全球化趋势对中国政府能力的影响
全球化趋势对中国政府能力的影响
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〔内容提要〕
全球化是当今时代的标志,是人类文明的自我更新和自我发展的重要阶段。它不仅支配着二十一世纪的世界过程,而且深刻地影响着中国的改革和发展。它是当前各国行政环境变迁的一个日益显著的特征。中国的政府能力也遇到了前所未有的挑战。本文将从行政学的角度来谈谈这一趋势对中国政府能力的影响,并对处于现阶段的我国政府能力的表现以及提高的途径,提出自己的看法。 〔关键词〕全球化 政府能力 挑战
从80年代后期开始,西方国家媒体频繁出现一个人们似乎熟悉却又难以精确界定的词汇——“全球化”。现今,全球化,已成为我们这个时代最重要的特征之一。有关全球化的观点也陆续产生,它们试图从各种视角对全球化作系统研究,从而形成了不同的全球化理论。概而言之,全球化是以经济全球化为核心,包括通讯、旅游及生态的全球化为基础内容,而以文化和社会政治影响为直接后果的一种社会变化趋势。它作为历史的发展趋势,既无情地影响着世界的历史进程,无疑也影响着中国的历史进程,它势必对中国的行政管理产生重大影响,对政府能力提出前所未有的挑战。
关于政府管理在全球化中的地位和作用,学术界中主要存在两种观点。 一种观点认为:“干预最少,政府最好”,随着市场机制的完善,政府的作用将日渐式微,对一国市场经济而言如此,对整个世界市场经济而言也是同理。因此,全球化必然导致国家行政管理的“终结”。
另一种观点认为,政府行政作为国家的组织活动,对发展中国家而言,“良好的政府不是奢侈品”,全球化强化了政府的地位和作用。
本文将以后一种观点为出发点,主张强化政府管理的地位和作用,应对全球化浪潮,提升政府能力。全球化是什么?政府能力是如何界定的?全球化对中国政府能力从哪些层面形成了哪些挑战?通过哪些途径来提升政府能力?这些问题都是本文所尝试解答的。
社会环境是一国行政系统赖以生存和发展的前提和基础,是行政管理的出发点和归宿,显而易见,全球化浪潮正是民族国家(主要是发展中国家)行政环境深刻的变迁。这种变迁将对我国的行政管理进而对政府能力产生广泛而深刻,持久而复杂的影响。对政府来说,全球化是一把双刃剑,既是机遇,又是挑战。
勿庸置疑,全球化为政府提供了更为广泛的发展空间,在全球化背景之下主权国家之间的相互依赖越来越大。政府不仅可以在国内行使权利,而且可以在一些国际事务中有更多的发言权。一个国家的政府在国际事务中影响力大小取决于本国经济实力是否雄厚科学技术是否发达等一系列因素。在国际大舞台上,世界不同地区,各种类型的政府都粉墨登场。因此全球化无疑拓展了政府的活动领域和空间。
但同时,全球化对国家主权产生了重大影响,国家主权出现了弱化的趋势,参与全球化的基本条件之一,就是必须遵守业已存在的国际惯例,国际公约和相关协定,而这些国际性的契约大多数都是根据发达国家的利益和标准制定的,体现了西方发达国家的制度安排。发展中国家为了获得经济全球化带来的利益,有时不得不对某些管理权限作出一定的让步,从而在一定程度上削弱了国家的主权。原本完全是一国所独有的权利,却日益成为国际社会共同拥有的权利,但在全球化的时代,维护国家主权仍应是国际关系的最基本准则。要坚决反对那种借口全球化,甚至以一个国家的国内法为标准干涉其它国家的内政,侵犯别国主权的霸权主义。
