_税收征管法修订稿_征求意见稿_的新亮点及影响

南方论刊·2014年第10期 学术之窗

《税收征管法修订稿（征求意见稿）》的新亮点及影响

何诗杨

（广东外语外贸大学 广东广州 510006）

【摘要】中国税制改革任重道远，税收征管法修订是其中重要环节之一。财税改革的深化，市场经济的繁荣，

经营方式趋向多样化发展，税收征收管理面临着更多的新情况和新形势，税收征管法修订已提上重要议事日程。税收征收管理面临各种新挑战，税收征管法需要适应环境要求进行修订，才能更好地为经济社会服务。《税收征管法修订稿（征求意见稿）》的发布具有重大意义，本文通过分析修订内容的亮点，并提出相关的建议。

【关键词】税收征管法；修订；亮点

2014年6月30日召开的中央政治局会议指出，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度，还审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。 税收征管法的修订与中国税制改革，法制改革息息相关，自修订稿公开发布以来就引发社会各界的高度关注。本文通过介绍现行税收征管法的修订历程，研究《税收征管法修订稿（征求意见稿）》主要内容，并对其修订内容的亮点进行分析，最后对发展前景提出建议。

一、现行税收征管法的发展历程和总体评价

1986年4月21日，《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》发布，这是我国税收征管法治化进程的一个重要转折点。1992年9月4日，由中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国税收征收管理法》，是一部规范税收征收管理的重要法律，也是征税主体依法治税的基础依据,并于1995年和2001年进行过两次修订，虽然一定程度上优化了税收征管法律制度。但是，两次修改均未改变原法的体系，仍然沿用了总则、税务管理、税款征收、税务检查、法律责任、附则的六章设置。

从《税收征管法》的体系设置，可以很明显的看出：我国税收征管法律关系是以行使国家征税权的税务机关为主导的，以税务机关的职权设置和纳税人的义务承担为主线的架构。该体系主要强调了税务机关的税收权力在税收征收管理法律关系中主导作用。在此架构下，纳税人必须被动地听从税务机关的行政命令和处理决定，并履行纳税义务。这种具有倾向性的体系设置，实际上是由于《税收征管法》立法宗旨被错误定位为保障国家税收收入及时足额的入库。在该宗旨指引下，《税收征管法》的条文当然的缺少对税务机关职权范围的限制条款，缺少对税务机关法定程序的规范条款，甚

至还出现了“纳税前置”及“复议前置”等严重阻碍纳税人行使救济权利的条款。在该宗旨的影响下，《税收征管法》基本成为一部“管制法”，而税务机关与纳税人之间的关系就类似“猫和老鼠”的关系。

如今我国已经成为全球第二大经济主体，随着经济社会的不断开放，财税改革的深化，市场经济的繁荣，经营方式趋向多样化发展，税收征收管理面临着更多的新情况和新形势，税收征管法修订已提上重要议事日程。自2008年起，税收征管法修订已被列入立法规划，2013年6月7日，由国务院法制办就修改意见稿公开向社会征求意见。2014年7月，国家税务总局办公厅发布关于征求《税收征管法修订稿（征求意见稿）》意见的通知。迄今距离上次修订已有13年之久，在经过广泛的调查研究、公开听取各方面意见后，国务院及税务机关遵循税收征管规律，参考国际税收征管法律普遍规定，对税收征管法的章节结构做了较大调整，由原来的六章94条修改为十一章143条，与现行税收征管法相比，增加49条，修改70条。

二、税收征管法修订的必要性和重要性

现行税收征管法自2001年修订实施后，在保护纳税人合法权益，提高社会纳税意识，规范纳税机关征收管理行为，促进国家税收收入等方面都起到积极作用。然而时代在不断地前进，科学技术也越来越发达，税收征收管理面临各种新挑战，税收征管法需要适应环境要求进行修订，才能更好地为经济社会服务。

（一）财税体制改革需要

2014年6月30日中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。方案重点推进三个方面的改革：第一，改进预算管理制度，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。第二，完善税收制度，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收

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制度体系。第三，调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。以上的改革任务迫切需要税收征管法进行修订，以适应当前经济环境下的财税体制深化推进。

（二）完善税收征管法律制度体系需要

目前的税收征管法律体系是以《税收征收管理法》为“母法”、以国家和地方出台的税收征收管理各专门法和单行法为重要组成部分。而2003年颁布的行政许可法和2011年颁布的行政强制法，还有刑法修正案(七)的条例修改等，这些税收征管相关的法律相继出台和调整都迫切需要对税收征管法进行修订，以不断与新的法律法规动态衔接协调。

