事业单位内部预算编制

编号：[1**********]

南阳师范学院2014届毕业生

毕业论文（设计）

题 存在的问题及优化路径分析

完 成 人： 李伟虹

班 级： 2012-14

学 制： 2 年

专 业： 财务管理

指导教师： 张保林 完成日期： 2014-03-18

目 录

摘要 ...................................................................................................................... （1）

一、引言 ............................................................................................................ （1）

二、事业单位内部预算的理论基础 ......................................................... （2）

（一）事业单位的类别和特征 ......................................................................... （2）

（二）内部编制内涵及发展演变 ..................................................................... （3）

（三）预算编制依据及流程 ............................................................................. （5）

（四）预算编制管理 ......................................................................................... （7）

三、我国事业单位内部预算编制存在的问题及优化路径 ............... （8）

（一）我国事业单位内部预算编制存在的问题 ............................................. （8）

（二）我国事业单位内部预算编制的优化路径 ........................................... （10） 参考文献 .......................................................................................................... （12）

我国事业单位内部预算编制存在的问题

及优化路径分析

作 者：李伟虹

指导老师：张保林

摘要：在事业单位预算执行过程中，往往存在频繁追加预算支出、在科目间随意调整预算指标等问题，这些问题影响了预算文件的法律效力，降低了预算执行的约束力。由于预算编制过程本身较强的主观性和在预算执行过程中的一些突发性增支因素，财政预算执行结果与预算编制之间必然存在着差异。但是也有一些差异是由于制度上的不完善、程序上的不合理、操作中的不科学等原因造成的，这些差异是可以通过采取适当的措施来避免或者缩小的。因此，本文把研究重点放在此类差异的表现及其成因、以及如何缩小预算执行差异上。本文从深刻剖析事业单位内部预算编制理论的角度，结合当前我国事业单位预算编制现状，解析现阶段内部预算编存在的问题，并针对此问题提出解决优化路径。

关键词：事业单位；预算编制；优化路径

一、 引言

在政府预算编制执行过程中，由于预算编制过程本身较强的主观性和在预算执行过程中的一些突发性增支因素，财政预算执行结果与预算编制之间必然存在着差异。但是也有一些差异是由于制度上的不完善、程序上的不合理、操作中的不科学等原因造成的，这些差异是可以通过采取适当的措施来避免或者缩小的[1]。预算执行管理是预算实施的关键环节。加强预算执行管理，关系党和国家各项重大政策的贯彻落实，关系政府公共服务水平和财政管理水平的提升，具有重要的政治、经济和社会意义;加强财政预算监管的同时能解决财政工作中分配与管理比重不协调的问题

[2]。而且在支付监管方面，强化预算执行管理能遏制财政资金到位率偏低、预算运行进程慢、项目支付监管松懈的问题，很好的解决财政资金闲置、滥用、利用率低下等问题，为各部门制定决策提供有效依据[3] [4]。因此，必须强化预算执行力度，实现预算

管理的科学化、精细化，更好地为财政改革发展的大局服务。

二、事业单位内部预算的理论基础

（一）事业单位的类别和特征

事业单位是具有中国特色的一种社会组织和体制现象，它是我国计划经济体制下诞生的，国外并无与其相当的概念。事业单位作为一类社会组织，它的产生和发展有特定的历史背景。从20世纪50年代至今，我国的经济体制实现了由计划经济到有计划的商品经济再到建立社会主义市场经济体制的重大转变，在改革过程中，事业单位本身也处于不断变革之中，不同阶段对事业单位的解释和界定也有所不同[5]。

从1963年国务院颁布《关于编制管理的暂行规定》从经费来源和编制的角度将事业单位规定为：为国家创建或完善生产条件，推进社会福利，满足群众对教育、卫生等多方面的需要，其经费由国家事业费支付的单位均属于事业单位。1984年，全国编制会议讨论通过了《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法(讨论稿)》，从活动的性质和目的来界定事业单位，该办法规定。只要为国家创建或者完善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。1990年，国家统计局、人事不、劳动部、国家计委联合发布的《关于在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定》，除从活动的性质和穆的来界定事业单位外，还开始注重明确事业单位在社会生活中的独立地位，该暂行规定将事业单位定义为。从事为生活和生产服务以及提高人民科学、文化水平和素质服务的独立单位。1998年4月国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》是这样界定事业单位的。指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织[6]。

中国现有的事业单位数量异常庞大。截止2011年底，我国事

业单位人员超过4000万，其活动领域遍及各行各业和社会生活的各个方面。事业单位的经费来源形式各异，有些是完全靠财政支出，有些是完全自给自足，还有些是部分自己自足。根据这一情况，我国事业单位被分为三种类型：即全额拨款、差额补贴、自收自支(实行企业化管理方式) [7]。其中全额拨款事业单位编制占事业单位总编制数的比例大约为60%；差额补贴约为20%；自收自支约为20%。这种方法在国家制定事业财政预算计划、工资基金和事业单位机构编制管理中，被广泛应用。

