国了家居
观
干若见意》民。政部为养作服务 业的老主部门，导先出台后《了关 于励和引鼓导间民资本进入养服老务领域的 实施见》意养老服务，综业 合革试改工点意作见以公及办老 机养改构等文件。革体来整看，这些文 件出台的在不都程同度上高了提 会力社投量老龄资务业服力的，度 充分挥发市场在源配置资的作中用，老 龄服务的发展有业了个一 良好的外部政策境环。（ ）二老服务龄区域发展不业 平 老衡服龄业区务发域不展衡主平要表现在 城和农市村发不展衡， 东平西中发展部不平。 一是城市衡和村发展农不平衡 从养老服务。构机来，全看国老龄 办计数据显示统，民营养机构老6%位 护理机7来构看，截至20 1 年1底，我 7% 位3农村于疗；院养 012 家， 62 %城市于而，村农只 2占% 。4从复
广州 南康 京海上 都成杭 沈州阳郑 州 西
安点
视
角
表1
部 城市分访被自报者在社所区提供5及以项上家居老服养务项的情况目%）（
日生活类常78 9 7..00 8.6 476. 12.0619. 631. 27.11 医疗复康 9类6. 3366.6 .485 6. 49.433 .461 .5 27.31文化娱乐类 676 .662 .64. 523.260.6 3.841 8.76 .3
6.
%（见表31。 ）不展衡
一数据平郑在州1为87.%在，安只有 （西三）老服龄务业个各行发
业能够区提供5以项上务服项，目而
这。少如60%左右被的访者自本报社
区
供老年餐提桌、家政务服50，左右% 被访者自报的区社供提康复服务 、理咨询心以上门及看这类病服，务 理财服务、幼服务，托5 .% 2被的访者 自报区提供长社照期料务服，可见 类老各服务发龄展速度不均衡 并见图1）。 （（四）政投府资为主导，会 投社资力缺量乏
虽然老龄务业服呈快速现发 展局面，但产其业属性足不老龄。 务服脱业胎计于经划体济制下府政举办 福利制度，的于由其会社公性 质益比强较，初期展完全依发市靠 难以实现，场政府强而有的推动效力 比较果显著因，，此目老前服务 业龄的整发体展是以事业主为主要，依靠政 投资、政府府建，政兴提 府供务，服社会量力投资模规不大。截 201至2年 底我，国共养有老机构 52 左%右的访者自被本报社区提
当前供，国我机构养老务业服发展快 于居养老家服务，主业要于 在政为机构府展提供发了更多优惠的 策，社政会量更多关力机注构务服发 。展机构从服务来，看日常生以 活照服务料主的民营为老养机构 民营养老机构总数占 的87%，以 复 康理护务为服主的民养营机老构占 约 10% 到左，右有 3还%左 的民营右养老 构机以临关终怀主。随着生为 水活平提的，老年人高已不足满于 常日生的活料照服，务对康护理复 服务的需求愈愈多来康，复护理养 老机构相型比对较缺短。居从养老家提供 服的来看，务城市调十数查 据示，有的服务在显社区提的相供 普当，遍有的务在社区服提供的较比
国
30 家1康医复院， 6% 3于位城市，
个88，%位城市于，21位%于村农
。位于城市
，83位%农村；护理院于06
无论
养从老机构看，来是从康还复 理护构机来，我国看老服务业发龄 ，展市城于快农，村要主是市城 年人老收的入于农高，城市的村有效 求也高需于村。农二是东中 西部发不展平。 衡民办从老机构养看，呈来“东现 丰瘠西”面。根据局全老龄国办 调的，东查北三省有拥的民养老服办 务构数量机占国该类全机总量构 的足不1%。从2家养老服务居业来看 无，是论日生活类常务服、康护复理 服类，务是文化娱还类服务乐，东部 市发展城度速明显快于西中。 部文如娱乐化服类，务据根城市调 十查数，广据、南州京占分别为比 2.23，%西部12省拥有而的构机量
76.6% 数 66.、% 的2访被者报自在所 社1图十 城被访者市自所在社报区提供各类的居家养服老比例务（%）35
截至 2
01 年1底，国我共康复有院医 1院9家，1中民其机营只构5占.%。2
44340，民个营老机养只构2占8。%
并