政府管理面对全球化,其地位和作用不是终结或弱化而应是强化。那种认为“经济全球化将导致民族国家行政管理的终结”的观点在很大程度上代表了西方发达国家的利益和主张,政府行政作为“国家的组织活动”,对发展中国家而言,“良好的政府不是奢侈品”。政府行政是全球化中维护国家利益与民族利益的有力工具;全球化条件下,各国比较优势的发挥也必须依赖政府的能力。总之,全球化并不意味着主权国家行政管理作用的淡化,恰恰相反,它“使得政府的作用更为重要,它不仅体现在应付这些冲击(如金融危机),而且体现在帮助人民和企业抓住全球市场的机遇上” ,(1)从而更突出了政府管理的地位和作用。正是在这个意义上,日本学者正村公宏深刻地提出:全球化“与其说是削弱了了经济性国家主权,还不如说是加强了各国政府的责任,即在充分理解本国经济政策的国际影响的基础上,采取适当手段,有效的行使经济性国家主权”。 (2)
(一)全球化对政府能力之挑战
政府管理地位和作用的加强,客观上要求政府能力的提升,政府在全球化浪潮中的积极姿态如无充裕能力作为保障,只能是“心有余而力不足”。而中国的政府能力也在接受着来自全球化的全方位的冲击和挑战。
第一,政治层面的挑战。政府的政治能力主要体现在政策制定,政策执行,政治资源的汲取,政治资源的保护以及政治稳定和政治发展等层面上。全球化意味着当代人类社会生活的空间日益超越民族国家主权版图界限,在世界范围内展现出全方位的交流、互动。政府在政策制定方面面对的将是一个更大的国际环境,这一环境具有更大的变动性、复杂性、无序性、所以在信息输入方面
的混乱和失真在所难免。在全球化条件下,一国政府的行为和政策,例如:汇率政策,金融政策的影响往往是全球性的,这就对政府政策的灵活性,公开性,效率性提出了更精细的要求,要求政府制定政策的行为具有高度的预见性,准确性和技巧性。
第二,经济层面的挑战。全球化的核心内容是经济全球化,而经济全球化与经济市场化有着内在联系。对于社会主义中国而言,主动加入全球化进程就是改革开放的过程,在经济上就表现为由计划经济向市场经济的转轨。在计划经济体制下,政府通过对经济信息全面控制来实施功能,政府对物质资源和非物质资源的管理是直接,指令性的,由计划经济向市场经济的过渡实际上是政府不断退出经济领域而市场逐步成为资源配置的主要手段和过程,这一过程中政府遇到的挑战是巨大的。此外,政府在宏观调控,计划指导,法制构建,市场监督,等方面也遇到到全新的课题。
另外随着全球经济一体化,目前已经是“只要在计算机上敲几个键,成百上亿美元的资金就可以转到世界上任何一个地方,造成全球性大恐慌” (3)。已是一种现实。信息时代已经到来,这也对政府能力提出了新的要求。到目前为止,全世界已有二十多个国家相继宣布“信息高速公路”发展计划。揭开了信息时代的新篇章,信息技术已经渗透到制造,加工,运输,信息获取及传递和交易等每个过程,极大的提高了贸易,运输的效率及标准化程度,中国政府要对此做好充分准备,推动信息化的进程。
中国加入WTO 是融入全球化的一个步骤。虽然加入WTO 并不意味着全面的市场化和自由化,但这种开放的程度是前所未有的,因而对政府宏观管理的冲击也是不可低估的。一个成员要享受WTO 的权利并从中获得巨大的经济利益必须根据WTO 的有关原则, 协议和要求对公共部门的职能,管理法规,管理体制,管理方式作出调整,进行改造,这同样要求提升政府能力,特别是强化经济职能。
第三,文化层面的挑战。改革开放后面对着全球化的冲击,西方的流行歌曲,新潮服装,畅销书籍,时髦学说和价值观念,纷纷在中国安家落户,文化的全球化事实上也或多或少已经成为一种不争的真实,期间,现代文化与传统文化的冲突、市场理论与计划观念的矛盾,资本主义与社会主义价值观的对立都是不可避免的。在现实中,“文化帝国主义”仍是今天西方一些人的逻辑,凡有与之不同的文明展现了生命力,他们就会觉得匪夷所思。亨廷顿所渲染的“文明的冲突”正是西方中心论逻辑的再现。因此,政府在其中要给予正确的引导,阻止全球化向“西化”,“资本主义化”发展。