（二）内部编制内涵及发展演变

内部编制是指编制者来自组织内部，或者说编制主体与编制客体处于同一组织。著名的COSO报告将内部编制定义为：内部编制是由企业董事会、管理层以及其他员工为达到财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关法律、法规的遵循等三个目标而提供合理保证的过程。内部编制概念的发展大约经历了五个阶段：内部牵制、内部编制制度、内部编制结构、内部编制整体框架、风险管理框架等五个不同的阶段[8]。通过对内部编制阶段的划分，我们不难从自发性(无意识的)内部编制—自觉性(有主观目的性的)内部编制—他律性(管制、规范要求的)内部编制(内部编制的属性演变)。零散的内部编制—专项的内部编制—系统的内部编制—综合的内部编制(内部编制对象的拓展)、原始的内部编制一一现代手段辅助的内部编制(内部编制手段的进步)等很多线索去探求内部编制的演进轨迹[9]。

1、内部牵制阶段

在二十世纪三十年代以前，学者对内部编制的认识主要停滞在对内部牵制的理论层面上。在这一阶段，因为企业的规模小、管理的理论不深刻，在实践过程中为了防范错误以及舞弊，构建了内部牵制制度。此时的内部编制并不是为审计服务更不具有风险管理的职能，它完全是一类编制职能。

2、内部编制制度阶段

20世纪30年代后期，由于世界性的经济危机，日益激烈的市场竞争，企业为了不陷入破产的境地，注重了管理的科学性，

加强了内部编制与古典管理理论的结合。这一阶段不仅使资本主义经济经历了从繁荣到萧条的大变革，内部编制理论也得到了进一步的发展。内部编制制度作为组织、调节、制约和监督企业经营管理活动的方法，更得到了审计界的重视。

3、内部编制结构阶段

1988年，美国注册会计师协会发布了5审计准则公告第55号(SAS55)，以内部编制结构代替内部编制制度，不再区分会计编制和管理编制， 而是确立了一种编制结构，指出企业的内部编制结构包括为合理保证企业特定目标而建立的各种政策和程序。内部编制结构的内容包括编制环境、会计系统和编制程序三个要素。

4、内部编制整体框架阶段

1994年美国反对虚假财务报告委员会所属的内部编制专门研究委员会发起机构委员会简称COSO委员会提出的COSO报告，将内部编制整体框架分为编制环境、风险评估、编制活动、信息和沟通、监督五个部分。

5、风险管理框架阶段

COSO创建的企业风险管理体系包含董事会、管理层以及所有员工，并纵横于战略决策以及整个企业目标达成的整个过程中，致力于识别潜伏在企业的项目以及相对应的风险，将风险编制在风险偏好的范畴里，为企业宗旨的达成提供合理的保障。企业风险管理体系涵盖下列八大要素：内部环境、目标设定、事项识别、风险评估、风险应对、编制活动、信息与沟通、监控。风险管理框架将内部编制要素从五个扩展到八个要素，使内部编制的作用和影响范围扩大到风险管理这一更加宽泛的领域。

（三）预算编制依据及流程

1.人员经费编制依据

人员经费按编制内实有人数和行政事业单位人员工资标准和补贴政策测算。编制内实有人数一般按上年10月底时点数为准，实有人数小于编制数的，按实有人数计算;实有人数大于编制数的，按编制数计算。

人员经费属于刚性支出，主要包括工资、津补贴和“影子工

资”(即医疗保险、养老保险、失业保险和公积金等)，根据国家、省、市已经实行或即将实行的工资调整政策，要予以充分保障，必须做足做实。

2.公用经费编制依据

公用经费由财政局根据上年支出情况和当年全区财力状况，制定公用经费定额标准，按照预算单位所属类别加以系数调整，以2008年预算为例，公用经费定额标准为每人每年4000元，区委办、政府办、人大、政协等单位系数为1.8，普通机关单位系数为1.4，公检法机关系数为1.4，事业单位系数为1，人数根据编制内有人数核定。公用经费定额标准中包括办公费、工会经费、小型会议费、培训费、差旅费、招待费、劳务费、日常维修费、小型办公设备购置费、图书资料购置费等。学校的公用经费是按上级规定的生均标准确定。另外单独安排的公用经费还有车辆加油、保险及维修经费、取暖费、水电费等。公用经费是为了保证各单位正常运转而设置的经费，因此既要为其顺利履行政府职能提供财力保证，又要本着节约的原则适当压缩。

3.专项经费编制依据

专项经费又分为各预算单位的业务性专项经费和全区统筹安排的专项经费。业务性专项经费是各预算单位根据国家相关政策、上级有关文件要求、以及区委区政府确定的工作目标对预算年度将要开展的各项工作做出计划并列出预计资金使用明细。其中属于政府采购目录中的项目要报政府釆购预算，按政府采购程序办理。全区统筹安排的专项经费主要包括科技三项费、城市维护费、农业综合开发、基本建设以及偿债资金等。专项经费由财政局根据各单位职能范围、当年全区财力状况以及项目的轻重缓急程度确定是否立项及其资金额度。

