我国政府职能转变问题的探讨(初稿1)

我国政府职能转变问题的探讨

裴德洪

政府职能是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和功能。简言之，政府职能就是政府管理国家事务的职责和功能。 从文化部到县（市）文化局，各级文化行政机关担负着管理国家文化事务的职能。

为什么要提出“转变”政府职能呢？随着党的工作重心的转移，即由过去的以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心，我国实现了由计划经济到市场经济的重大转变，政府作为国家机器属于上层建筑，随着经济基础的变化，其职能也要适应这个变化，因此，转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的内在要求，具有客观必然性。 建立社会主义市场经济体制，涉及到我国经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整。加快政府职能的转变，这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》指出：" 转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护公平竞争、调节社会分配和组织社会保障。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直

接干预企业的生产经营活动。要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务的水平；把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化行政管理干部队伍。

一、影响与制约政府职能转变的要素

（一）社会环境的变迁。社会环境变迁是决定政府职能转变的外在动力。在计划经济向市场经济的转型过程中，政府管理的范围和内容必然将发生很大的变化。

（二）公共行政的科学化。公共行政的科学化是政府职能转变的内在动力。从管理科学化角度出发，政府要理顺与企业、市场、社会的各种关系和政府各部门之间的关系，按照权责统一的原则合理划分各级各部门的事权和职能分工。

（三）技术手段的创新。技术手段的创新是政府职能转变的根本保障。技术手段的创新，一方面给政府广泛参与社会公共事务管理提供了充分保障；另一方面，政府可以在体制上选择更有效的方式，使自身的作用得到最有效的发挥，同时可最大限度发挥其他社会组织的作用。

（四）传统行政文化的影响。传统行政文化是影响政府职能转变的制约因素。在继承和发扬中国传统行政文化中优秀成分的同时，其中的消极因素也对政府职能转变起到制约作用。

二、转变政府职能转变的关键内容

政企分开，是建立社会主义市场经济体制的内在要求，是政府职能转变的关键，也是当前中国政府机构改革能否成功的必要条件。

（一）政企分开的主要内容

1、政府与企业的社会职责的分开。政府的社会职责是对国家和社会公共事务进行有效的管理，而企业的社会职责是依照国家法律和市场规则，以最少的投入向社会提供最多最好的产出。

2、企业所有权与经营权的分开。按照公司法人治理结构，企业的资产所有权和生产经营权的行使主体应当是分离的，股东会、董事会、监事会和经理层，要各负其责、协调运转、有效制衡。

3、政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。在政府内部，国有资产所有者职能与行政职能必须分开，同一政府机构不能既承担国有资产所有者职能又承担行政职能。

（二）政企分开的主要措施

1、解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系。

2、大量裁减专业经济部门和各种行政性公司，发展社会中介组织。

3、加强和改善国有企业的监管方式。

4、完善企业所有制制度，实现产权多元化，建立和完善新型的政企分开的融资投资体制。

三、政府职能转变需要解决的问题

转变政府职能，是要解决政府到底管什么的问题，以及怎么管，管到什么程度，哪些权力应该下放，下放给谁，等等。要下决心改变那种政府不该管，管不了，也管不好的状况。 政府的职能往哪里转？一是企业的生产经营权交给企业；二是国民经济宏观调控的权力留给综合经济部门；三是大量的服务、协调、监督职能转给社会中介组织。从这一基本要求出发，我国政府职能要在以下三个方面实行根本转变： 从职能行使的范围来说，要由过去以微观管理为主，转变为以宏观调控为主； 从职能行使的方式来说，要由过去以行政手段为主，转变为以经济手段和法律手段为主； 从职能行使的性质来说，要由过去强调以" 服从" 为主，转变为以服务为主。

转变政府职能，必须解决好以下几方面的关系： 一是解决好政府与企业的关系。按照政企分开的原则，变行政隶属关系为资产纽带关系，把社会经济管理职能、国有资产管理职能与企业经营管理职能分开，实行企业无行政主管部门的模式，使企业摆脱对政府的依附关系（不是政府的附属物），真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。同时不允许政府办企业，也避免企业办社会，因为这样既丧失了公平，也牺牲了效益。 二是要解决好政府与市场的关系。要充分发挥市场在资源配臵中的基础性作用。政府主要是大力培育和发展各类市场，制定宏观调控政策，健全市场规则，加强市