第四,社会层面的挑战。社会的稳定,发展和繁荣是改革开放的根本目标,是衡量政府绩效的综合参数,全球化推动下的城市化进程,文化普及,价值观念的变异,社会期望的增强,社会流动机会的增多,参与的膨胀,以及公民对
政府信任投入的减少,都影响到社会稳定态系的维持。“经济发展使经济上的不平等越发严重,与此同时,社会动员又在削弱这种不平等的合法性。这两方面结合起来,便产生了政治动乱” (4),这些来自社会层面的挑战主要体现在人口爆炸,福利,保险尚未确立,资源浪费环境污染等方面都确实形成了对政府能力实实在在的挑战。
(二)全球化对中国政府能力提出更高的要求
首先,全球化要求全面提高政府的治理能力。全球化具有较强的渗透力,使政府对经济事务,主权事务甚至国家各种事务的管理难度不断提高,且传统治理手段的效用在降低,造成政府管理,决策的困难。全球化带来的收益与成本却是不均衡的,一般而言,富国收益多而其他国家受益少,甚至不受益。这种状况不能向国内问题那样依靠一个强制性的机构来解决,于是就出现了世界市场经济规则和制度安排在很大程度上则是由那个占支配地位的国家所控制,这恰恰是国际政治无政府状态这一基本性质所决定的。因此,中国一方面要去追求可持续发展,但另一方面,这种发展又要受到已形成的旧的国际经济,政治秩序和格局的制约,从而对政府能力形成了严峻的挑战。
其次,全球化要求不断提高政府的综合反应能力,以适应复杂多变的内外环境。全球化使政府一些原本属于中国内部的政策行为日益具有对外政策的特征,产生了国际影响,而一些重要国家的类似政策与举动甚至在世界经济体系引发联动效应,造成全球化经济的严重波动。经济政治化,政治经济化,国内政治国际化与国际政治国内化的现实,经常使政府处于两难困境,难以抉择。这就要求政府克服组织和程序的僵化,对每一种变化及时作出灵活的反映,及时驾驭矛盾,以适应国际国内环境的发展和变化,能够对新问题和新挑战应付自如。
第三,要求提升政府的整合能力。全球化推动的现代化打破了原有的供求平衡,每个团体,组织,阶层,个人可能形成不同的期望和期望值。这些期望可能是清楚的,也可能是模糊的,强有力的政府就在于将这些不同的期望值加以综合,形成社会发展和短中长期规划并通过一定的形式表达出来。
最后,全球化正在使政府的权力结构发生变动。一方面,由于传统主权受到制约,政府部分权力转到非政府的国际组织机构中,另一方面,在国内,信息化对权力影响带来了两重效应,它既可以通过信息的分散化使权力分散,也可以通过信息集中而使权利集中,这两种效应在全球化进程中并行不悖。 综上所述,全球化使机遇与挑战、利与弊、得与失交织在一起,政府管理接受着来自全球化的全方位的冲击,其对政府能力也提出了更高的要求,这种影响
将是全面、复杂和长远的。
全球化对包括中国政府在内的各国政府施政能力提出了严峻的挑战,而现阶段中国的政府职能和政府能力远不能适应政府在全球化过程中的新的要求:
政府职能过于宽泛,界限不清,降低了政府对社会的调控能力,影响了政府的权威性和社会动员能力;国家权力膨胀,社会生活国家化,经济活动政治化;政府依法行政水平较低,权力过分集中,内部职责不清,机构低效运作,影响政府自身的领导能力,降低了社会对政府的信任度。政府能力在事实上有被削弱的趋势。从现实情况看,我国政府的宏观调控能力不容乐观。
就我国的行政组织调控能力来看,改革中由于中央政府向地方版块式的权利下移而造成组织调控能力比过去大为下降,中央政府有令不行,有禁不止的现象已经发展到十分严重的危险地步,表现在经济上,许多地方政府从局部利益出发对地区资源,资金,商品,技术等进行区域性的垄断和封锁,人为一国行政系统赖以生存和发展的市场,严重阻碍了正当,合理的区域流通。在执法领域,审判机关利用权力,故意背离事实和法律规定,偏袒本地当事人,损害外地当事人利益。这些地方保护主义做法使得中央的宏观调控与地方的中观调节不能正常衔接,使中央政府的宏观调控能力受到严重削弱。
