城乡结合部农村土地利用存在的问题及对策

浙江财经学院东方学院学年论文

论文题目：城乡结合部农村土地利用

存在的问题及对策

学生姓名 指导教师

分 院专业名称

班 级 学

2013年4月28日

城乡结合部农村土地利用存在的问题及对策

摘 要：城乡结合部作为城市化的前沿阵地，是城乡用地争夺的焦点区域，土地利用矛盾十分突出。本文通过阅读文献、查阅资料，主要分析了城乡结合部土地利用的现状、特征及利用过程中存在的问题，并提出改善城乡结合部土地利用现状，提高土地资源优化配置效率的措施。

关键词：城乡结合部；土地利用；问题；对策

一、 引言

城乡结合部地理位置优越，交通发达，信息灵通，是城乡经济发展和互动交流的重要部位。城乡结合部土地既是农民的命根子，又是市民的菜篮子和米袋子，是保证城市和农村居民生活水平提高，社会健康发展的最基础、最重要的条件。城乡结合部土地可持续利用的实现，也是城市可持续发展的基础。也正是由于其重要的地理位置，城乡结合部土地利用矛盾成为制约城乡结合部经济社会发展 有序和谐的重要原因。

二、 城乡结合部土地利用现状

二十一世纪，随着我国国民经济的快速发展和城市化进程的不断加快,城市规模不断向外扩张, 城市与农村的界限变得越来越模糊,从而形成一个特殊的城乡经济交融地理单元, 即城乡结合部。城乡结合部又叫城市郊区、城乡交错带、城市蔓延区等, 其性质既不同于典型的城市, 又异于一般的农村。从城市的角度来看, 它位于城市的边缘区, 是城市扩张的前沿阵地；从农村角度来看, 它是耕

地保护的最后一道防线。因此，它既是城市的边缘区，也是农村的边缘区，是城乡用地争夺的焦点区域和城市扩张的前沿阵地，也是城乡用地矛盾最为激励的集中区。城乡二元制土地管理制度造成部分地区“ 无管制 ”，部分地区 “双重管制” 等矛盾普遍存在。由此引发的众多土地利用无序现象十分严重，主要表现在：违法占地、乱占乱用、黑市交易、规划失控、管理混乱、污染严重等等，对城市经济发展、社会和谐都产生了严重影响。

三、城乡结合部土地利用存在问题及根源分析

（一）土地利用存在问题

1.城市化发展带来的土地供需矛盾

近年来，由于城市市政建设发展迅速，大批市区人口动迁到城乡结合部，同时，亦有大量外来流动人口也纷纷集聚于结合部，结合部成为人口增长幅度最大的地区。人口大量瞬间聚集的同时，相应的医疗、卫生、教育等配套设施以及电、暖、水等基础设施建设迅速展开，各类建设用地对农用地的争夺更加激烈，土地供需矛盾变得十分突出。为了缓解人地矛盾，这些地区必然会继续向周围地区扩张，形成人口集聚和土地扩张的恶性循环。

2.土地市场管理混乱，无秩无序

城乡结合部土地市场存在着各种非法占地现象，且隐形土地市场活跃。城乡结合部二元管理体制重叠，行政管理体制条块分割。城乡结合部的集体土地，政府只能通过征用的方式将其转为国有，村集体仅拥有土地的现实使用权，结果造成了与其等你来征，不如我先建，未实现真正意义上的统管体制，土地利用管理失控。而且通常按照正常手续征用城市建设用地，征地手续繁琐，办事效率低下，于是在经济利用的驱使下，大量农村集体所有土地以多种方式流入隐形市场，造成土地市场混乱，管理难度增加。

3.产权关系模糊不清

有些地方乡村农民集体内部土地权属关系模糊，农民私自出卖农地的现象屡见不鲜，私人乱搭乱建，一家建多栋房子，竞相建房销售和出租。这些房屋绝大多数未经土地行政主管部门批准，土地的界定缺乏法律依据，土地的权属关系模