需要不高档的养机老，构只而需要价 低廉能格满够足本需求的基养 老机构，但为养老因服务的微利 业质，性业不愿企意这为类一人群 服务从居。养家老务服看，由来于还处 于展发初期，家居养老务服满 足了只两类群人一类是，受政府购 享买务服民的对政，另一象类是收 入高的人较群。那些收入处于中间 阶层而的占大多数绝的年老群难以 人买购些服务这总体。来看老，龄 服务业满的人
足
群规模有。 限七（老）龄服业标准不完善 务准标老是龄务业健康发服展的保 障是，维老护人权年益前提的 。目前我，老国龄服业务发展过程 乏缺准，在老标旅游年业中最出。 由突老于人群年同于不般一群，人 所以年旅游业不老同一于旅般游业。 年老游产品旅设的计，既要考虑 老年到人的理心身、特体，又点 要考虑价到格，安等全问题调查。 中现发，老旅游业年中多很旅游公司打 着阳红夕的子，牌旅但游产品的 和通普旅游产品有没区。别由于老年 旅产游品有没国性的标准，全 只个有别地方定了制针旅对社的规 范，行上老年加信息不人对，给称 部分游旅公提司供投机赚了钱的 会机，坏破了场秩序市，导老年致 旅业发展缓游。慢二 我、老国龄服务发展缓慢的业 成分析因 老服龄业务经多过的发年展 虽然，有一了规模，定但整体来发看 展缓慢其，原是因面多，的既政有 和府场市面的方原，因也有社会 和年人方老的面因。 （一原）产业和事边业不清界十 大八出积极提对老龄化应 大力，发展老龄服务业事和业，产 八届三中十全会一进步出大力
提
发老年展务服业。但产是我们， 到看，老服龄产务业事和业界还边 不很清是。楚也是就说在发，展老龄 服务业程过中，哪服些应务由政该府 供提哪些服务，该应由场提市 供到，前目止为没有明的确顶层 计。设龄老服事业务和产的边业界不 清，其根原本在因对于于共公服务 ，政中的责府任定不界。从目前 清老服务业龄发的实展际情来看况 ，养老机依构政府投资靠、理管， 居养家老务服依政府推动靠还很普遍 ，场市作用其极微弱，府的政作用 过度膨，胀场市作用的受抑到制，势 必响到老龄服影务产规模业壮大。 （ ）老年人二群效需求有足不需求 是定产决业发展原动 力，有的求需才会消费市场，有有消 费场市某个行业才会速发迅展起来。当前 我国老年人，的消水平费 限有根， 2010据 年调数据查， 0210年 镇城老人平均年收年为 1入517
7
310家 其，中营机民占 构51% ；养 伴随疗着口人龄老化的剧加，老 服务业的产业化龄、市场和化会 社发化展必然趋势是。其是尤着随我国 济、社会经个各面方改的不断革 加快，市场资在源配置中的定决性作 凸用显，老服务龄中社业会资投 力将量不会加强。断（ ）五务服格普遍价于老年 人高期望 的以居养家老服务为，例从城 十市调数研来据看老，年人期的服望 务格价遍低于普场提市供的格，价 尤其是复康理类服务，老年人期 望护价和格际价实差距格较。大陪 如看同病，市场供提平的价格均为每次 28.75 元老年，期望价人格为每次 14.5 元，7市
场价格老比年期望人值高一倍。上 护门理务，市场服供 提意接价格受每天为3 .981元 相，差20 元多在。请姆保一项这服务两上 相差个大更市场提，的供价格平为均 222080元，期.值则望13为18.84元 相差悬殊。对，养于机老构也存，在同样 问的，题从一年来近老年人对 调的研来，看老年普遍人映反公办养老 构费机用低但住不，进，民 去养办机老构费高，没有用钱住 （六）老。龄务业覆服盖人规 模有群 老龄服务业是伴随限着年人 群老扩的而逐大渐展发来的起业， 但产从前目发展状来现看老龄服务， 只满业足特定了收入层阶人群， 的而没有足不满收入同层的阶老年 群。以人养老机构例为目前，多很老 公年定位中寓端高群人，有够足的 收才有入能可购买一服这。务事 实，上大绝分老部人年入比较低收 的平均，价为每格5天.5元，老年人3
元愿，农为 村4949元。老年人 的收 水入平很低，还严重制约老年了人的 有需求效释的。有放需求的效 足不企，业营的规模效益就很经出难 ，导现致业企以难长发久展 （三。老龄）务服业才人匮乏老 龄服业人才匮乏，务要 包主两大括面方，是管理一才缺 人。乏长期以来我，老龄国服作为务 社福利制会的一部分，度过通政
府
供提政府，资，政府投定管指人理 ，由于有政员府财保政，管理人底才没有市 场竞意争，管理识才市人 没有场形成。随我国经济的着 发展市场，在资源配置作中用的凸 ，急显了解需市场的理型人管才 但目，来看前老，服务龄经业管营理 的才人还缺很乏二。是务人员服缺 乏服。人员务缺长期乏来以一直 困扰老龄服着业发展务对。居家养