场监管，尽快建立统一开放、竞争有序的市场体系。 三是要解决好政府与社会的关系。充分发挥社会中介组织的作用，强化社会自我管理能力，建立一种以自由平等为核心，以社会契约关系为特征的现代社会。这样可以减轻政府运行的负荷，减少行政成本，建立廉价政府。 总之，政府职能的转变，重点是政府管理经济职能的转变。

四、政府职能的转变应该从哪些方面入手

（一）努力建设廉洁勤政、务实高效的政府

一个机构庞大、人员臃肿的政府，不仅会加重财政负担，增加政府成本，而且导致效率低下，远远适应不了行政管理现代化的要求。经济想要加速发展的首要前提，就是要建设廉洁勤政、务实高效的政府。

建设廉洁政府，就要充分认识政府在反腐败中的特殊地位和作用，搞好自身的廉政建设，真正树立起廉洁行政的形象。要在制约行政权力上下工夫，建立起有效的廉政制约机制。在公务员收入相对不高，而又面临市场经济种种利益诱惑、物价频频升高的情况下，要从制度和配套措施上形成保障公务员廉洁行政的机制。同时，必须保证每一个政府机关及其工作人员都要广泛接受来自各方面的监督，特别是来自人民群众的舆论和批评监督。建设高效政府，首要的就是精简机构，建设精干的强有力的政府系统，进行干部人事制度改革，使人才脱颖而出； 要下放权力，正确处理中央与地方、集权与分权的关系，既要加强宏观调控，维护中央的权威，又要调动地方的积极性。建设高效政府的另一方面就是杜绝官僚作风，发展社会主义民主，充

分调动人民群众的积极性。同时还要进行经济体制改革，尽快建立社会主义市场经济体制，从根本上推动生产力的发展和社会进步，体现行政效率的提高。

（二）强化市场监督职能

我国宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各级政党和各社会团体、各企业组织必须遵守宪法和法律。”转变政府职能的核心问题是依法行政。转变政府职能的核心问题是依法行政。行政机关作为国家权力机关的执行者，担负着依法管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的繁重任务。依法行政是依法治国的重要内容，也是转变政府职能的核心问题。依法行政，首要的问题是行政权力的法定化。必须明确，各级政府和政府各部门只能在宪法和法律、法规的范围内活动，依法决策，依法处理问题，自觉地把行政行为纳入法制化轨道。目前，我国各级政府对市场秩序的规范和监管还十分薄弱，规范市场秩序的法律法规还不健全，地方保护主义和行政垄断严重，加上执法不严，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究，致使市场秩序比较混乱。突出表现为假冒伪劣商品泛滥，偷税、逃税、骗税、走私等，建筑领域弄虚作假、工程质量低劣等问题严重。

为此，必须建立现代市场监管制度，加强市场监管力度，建立公平竞争、规范有序的市场新秩序。首先，要加快有关市场规范的法律法规建设，比如尽快出台反垄断法，采取法律手段打破行政垄断，防止企业相互勾结，形成价格联盟，损害消费者利益；其次，要加强对市场的监管力度，严格执法，从严治政，采用经济、法律和必要的行

政手段，打击各种违法乱纪、扰乱市场秩序的行为；再次，在石油、天然气、电力等行业与政府维持公平市场秩序密切相关，在实施政企分开改革的同时，要建立独立的监管委员会，将政府决策职能与监管职能分开，以加强对权力的监督。

（三）继续深化行政审批制度改革

市场经济中，政府职责之一是宏观调控，然而在现实生活中，政府“越位”的现象普遍存在，管了许多不该管、管不了、管不好的事，管得过多过细。特别是不合理、低效率的项目审批制度，已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能力的严重问题。改革行政审批制度势在必行，只有摆脱了大量微观审批事项的政府，才能够研究超前性、深层次的战略性重大问题，才能集中精力搞好宏观调控。