这些现象从表面上看是由于改革造成的行政能力下降的现实,但实际上是政府在市场经济条件下定位不准,缺乏应变能力,即不能容忍“减”压力,也不能迎接“加”的挑战的结果。
实际生活中,政府的能力是一个“因变量”,受到许多因素的制约,来自政府能力的约束是多方面:其一,政府自身的组织和结构问题,其二,政府中人力资源的素质:其三,政府目标的认同程度以及政府所掌握的财力。其四,政府经济作用的效果通常还与其发挥作用的方式密切相关,经常因为政府能力不或发挥作用的方式不对,而是政府未能起到应该起的作用。
1997年世界银行发展报告指出:“全球化是对能力不足或没有规范化管理政府的威胁”。 (5)应对全球化浪潮,我们必须提升政府能力。那么,应该如何提高呢?笔者认为,可以通过以下几种途径:
第一,在思想上树立起我国政府在市场经济条件下,以能力行政为主的正确意识。推动政府由“强力政府”向“能力政府”的转变。
政府能力的产生是社会发展到一定阶段政府行政的一种现实需要和内在要求,最初的政府行政,由于受社会历史条件的限制,其政治统治职能占据主导地位,这就决定了其所依靠的主要力量并不是政府能力,而主要是政府自身的强力。但随着社会的进步和经济的发展,政府的政治统治职能逐渐减弱,而社会管理职能,尤其是经济职能得以强化。特别是在市场经济条件下,较强的政府能力在促进经济发展过程中是必不可少的,但是中国在很长一段时期内未能对政府能力给予充分的重视。因此,要提升政府能力,首先必须从思想上认识其重要性,实现由计划经济体制下的以强力行政为主向在市场经济条件下以能力行政为主转变。
第二,利用全球化提供的良好契机,结合本国实际,大胆地借鉴不同国家
的政府依靠自身能力提高社会管理,尤其是经济管理水平的某些成功经验。
任何国家的政府管理,作为一种极其复杂的社会活动,在其历史发展的过程中,积累了为全人类所共同需要的成功经验。如在社会主义市场经济条件下,怎样充分发挥政府的作用问题,就可以学习和借鉴日本政府如何运用自身的行政指导能力来管理经济的某些成功经验。这些经验归结到一点,就是发展中国家在经济发展的初级阶段,不能过分依靠健全的市场机制,政府强有力的指导是十分必要的,尤其在发展对外贸易和开拓国际市场方面,必须发挥国家整体协调作用。所有这些对我国政府在经济管理中,如何从我国国情出发,建立既能克服计划经济条件下政府管理经济中的弊端,又能体现在市场经济条件下政府有力指导作用的模式,无疑具有借鉴作用。
第三,把提升政府能力与改革开放和转变政府职能有机结合起来。
从一定意义上说,在全球化背景下,社会主义制度不可能在封闭状态下进行自我完善和发展,而必须在与其它制度竞争过程中进行自我创新。改革开放既使得中国全方位进入全球化进程,同时也使其从其全球背景中获得了发展所需的资金,技术,知识以及变革的理念。这是提政府能力的大环境,应对这种环境,就目前的情况来说,我国应当进行行政管理体制的改革,强化政府合理的经济职能,提升良性的国家能力,在全球化的激烈经济竞争中维护本国人民和企业的经济利益。达到这一目标的前提是对政府的经济职能进行合理界定,分清哪些职能有利于提高本国经济竞争力,哪些制度不利于本国有活力经济成分的成长,也就是说应该弱化那些非良性的“消极能力”,而提升国家管理经济的“积极能力”;在我国,合理界定政府职能和政府能力性质的关键,又在于如何调整政府与企业之间的关系只有在良性的政企关系体制下,才可能有一个明智,审慎和有效率的政府,才能确保本国经济在全球经济竞争中赢得主动。