（三）第三方信息获取需要

目前日本、美国、加拿大等发达国家都立法建立了第三方信息报告机制，通过收集与纳税人应税行为相关的第三方信息，作为税源分析和风险管理的主要手段，大大提高了税收征管的效率。 当前，我国税务部门已经与银行及政府机关等部门建立了良好的信息合作关系，但还需要以法律的形式确立下来，以便更充分地应用第三方信息，掌握纳税人生产经营情况，强化税收管理，促进公平正义。

三、《税收征管法修订稿（征求意见稿）》的亮点

（一）完善对自然人征管的制度空白

1、提出完善纳税人识别号制度。本次修订稿第七条第一款表明：国家建立统一的纳税人识别号制度。我国的企事业单位、社团纳税人、自然人企业和个体工商户根据不同标准拥有各自的纳税人识别号，然而非从事生产经营的自然人并没有纳税人识别号。同为发展中国家的乌克兰，它虽然没有卡式身份证，但其国的每一位公民都有专门用作征税的识别号。达到法定年龄的公民必须到政府机关领取纳税人识别号码，并且终身不可更改。同时，纳税人识别号码还强制应用于经济生活诸多领域。公民的收支状况都详尽地记录在号码内，供税务机关查询并作为征税的依据。本次修法将在全社会推广使用使用纳税人识别号，这是上升到国家层面的一次改进。 十八届三中全会明确要进一步“深化税收制度改革，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法并适时推进改革。”个人所得税和房地产税都是税制重点改革的税种，这两大税种是直接面对自然人纳税人征收的，我国目前对自然人纳税人的法律制度尚不完善，提出自然人纳税人识别号制度将大有裨益。

2、 强化自然人税收征管的措施。本次修订稿要求自然人纳税人妥善保存与其纳税义务相关的资料，同时税收保全和强制措施会扩大适用于自然人，并且允许税务机关其对自然人纳税人进行检查。新增第九十一条，

条例第七点提到税务机关可以对自然人纳税人网络交易支付情况进行调查，也可对未登记为生产经营场所却用于生产经营的场所进行检查。

现行《征管法》第五十四条第二款规定，税务机关有权到纳税人的生产、经营场所和货物存放地检查纳税人的商品、货物或其他财产。如果纳税人是以自己的居住场所为经营场所，税务机关则无权进行检查。现在淘宝网、易趣网、拍拍网是中国C2C电子商务的三大平台提供商。这些主要是个人对个人的在线交易。今年两会期间，商务部电子商务司副司长张佩东表示，正在积极研究未征税淘宝店家的缴税政策。还有时下新型的海外代购，有市民通过做小型的海外代购赚取利润，可是大型巨额的海外代购却存在偷逃关税的现象，海关总署发布了《关于跨境贸易电子商务进出境货物、物品有关监管事宜的公告》，要求海外代购销售商到海关部门备案。即使自然人纳税人和海外代购商没有进行工商登记和税务登记，也没有实体店，并将生活居住场所作为经营场所。以后税务机关亦可以对个人未登记却用于生产经营场所进行检查，会给“实体化”的监管工作带来便利。

（二） 更大程度保障纳税人权益

取消先缴税后复议规定。我国现行《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。这个税收争议中纳税前置和复议前置的制度对纳税人而言是及其不公的，不仅打击了纳税人的积极性，也弱化了法律对纳税人的保护。根据国务院法制办办公室数据统计，2013年全国行政复议、行政应诉案件共123756件，涉税案件748件，比例为0.604%。第五届中国财税法前沿问题高端论坛“《税收征收管理法》修改”研讨会上，中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长施正文教授指出，自我国《税收征管法》颁布以来，税务行政案件占“民告官”案比例相当之低，每年不足千起的案件平均到各地，三百多个地级市每市只有两起至三起的税务争议复议或诉讼案件。反观我国台湾地区，每年涉税诉讼案件有5000多起，占到行政诉讼的半数以上；在美国，则超过20多万起。

去年6月7日，修正案（征求意见稿）公开征集意见，其中并没有提及取消先缴税后复议，媒体和学务界认为这次的征求意见稿“充其量只能算是‘小修’”。武汉大学税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长熊伟在对征求意见稿进行评论时也指出：饱受诟病的先交税才能复议的制度，早就应该被废除了。经过多方建议和专家意见征集，本次修订稿新增第一百三十一条则明确表示：当双方发生争议时，可以依法申请行政复

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议，当行政复议决定维持征税处理决定的，申请人应当按照规定缴纳税款及相应的税收利息。这一次修改税收复议前置，纳税人“花钱买诉权”这一不公终于得到解决，使得纳税人申诉权得到保障。