加快审批制度的改革，一要搞好行政审批项目的审核和处理工作，减少政府审批事项和审批范围；二要缩短审批环节和审批周期；三要公开审批标准，规范审批程序；四要明确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督；五要改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管，重权力、轻责任现象。

（四）转变政府管理方式，实现微观管理向宏观调控的转变 微观管理，指政府站在出资者立场上，依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式，对微观经济主体实施的一种直接管理，主要指国家和地方政府机构对公有制企业的直接管理活动。宏观调控，指政府运用宏观经济政策对宏观经济运作所进行的“控制”或“调节”，它是政府通过调整其所掌握的某些经济变量（如财政支出、

货币供给），来影响市场经济中各种变量的取值，从而影响私人经济部门行为的政策过程。

加入世贸组织以后，政府垄断一切，宏观、微观一把抓的弊病暴露得更加充分。今后，政府应该减少对经济主体的直接管理，更多地运用间接调控手段，以更灵活多样、更讲究效益的方式进行宏观调控。凡是企业和个人能够做好的事情，政府就不插手，凡是市场能够优化资源配臵的领域，政府尽力为其创造有利条件。即使在“市场失灵”领域，也要考虑是否需要政府发挥作用，政府发挥作用是否有效，是否有更好的办法。只有在不仅需要而且能够做好时，政府才进行干预。

（五）切实转变政府工作方式，提高工作效率

转变工作方式，提高工作效率，首先就要做到严格依法行政。根据世贸组织要求，政府要保证法律法规在全国的统一实施，有比较完善的依法行政体制，政府行政过程应当是透明的、可预见的、公开的。各级政府部门应当摒弃陈旧的管理方式，严格依法行政，由权力行政转向规则行政，从随意裁决转向依法办事。其次，要公开。透明度原则是世贸组织的一项基本原则，也是改进政府管理方式的一个基本方法。各级政府在管理过程中应尽量做到决策公开、过程公开。再次，要推行管理信息化。尽快实现政府管理信息化，不仅有利于提高行政管理效率，加强政府各级机关及各级部门间的信息沟通，也有利于政府与内外商人之间的联系和方便商人们办事，使行政管理更准确、快捷地实现互动。

（六）加强人口、资源、环境等方面的管理职能（社会管理职能）

加入世贸组织以后，我国的人口、资源、环境面临着新的形势和新的要求。人口、资源、环境工作，不仅要把国内因素与国际因素结合起来考虑，而且要更多地考虑国际因素。加入世贸组织，既为我们充分利用国内外两个市场、两种资源，实现经济社会与人口资源环境的协调发展提供了新的机遇，也对我们提高经济和社会的可持续发展能力提出了新的挑战。为此，必须加强计划生育工作，稳定低生育水平，提高出生人口素质；强化国土资源管理与合理利用，建立政府管理与市场运作相结合的资源优化配臵新机制，全面加快资源调查、规划和管理，不断提高对资源的保护，深化有偿使用制度改革，推进国土资源市场体系建设，做到产权明晰、规则完善、调控有力、运行规范，依法保护资源所有者和使用者的合法权益。进一步把国土资源的管理、利用与开发纳入科学化、规范化、法治化的轨道；加大环境保护和生态建设力度，加强水利建设和对水资源的管理。

（七）加强公共服务，建设服务型的政府

建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能，是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。

继续推进机构改革是深化行政管理体制改革的一项重要任务，机构改革必须以政府职能转变为基础，与政府职能转变同步进行。20世纪80年代开始的行政机构改革，至今已经取得了不少进展，但转变政府职能仍然是一个努力的目标，具有长期性和渐进性，我们应该用发展的眼光去审视它。尤其是我国加入世贸组织后，许多领域要同国际接轨，要按国际惯例办事，政府行使其职能（尤其是经济管理）的方式、方法和手段等必须相应地不断做出新的调整。我们既要有长远规划，又要有近期目标，循序渐进，不断深化行政管理体制改革。