提升政府能力也必须同转变政府职能结合起来。政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向;政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度。政府能力的提升必须在职能的范围内进行。全球化客观要求强化某些政府职能,如经济全球化要求强化政府维护本国“经济安全”的职责。经济全球化还客观要求强化国家维护本国社会政治稳定的职能。
第四,重视思想库,咨询机构在提高政府能力过程中的作用。
现代行政管理复杂性的特点决定了政府在制定重大的路线,方针,政策所需要的能力,是传统社会所无法比拟的。政府管理活动的对象,一般都是多目标,多因素,多变量的综合性系统。因此,当代政府所要解决的重大问题,所承担的责任,所行使的权力与政府本身的能力之间的差距也越来越大。要缩短这一差距,就必须借用咨询机构的力量,通过咨询机构作用的发挥,来弥补政府自身能力的不足。我们是社会主义国家的政府,且中国社会正处在前所未有的大变革时期,由于历史和现实的原因,政府所担负的建设社会主义现代化的
时代重任与政府自身目前所具备能力之间的差距,较西方发达国家政府,也许要更大一些,因此,更须重视和切实加强咨询机构建设,加强和完善适应我国社会主义市场经济体制需要的咨询机构和管理机制。只有这样,政府能力才能得到较快的提高。
第五,把提升政府能力与人力资源的开发与管理结合起来,努力提高我国政府管理人员的素质。
人是行政之本。政府行政能力的提高,从其实质上来讲,也就是要求构成政府人员的行政能力的提高,这是由政府的构成所决定。构成政府的人永远是政府行政的主体,政府管理人员的品德素质,行为能力与行为规范等是政府效能水平提高的基础,条件和手段。构成这一主体的人的整体能力越强,在其内部能够协调一致的情况下,那么,这个政府的能力也就越强。否则,政府能力也就无从谈起。因此,提升政府能力必须重视人的素质的提高,对我国来说,当前重要的一点,就是完善公务员制度,严格选拔、任用、考核、培训等各个环节。
第六,依法行政,健全社会主义法律体系,建立权威政府。
有能力的政府必须有权威,而这种权威有赖于法律的维持,以法律来规范。全球化时代的到来意味着各国交往所必须遵守的“国际惯例”具有前所未有的重要性,法律的全球化更加紧迫地提上了议事日程。它的基本要求,是树立全球的法律意识,把解决全球问题作为立法的重要依据,对我国政府来说,就是要健全法律体系,逐渐与国际接轨。经济的全球化也带来了全球范围的法律改革,中国也不例外,应对全球化浪潮,中国在这一方面的改革应侧重抓住的措施有:(1 )法律规制的机构建设与能力构建,(2)私营经济发展的法律框架构建, 主要是制定和完善商法,财政金融法,资本市场法,外国投资法,私有化法,竞争政策以及对自然垄断的规制。(3)加强环境和社会领域的法制建设。 〔注 释〕
(1)1997年世界银行发展报告:《变革世界中的政府》第15页,第12页,中国财政经济出版社,1997年。
(2)吴畅安、俞可平:《当代西方国家理论评析》陕西人民出版社,1994年版, 第237页。
(3)汪永成:《试论经济全球化对民族国家行政管理的影响》中国行政管理,1998年12期。
(4)塞缪尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》第54页。
(5)(美)帕特·乔特:《银弹攻势——日本以“金钱政治”手腕操纵美国的经济贸易政策》第2页, 中国经济出版社,1991年。
〔参考文献〕
1、胡元梓、薛晓源,《全球化与中国》中央编译出版社,1998
2、F ·J ·古德诺:《政治与行政》
3、王绍光,胡鞍钢:《中国国家能力报告》
4、陈炳水《政府能力初论》浙江社会科学1998年第3期