于
6
3
观
老服务，业城十市查显调，示321% .的被机构认为“人访不足员”居 家是养服务老机构面的临二第位困难， 次仅于资困难。养老机构更金 是此如，根深圳据对市老机养构 调的研，6 9.1%2 机的认为从构业人 服务素员参差质不，招聘难，流齐动性大，护 队理很伍不定。稳其究原 ，首因先，培体训系健全不，服务 人员是用都人构培训机，乏统缺一 的培市训。其场次护，人理待遇员比较 低，乏缺要的社会必保障。 外，此护人理员会地位低社上，升 通道不畅等顺是都影护理响人缺乏 的员素因人。才缺的成为老乏龄服务 业发展程中的一个短过，板约制 着老龄服业务快速发的。展 （）政府职四部门能协作力不产 业的发需要展府政策政的 持，尤其支是有福既性利有又场性 市老龄的产业由于，社会效益大，其利 润低资，本收回期周长，在产业 发的展初社会期资不本愿进意入 ，有强没力的优惠有政策支持很推 难产动业发。为了促展老进龄服
务业 快速发展的国家和各地相继出， 台一系列了惠政策优措施和如在。 地方土规定面，会社利机构的建福设用 ，按照地律法、法规定规应当采 划拨用式方供的，要划拨供地；地 当采应用有偿方供地式的，在地价 上适要当予给优；属出惠让地 土的土，出地金收让取准标应适降 低。当水在费等电面，方都出台了 也相应的优惠策政。这些但政在策 际实中并当没有好很落，一实个重 很要原因的是就政各府能部门职间之 通的协作不力够同，个一制，度 不部同门执行，来部门各出自己部于门 利的，益难不很折扣的打行执，甚 不至行执，后最导初衷致好良 制的度形同设。另一方虚面缺也乏明确 的任部门责有了，题问知向不 三、谁相的关议建针对 以问题，笔者认上为先首厘清老龄服 务事业和业产边，在 此基础界上从人才，需求、各等面 完方善策，促进老龄服政务产业速快发展 。一（）厘老龄清服务事和产业业 边，界加快龄老务产服发业 展确明龄服务老业产事业的 边和界，是加快龄服务老产业速快发展 的提条前件。此对，要明确政府 在展老龄服发务中的责。任府的 政责任要在于完善主政策，譬如，对 居于家老养服企业，务定优制政 策惠。参照可小型微利业所得税企 关有优惠政，策免减老服务企养业一 额度定的企业所税得参；高照新 技术企业有关的优惠政，给策予养 老服企务业一额度定贴的息款贷。 如调譬整目制前约龄老务业快服发 速展一些政策，的如调整民《非企 办单业位登记管理行暂条例中“》民办非 业单位不得设企分立机支构 这”一规，引定导企业施连实化锁、品 化牌、规模化经。营政的府责 还任于加在强监，创造管平的市场公环境，保持市场 有序发。总之展 ，政府的要主任责在于制政策定而 不，亲是经营，自承是兜底功担能 ，为即收入低人群提供偿无或低者 服务偿而，是为不所老有人购买或年 供服提务 。（二完善社）保障会度，提制高有 需效 有求效求需不是制足老龄服约 务发展中所有因业素中当最重的要因素 也是最难，解的因素。决 当，老前年人体收入不整高，解决但的 途又径有限，其一，依靠政府完善各 保种障制度性，如完养老保 善险制、度疗保险制度、医长照护期反应，实 问题际不到得决。解
点
视
角
度制以、养老房度等，通制这些 制度为老年人提过供足够的收入其 二，。依靠己自拥的有融资产金资 投增加收入，这个径只途在能部分 高收入群人中以考可虑广，低大收 人群入尤其，是广大村老农人没年 有积可蓄以投资其。，三依靠年人 老就业增再收入加这一途，只能径 部分对老年人有，