糊不清。近几年土地行政主管部门在征地过程中发现的无籍房和违规房等与土地权属相关的补偿纠纷问题，80％都与此相关。

4.资源配置不合理，土地浪费现象严重

城乡结合部土地利用类型复杂多样，但是在布局上各种不同的用地类型互相交叉、互相干扰。大量开发区普遍存在“征而不用”，开发利用不及时，大片土地闲置浪费，土地利用效率普遍较低等现象，由于这些开发区征地规模非常大，因而造成的土地资源浪费也是最为严重的地区。

5.空间布局混乱, 人居环境差

受目前管理体制的制约, 在城乡结合部没有建立起城乡协调的土地利用规划管理模式, 本应该由乡镇国土管理部门来管理的农村土地, 往往受到城市国土管理部门的制约；而针对复杂的城乡结合部土地利用情况, 却没有出台专门的城乡结合部土地利用规划。这些原因,导致了城乡结合部空间布局混乱、人居环境差, 具体表现在耕地地块零碎、农村居民点布局不合理等方面。

6.生态环境呈下降趋势，污染加重

城乡结合部在开发利用土地的过程中，由于偏重眼前经济效益，缺乏整体规划与布局，导致基础设施建设落后于整体开发，配套设施不齐全，大气、水、土地资源遭到严重破坏，生态环境迅速恶化，土地质量迅速下降。因此，土地生态环境污染严重是城乡结合部农村土地利用中存在的一个普遍问题。其污染主要来自于以下几个方面: 一是农村自身卫生条件差, 生活污水、人畜粪便得不到有效净化, 直接对土地造成污染；二是城乡结合部乡镇企业排污不达标, 排出大量有害物质; 三是大量使用农药、化肥对环境的污染；四是城市工业“三废”和生活垃圾的污染； 五是从市区迁出的污染较重的工业企业带来的污染。在上述多种污染源的共同作用下, 一些城乡结合部的污染程度已经明显高于城市中心区域。

（二）存在问题的原因

1.政策不完善

从博弈论的角度分析, 参与城乡结合部农村土地利用的博弈主体有三个:农民、地方政府和中央政府。从现有的政策来看, 中央政府从维护生态环境和保障国家粮食安全的角度出发, 要求地方政府和农民对城乡结合部的农村土地进298行保护, 但这种保护政策仅仅停留在行政指令上, 它并没有为保护农地而

获取的公共品“买单”, 地方政府和农民也没有得到因为保护农地而失去利益的补偿, 地方政府更要为保护农地付出实施管理成本, 因此其在耕地保护上通常采取消极甚至抵制的态度。同时由于农地产权不明晰和农业比较效益低下等原因, 农民对保护农地也持漠不关心的态度。地方政府的消极抵制和农民的漠不关心导致了农地过度非农化和耕地隐性流失严重, 也使土地生态环境不断恶化。随着市场经济体制的逐步完善, 行政指令性政策往往发挥不了既定的效果, 应用委托代理理论来完善农地保护政策未来城乡结合部农村土地保护的出路。

2.管理不完善

城乡结合部农村土地管理不完善主要体现在三个方面: 一是管理主体不完善, 城乡结合部农村土地本应该由乡镇国土资源管理部门进行管理, 但由于城乡结合部农村土地存在巨大的升值空间,地方政府常常通过种种渠道对其利用行为进行干预, 使乡镇国土管理部门不能发挥管理主体的应有职能； 二是管理措施不完善, 从土地利用的特点可以看出, 城乡结合部农村土地利用的自然经济环境较之一般区域的农村土地要复杂得多, 面对如此复杂的环境而仍然采用一般农村的管理措施, 自然极为不完善； 三是管理技术落后, 城乡结合部农村土地的利用状况瞬息万变, 目前落后的管理技术难以对土地利用变化情况实施动态监测, 也就更谈不上动态管理了。

整合上述所说，从根本分析，城市化迅速发展而带来城市用地扩张是城乡结合部土地利用无序的直接原因。土地利用和管理体制跟不上城市化快速发展的脚步，管理效率十分滞后，一宗地使用手续还未完成，其利用方式就已经发生了几次变更，然而，这种现象和矛盾的更深层次的原因是我城乡分割的二元制制度。这种二元制制度致使土地产权界定困难，土地流转条件繁琐而苛刻，土地管理混乱，土地规划滞后、失控等一系列问题，进而引发土地利用不合理和土地违法使用等社会不和谐现象，对实现城乡经济社会发展一体化产生严重的阻碍。另外，法律制度的不健全，土地合理利用的相关法律法规缺乏，执法不严，监督管理落后等法制问题也是造成城乡结合部土地利用矛盾的重要原因之一