（三）提高税务机关治理能力

1、强调对涉税信息的获取。本次修订案不仅增加授权性条款，也规定第三方若拥有一个或多个潜在纳税人的涉税信息，无论是否负有扣缴税款的义务，均应对税务机关提交涉税信息。同时也强化政府职能部门的信息协作及明确银行和其他金融机构的信息报送义务。我国现行《税收征管法》第6条第1款规定：“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。”这是整个税收法律体系中唯一一条对涉税信息共享的规定，而且字面意思相当笼统。除此之外，我国现有的获取纳税人涉税途径狭隘，税务机关在获取特殊涉税信息方面没有权限，相关职能部门和机构不合作。这都使涉税信息共享制度不完备。新增条款在税务机关获取信息权限方面，部门协作方面，政策支持方面都有体现，专设一章规定，表明涉税信息获取的至关重要性。

2、对新兴产业做出回应。如今信息科技发达，电子商务如火如荼，已经成为社会关注和税收管理的热点，本次修订也与时俱进，不断创新手段，对新兴产业做出回应。在税收管辖授权方面交由国务院另行规定，认可了电子资料如电子发票的法律效力，并赋予税务机关权力检查网络交易纳税人涉税信息。

（四）明确社会税收中介的法律地位

2012年我国注税行业经营收入达118亿，成为继律师、注册会计师行业之后的第三大社会专业服务行业。 现在我国税务师事务所逾5000多家，注册税务师多达10万人，然而，注税行业也面临着规模仍较小、人才匮乏、发展不平衡等问题。修订案新增第一百三十七条明确注册税务师、税务师事务所及注册税务师协会的法律地位。党的十八大报告将人才工作提高到更高的战略地位，新增条例符合人才队伍建设的要求。该条例不仅对该行业提供有效的法律保障，也大大地提升了注册税务师的社会地位。

（五）多方面合理借鉴先进经验

《税收征管法修订稿（征求意见稿）》中有多处外国和地区优秀制度的借鉴引用。分别如下：（1）如修订稿中的第六十九条建立税收保障受偿权制度，这是对美国“留置权”制度的借鉴；（2）第四十九条明确纳税人如何适用税法，这是引入澳大利亚事先裁定制度；（3）第四十六条允许纳税人分期缴纳税款，借鉴中国香港和俄罗斯的分期缴税制度。（4）新增第六章申报确认，建立税收征管基本程序，这是借鉴了国外通行做法。（5）第四十二条允许纳税人、扣缴义务人发现错

报后可以办理修正申报，这是引入日本的修正申报制度。（6）将复议作为解决税收争议的必经程序。这是借鉴法国、德国、日本、韩国等大陆法系国家的复议前置制度。

四、对税收征管法律制度改革的几点建议

（一）制定《税收基本法》

从《税收征管法》的章节设置可以看出，其内容主要涉及税收征收管理的执法程序，包括“征收、管理、稽查、行政复议”四个方面。然而随着社会经济和科学技术的不断发展，税收征管中的新情况、新问题不断涌现，仅执法的程序性规定已经不足以调整税收征管领域存在的问题。我们必须看到，作为一部税收程序法，《税收征管法》不可能承担过多的实体性规定。因此，想建立更加完整的税法体系，必须制定《税收基本法》。在该基本法中，设置指导性原则，明确法定税种，明确税收立法的授权时间及条件限制，明确税收法律关系的主体，并划分各方的权利义务关系。如此，才能够使厘清目前相互冲突，不成体系的税收法律规定，形成有序的税收法律体系。

（二）设置税务警察

税务警察是执行国家税法，查办偷税漏税案件，打击偷税漏税犯罪活动的警察种类。税务警察具有搜查、扣押刑事犯罪证据、执行刑事拘留、执行逮捕的权力。前中国国家税务总局局长金人庆也曾提到政府在考虑建立一支税务警察队伍，严厉打击各种涉税犯罪行，维护国家税法的权威。随着中国税收管理体系和税收制度的发展，未来中国税务警察的组建将会给中国税收带来新的活力。

综上而论，《税收征管法修订稿（征求意见稿）》的发布对我国税制改革，税收征管体系建设还有法制建设都具有极大的意义。我国在税收征管方面将会更加规范化，法制化，人性化。

参考文献：

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[2]何乐.适应建设法治中国形势加快税收征管法修订进程,何乐[J].中国税务报,2014.

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[5]张松.关于修订税收征管法若干问题的再认识,张松.[J],税法理论与实务, 2014.

[6]刘剑文.税收征管制度的一般经验与中国问题——兼论税收征收管理法的修改,刘剑文[J]. 行政法学研究, 2014.

编辑/何火权 校对/苏锡进

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