效广大老人年尤 是其健状况较差的康年老人可行。 不四，其依靠女以子其他及属亲提 供的虽，可然行但很，有。限此因，完 国家善保障制性增加老度人年 入是收有最保证也最是有的效途径 尤其是对，大低广入老收人年群 而言这一途径能够切，提实他高们 消的费力，能老对服龄务的发展业 决定有性促的进作。用 （）加三养快老机改革构完 ，善培市场，训壮人才队大 伍强加老龄务业人才服队伍 设，需要建着抓好以力下几面，一 方加快公办养老机构改是革促进公 ，养办机构老市化场营，经成公平 形竞的争服务场，市养机构的管老理经营 型才市人场才形能。二是完成 善培市场训降低，务机服构用的 成本人。当前，理护员的人训培基本是 构自己机资出训培，一护旦理人 流失员培，训成就会本以难收，回服 机务只能构次再聘人员培招， 增加训了务机服成构。本老龄服务 在还处于业发展初期的，要需国完 善培训家市场承担，必的培训要费 用，存护储理人才，决护解人理 短员问题。缺是提三护高理员的待 遇，尤其人确是保理人护员养的保老 、险医保险、疗伤保工和险失保业 险各等类保费用的足额缴险。此 纳，在外业职教中，开育养老管设 理与服务、年老理、护老社会年学和老年产 开发等专业品加，快才人培养 完善，才的上升人道，通将都会（下转第2
0页
）37
我们有理
由相，信一探索这有效将激活以 社会工作构为代表的机兴新社 组会织的活力，分充发挥其在共服公 和务社会治中的积理极用。 作社会在作工构的机估评践实 中，须必认领真会民《政关于促部 进民社办工作会机发展构通的知》上
接26页第
精神
以，建立公开“、平、公公正 的社工机评构体估系形成，观客科 的第三学方评体制”为目标估以 ，确社会工保作构绩机效评估合的 法性和向性方因。此，进行社会工 作机在构绩评效估设时，计认要解 真读政部民门关社于会工作构机建 设与实践习,208(90.
)
发展的精要，和以府部门颁政的布相 关律文法和件规章度为制依据，紧 密合各结地区社会工作构建机设和社会 工人才作培养的实特际， 点以高提会社作机工服务构供给力能为重点， 确保社工作机会构康健、可持续发 。展 1[7]静.魏国中地政府方购服 交通买学大2,080 务—.—理论与实践研[D].上海究
8[徐]月宾.方西利国家福会社服务 坛,1发999(6.)
研究[].J东广学商院报,201学05)(
.展
势政府趋买服购务 J][ 民政论
.1[3]锦陈梅关.政于府购买服务 考2,00(14)4.问 题思的[J考.经济研]究参
[]张9飞时.政“购买”府务服的国 [10] 外田荣玉 社会福利制度.的中政 [“1] 朱1眉 .华 政购府服买
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政发展重要举. 措[].J 国中市城经
上第29接
页救的助作工不能仅仅停留简单的 衣食在行等物住层面质救的助更重 ，的是机要和会能力等方的面助。救 社会将工作值理念价知识、方法、和 技运巧用救到站的助助工作中救去， 好更地流浪乞讨人与员的助救保护工作 结合，建相立完的善会
上社第3接7
页救助网络构建全民性，流的浪讨 乞人员权益保平护台是未来浪乞流 人讨员救助理工作管的经之路必 参。文考： 献1[B]UTRMY ZTT.h naetur ef osciola wrokM].[ondLno Mac:Mllian,1976
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壮
大龄服老务人才队伍。（四 ）进职能促部之间门的合 作强，政策化落监实检督 政查职能府部门力合足，即使不 有再的优惠多政也策难落实，因以此 ，强加政府能部职的门协是促作 产业政策进地落根的本其。，明 一确责任主体。明老龄服务业发确 展责的主任体，如家居老，谁养第是 一任部门，责责任让部门实切担承 起发居家展老养责的任在各职能 ，部进行门诿推时的由责任候门进部
2
0协调。其二，行强加政策落的实 检。查针对已经制定出政的策定期， 行进政落策实检的，让查策真正 政落到实处，不是而做当摆设 参考文。：献 [] 吴玉韶 1.中 国龄事业发展报告老出 社,2版03. 1（0123）M[.]京北社会科学:献文
闻网 .tth:/pw/w.wcinhneas.wco/ [4m] 《于关加发展养快老服务业若干的gn 2/11/12-20/3572164.sht7ml.
务体系
设建划(规文全.中国)
新
意见（》国〔发01233〕号）5中. 人民华和国中共人央政府民网 09/3/c1ntoet_n2478074ht.m. 站ht.pt:/w/w.gwv.oc/nwzg/k2130-
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