四、 城乡结合部土地优化配置与高效利用对策

获取的公共品“买单”, 地方政府和农民也没有得到因为保护农地而失去利益的补偿, 地方政府更要为保护农地付出实施管理成本, 因此其在耕地保护上通常采取消极甚至抵制的态度。同时由于农地产权不明晰和农业比较效益低下等原因, 农民对保护农地也持漠不关心的态度。地方政府的消极抵制和农民的漠不关心导致了农地过度非农化和耕地隐性流失严重, 也使土地生态环境不断恶化。随着市场经济体制的逐步完善, 行政指令性政策往往发挥不了既定的效果, 应用委托代理理论来完善农地保护政策未来城乡结合部农村土地保护的出路。

2.管理不完善

城乡结合部农村土地管理不完善主要体现在三个方面: 一是管理主体不完善, 城乡结合部农村土地本应该由乡镇国土资源管理部门进行管理, 但由于城乡结合部农村土地存在巨大的升值空间,地方政府常常通过种种渠道对其利用行为进行干预, 使乡镇国土管理部门不能发挥管理主体的应有职能； 二是管理措施不完善, 从土地利用的特点可以看出, 城乡结合部农村土地利用的自然经济环境较之一般区域的农村土地要复杂得多, 面对如此复杂的环境而仍然采用一般农村的管理措施, 自然极为不完善； 三是管理技术落后, 城乡结合部农村土地的利用状况瞬息万变, 目前落后的管理技术难以对土地利用变化情况实施动态监测, 也就更谈不上动态管理了。

整合上述所说，从根本分析，城市化迅速发展而带来城市用地扩张是城乡结合部土地利用无序的直接原因。土地利用和管理体制跟不上城市化快速发展的脚步，管理效率十分滞后，一宗地使用手续还未完成，其利用方式就已经发生了几次变更，然而，这种现象和矛盾的更深层次的原因是我城乡分割的二元制制度。这种二元制制度致使土地产权界定困难，土地流转条件繁琐而苛刻，土地管理混乱，土地规划滞后、失控等一系列问题，进而引发土地利用不合理和土地违法使用等社会不和谐现象，对实现城乡经济社会发展一体化产生严重的阻碍。另外，法律制度的不健全，土地合理利用的相关法律法规缺乏，执法不严，监督管理落后等法制问题也是造成城乡结合部土地利用矛盾的重要原因之一

四、 城乡结合部土地优化配置与高效利用对策

加快城乡经济一体化发展，首先从解决城乡结合部土地利用问题和矛盾着手，充分把握主要矛盾和次要矛盾，重点抓好土地利用的优化组织和合理利用，严格落实规划，加强法制建设，为城乡经济社会实现和谐发展创造良好的环境。

（一） 严格立法执法，强化城乡结合部土地利用法制管理

首先，实行国家宏观性法律和地方性微观法规相结合，严格检查和控制城乡结合部各种土地利用活动；尽快完善土地交易市场，以严格法律保障土地有偿使用，避免各种形式的土地投机现象，以促进土地资源的有效利用和合理流动；强化土地管理部门的执行职能，加强对违法用地的查处力度，严格土地审批制度，不能地出多门，一地多主，从法律的高度切实保护土地资源。其次，研究制定《城乡结合部土地利用总体规划》。我国《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》都明确规定城乡建设用地应注意土地之间的协调。但从目前的规划编制情况来看，城乡结合部是土地利用总体规划和城市规划最薄弱的地带，二者的协调配合也存在许多矛盾，规划侧重点、内容、手法各不相同，造成规划结果大相径庭。因此，有必要编制《城乡结合部土地利用总体规划》，作为法律性文件，严格规定城乡结合部土地利用的相关问题，切实加强规划控制，实现土地的有序利用。

