为什么政府的城市规划总是失败?

道法自然 | 陈兴杰专栏

作者：陈兴杰

人文经济学会特约研究员

现代城市规划起源于空想社会主义。乌托邦基本就是一部城市规划书，除了规划生活和社会制度，也规划建筑。莫尔把食堂、学校、医院安排得井井有条，甚至街道宽度都规定好——60米宽的主干道，放在今天都不算窄。傅立叶不仅空想，而且实践，他花半辈子著书立说筹了一笔钱，要建理想中的城市法郎吉，刚起个头就破产了。另一外空想社会主义者欧文也做了相同的尝试……

欧文设想的“新和谐公社”蓝图

城市规划是一项统治者视角的工作，一般人不会去想，也无力为之。谁有财力像摆积木一般地规划城市呢？欧文算是当时富豪，也只能建一个“新和谐公社”，占地两万亩，成员数千人，一个大型社区。现代城市生长的动力是市场经济，新旧建筑更迭由产权者推进，区域功能转化由商业集团主导。这里面充满了博弈，因此城市发展就显现出参差不齐的状态。在私有产权林立的城市，越有雄心的规划师越无用武之地。

城市规划在当今时代却是显学，只能依托于政府，里面伴随显著或难以察觉的权利限制。比如中国的城市土地归政府所有，想使用土地，必须经过政府审批。政府出让土地会详尽规定用途，开发商丝毫不能逾矩，甚至房屋样式，楼层高度都受严格限制。如果不依蓝图建设，建得再好都是违章。这里面的不自由显而易见。

西方城市规划不乏这样的例子，最著名的当数巴黎。现代巴黎城市格局的奠基人是19世纪的奥斯曼男爵，一个著名的规划师，同时也是拆迁狂魔。他当市长的17年内，巴黎43%房屋被强拆。那时还没有电灯，市长大人命令点汽灯昼夜施工。第二帝国为打造新巴黎花了25亿法郎，相当于全国一年财政支出。这些钱还不够，奥斯曼还把大量穷人赶走，将土地卖给开发商，一边筹钱，一边开发。新巴黎规划到哪里，就拆迁到哪里，一条林荫道能笔直修20英里。现在巴黎号称世界上最漂亮的城市，背后却是血淋淋的规划史。

政府规划城市有很多价值导向，有些理由看上去还不错。比如创造发展空间，提升土地利用效率，合理配套，适宜生活，交通便利，环境优美，等等。这些规划有不同流派，比如有个田园城市派，主张乡村包围城市，控制大城市膨胀。有个词叫雅典宪章，说是工作和生活区最好用绿化带隔离开，交通最好是非常宽的大马路，减少交叉口，确保汽车通行。这种城市样式中国人最熟悉了。作为这种思想的反动，规划界提出了一个马丘比丘宪章，提倡人和建筑融合，反对过分地功能割裂。听起来又似乎靠谱不少。

表面看各有千秋，其实都是不同程度的计划主义。田园城市和雅典宪章这些就不用说，即便最主张多元，最尊重城市生态的思想，一旦落实就不可避免依托行政权力。美国城市规划学家简·雅各布斯写了一本书叫《美国大城市的死与生》，因为宜居多元人本的城市思想而备受推崇。比如街区制，小孩子不用跑到远僻公园，在林荫道下就能安全玩耍，多美好；还有小街段，每隔不远就有一个拐角；再比如保留老建筑，让旧建筑小商业能存活下来，确保城市多元性。

这些想一想都心旷神怡。问题的关键是谁去实现呢？居民和开发商这么愚蠢？且不说林荫人行道是否真的安全，旧建筑真有那么大保存价值（其实，简·雅各布斯在这些“理想城市”里做了诗情画意的想象），不同国家的经济水平，民众生活习惯，风俗治安，都会有很大不同吧。现在很多人推崇雅各布斯，她的城市思想先进，中国人又有几人像她想的那样信任街坊邻居，把孩子放在家门前玩耍呢？

简·雅各布斯规划城市时带有理想主义的冲动，难免提出一些违反经济学的建议。她觉得城市应该融合，贫民区是割裂的存在，很多贫民区由于条件糟糕而被信贷拉入黑名单，住宅无法新建修缮，人员逐渐流失，于是陷入永久的黑暗。简·雅各布斯提议设立“住宅资助局”（ODS），给房屋建设者提供担保和资助，确保他们能够盈利，这些出租的房子也需要审核租客的资质。尽管雅各布斯小心翼翼，并且顾及到可能的腐败，她还是认为这样的资助是有必要的，有助于恢复贫民区的生机。这和弊端丛生的廉租房有什么区别呢？

当然，我不是说雅各布斯的城市规划大而无当，是计划主义者的妄想。平心而论，她可能是这领域最保守，最尊重城市生态和居民利益的规划者。若是作为房产商的规划师，她设计的住宅区或许非常宜居。但是在规划城市时，不管多么巨细无遗，明察秋毫，关注的始终是单一目标。这和城市自发生长有本质的区别。

没有政府规划，人们照样追求美好生活。当私有产权得到保护，人们通过自愿行动追求不同目标。价格和产权会发挥作用，引导自然聚集。工业会在郊区合理聚拢，那样降低成本，利于合作。金融区会考虑交通便利，商业繁荣。老建筑是否值得保留，新小区实行街区制还是社区制，房产商自会根据市场需求调节。一个产权受高度保护，自发秩序受到尊重的城市，必是参差错落，多元并存的生态。

当然，现代城市人群密集，利益冲突普遍，为了修建道路和大型公共设施，政府干预难以避免。这并不意味着尊重私有产权的原则可以被抛弃。尊重私有产权，意味着城市发展是分散目标，人们诉求各不相同，唯有自愿才能达成普遍的利益和谐。

举最近街区制和小区制的例子，很多人站在城市规划的高度说：街区制有诸多优点，小区制如何落后。问题是，这是从治理者的视角看问题。街区制再好，也要看业主是否愿意；小区制再落后，就没有值得追求的价值吗？至少从目前看，小区居民高度重视安全。他们认为，封闭社区宁静安逸，适宜生活，治安有保障，社区保安比巡街警察更值得信任。这种说法绝非泛泛之言。看看现在社区内的防盗窗、防盗网，就知道居民对治安的焦虑程度。在西方国家，有钱人也更愿意住在小区内。指责小区制封闭落后、是计划经济的产物，这是站不住脚的。这里面的道理，可以参考阅读邓新华老师最新的万川之月专栏文章。

如果在一片白地上搞城市规划，像中国新区开发和国外的新首都建设，大可以套用最新进的城市理念，设计最好的街区。中国城市新建设用地开发，大可以设计成街区制，这确实是建筑师和规划师的功课，我无处置喙。

不过，本着对计划主义的不信任，我更希望规划下放。大型开发商获得大片土地，根据市场需求，自由地开发土地。街区制固然是好，小区制也有其市场，开发商自有其判断。不必担心开发商拿到土地后，圈住大片土地，盖上密密麻麻的房子，忽略公共设施建设——事实上开发商更在乎物业价值。我曾到全国一些城市新区看过，发现开发商拥有的土地越大，规划越从容，生活小区也更舒适。

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