（二）运用先进技术，加强城乡结合部土地利用的动态研究 城乡结合部是城乡土地利用行为的汇集与交融处, 土地利用变化情况异常迅速, 为了及时有效地加强对城乡结合部农村土地的管理, 对土地利用状况及动态变化情况应进行及时准确的了解,对土地利用变化情况进行动态监测。考虑到城乡结合部农村土地数量大、分布广、变化快的特征, 采用传统人工方法对其进行动态监测只能起到事倍功半的效果, 可行的办法是以实时的航片、卫片资料为基础, 采用遥感软件和地理信息系统软件对其进行判读、解译和分析, 获取不同时期土地利用的动态变化情况。通过分析农村土地利用监测结果, 可以及时地找出农村土地利用中存在的问题和隐患, 并对农村土地利用进行合理的引导和调控,达到农村土地资源优化利用的目的。

（三）改革城乡二元制，完善城乡结合部土地利用规划管理制度

首先，创新现行土地使用管理制度。现行城乡土地分管、条块分割的管理体制疏忽了对土地利用供需矛盾激烈的城乡结合部的土地利用管理，造成了诸多问题。导致各项管理职能重复交叉，职责划分不清。要强化城乡结合部土地管理工作，成立一个兼有城乡双重管理职能的新型行政建制，对土地进行统一管理，协调城乡关系，实现粮食安全和有序城市化双赢。人口聚集与城乡二元户籍制度有密切的联系，加强对郊区流动人口的管理，将其纳入城镇化的有机过程之中，针对其特点制定有效的政策和措施，发挥其正面效应，减少其负面效应。加强土地利用的监督管理，杜绝违法占地，浪费土地等现象。

其次，完善城市建设用地总量控制制度。执行土地利用总体规划，城市化走“内涵式”发展道路，科学圈定城市建设用地规模，严格控制城市发展跨过或绕过城市边缘带向外盲目扩张。运用年度土地利用计划和用途管制手段，严格限制新增建设用地总量，并运用经济手段和政策调控措施，提高新增建设用地取得成本，鼓励高效利用现有建设用地。

第三，加强城乡结合部土地估价制度，推进土地的有偿使用。城乡结合部是我国土地估价制度和土地有偿使用制度的薄弱地带。发掘土地市场规律，采用科学的估价方法，建立包括基准地价、标定地价和出让地价在内的地价体系，并制定相关标准，避免同宗地不同价，逐步提高招标、拍卖供给建设用地的比重，全面推进土地有偿使用制度的建立，实现土地可持续利用。

（四）运用经济和税收手段，充分发挥市场规律的作用

正是由于土地巨大的潜在的经济价值，政府和企业等利益实体不惜一切手段追求眼前利益和局部利益，这种狭隘的发展方式最终导致了土地市场出现众多违法现象。目前，农用土地价格偏低，在整个房地产价格结构中所占的比例偏小，也间接导致了土地资源的闲置浪费现象，提高农用土地价格在总价格中所占比例，限制并惩处土地浪费，是促进土地资源高效利用的重要途径。

税收是重要的经济调节杠杆，充分利用税收手段，加强土地使用的税收管理，合理分配土地征用和流转中的收益，是提高土地利用效率的有效手段。强化市场规律在土地流转中的作用，使市场自动调节到供需均衡状态，减少不必要的行政政策干预，降低行政管理成本，以保证土地市场高效有序地进行。

（五）加强城乡结合部生态建设，改善土地生态环境

加强城乡结合部生态建设，改善土地生态环境要以创造良好的人居环境为中心，立足当前，注重长远，全面提高城乡结合部乃至整个城市的生态环境质量。要把生态建设放到更加突出的位置，走城乡结合部开发建设与生态建设相统一、发展与生态容量相协调的城乡一体化道路。要据其不同的区域功能以及生态环境容量，对建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制，并提出明确的规定，依法严格禁止在基本农田保护区、蔬菜保护基地、自然保护区等进行不符合保护目的的开发建设活动。加强环境污染综合治理，增强环保意识，加强环保设施建设，提高环境治理标准，逐步改进城乡结合部的环境质量。

五、结束语

城乡结合部在城市和农村发展方面有着重要作用，因此，发展好城乡结合部是保证城市和农村居民生活水平提高，社会健康发展的最基础、最重要的条件。城乡结合部土地可持续利用的实现，也是城市可持续发展的基础。

参考文献

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