（四）预算编制管理

财务预算编制管理就是为了实现，将预算的编制、审核、运行、剖析与考核形成标准，提升预算的合理性，促进达成预算的目标。预算指的是为完成计划的目标，对多种业务编制细致的预算或规划，而且经过授权，根据相关部门对预算与计划的运行状

况进行编制，使决议变得更加具体，而且相当的灵活性。经过预算的编制与运行状况的掌管，强化对预算的编制，改善预算编制方式，科学地调节工作流程以及资源的匹配，对恶性后果采取有效的对策，进而提升预算监管的力度。存在的危害主要集中在以下三个角度：

(1)预算规划不科学，项目调整不合理。从业人员特别是科研人员对财务制度不了解缺乏必要的沟通，通常造成申报项目运行实施与财务方面的管理不一致，不能配合达成预算的申报和执行目标。预算执行的力度不够，没有将预算编制中触及的各个方面细化覆盖到各个部门岗位以及各个业务的相关环节。

(2)经费预算的实施欠缺有效的监管与反馈，因为编制预算时不够精确，为了完成任务的进度，年末存在积聚支付的状况，预算审批的购置以及工程款项未根据计划推行使资金不能获得有效合理的安排。

(3) 普遍存在经费的行使严重超标以及预算外运用等问题，诸多部门还没有根据预算规定编制费用的支出，诸如交通支出、招待支出、办公支出等不具有明确的考核编制业务流程，仅仅局限在事后进行审核，欠缺在事前编制流程。根据每月的开销远远超过预算的均值，而且在财务反馈给监管部门后，并没有受到充分的重视，只允许在最后压缩费用，严重影响了正常费用的报销。

三、我国事业单位内部预算编制存在的问题及优化路径

（一）我国事业单位内部预算编制的现状

2010年年末，财政部在其工作报告中首次提出要加强事业单位的内部编制建设。我国社会主义市场经济体制日趋完善和成熟，事业单位经营模式发生转变，经营活动涉及范围越来越广，但事业单位的内部编制建设却相对薄弱[10]。

作为防范财务风险必不可少的重要环节，科学的内部编制建设是实现事业单位经营管理目标、保证资产的安全完整性、促进全体员工及其所有经济活动遵守相关法律法规，提高其经营管理

效率及效果的基础。正因如此，加强对事业单位内部编制理论的研究己刻不容缓[11]。

理论界对于企业内部编制制度问题的研究己相当成熟，这也就为其实务界的研究奠定了扎实的基础，大大推动了企业对内部编制制度应用的普遍性，成功案例比比皆是。相比之下，事业单位内部编制制度的理论研究则寥參无几。有些企业往往愿意花费巨资建立起完善的内部编制制度，但事业单位由于业务类型和数量都比较有限，且运转环节较少，也就导致了其内部编制制度建设的相对滞后性[12]。

从目前的实际情况来看，很少有事业单位已建立起适合自身条件且比较实用的内部编制制度，也很少有事业单位愿意为一套科学、系统的内部编制制度而投入数量可观的人力、物力的。因此，大多数事业单位内部编制的执行效果并不明显，还存在诸多不足。

预算监管事实上就是一个集合全面性、合理性于一体的处理过程，在整个过程中全部人员的协调配合相当重要。国内绝大部分事业单位的从业人员对预算监管在事业单位中的严重性都还没深刻地认识，诸如绝大部分员工认为预算监管只能与财务部门建立联系，不涉及自己的责任，从而致使参与监管的意识薄弱，比较留意预算能否将单位的利益最大化，导致单位部门预算监管体系的构建难度大大增加，不利于鼓舞不同部门在预算执行过程中的主动性。

全面周全的预算监管，预示着预算编制的生命周期较长，编制手段更加繁杂。但实际操作中在大多数事业单位中财务部门通常仅仅运用一个月甚至更少的时间，就完成单位预算的编制，匆忙的处理导致预算编制中调查以及验证的缺乏，最后导致预算编制不够合理科学。目前，国家提倡的预算编制手段是零基预算，即根本不斟酌以往年度，转型为统筹探究单位下个年度的财务计划、目标、任务以及能够运用的资金流等因素，估计单位下个年度预算部署。因此，零基预算是一种从实际情况出发的预算手段，能够免受前期预算部署以及执行效果的作用，其独特的优势就是

具备科学合理性。但就当前的实际操作来说，事业单位采用的始终是原有的增量预算法，此种方法最大的弊端就是使预算结果与实际不符，难以得到有效地贯彻。

预算管理规章制度，需要严格遵守，不能够随意变更，但在预算实际执行的过程中常常会出现一系列的问题。比如预算绝大部分都处在在前一年九、十月份进行编制，但在接下来的一年执行过程中，鉴于物价等诸多因素会致使一些项目支付在执行中实际额会产生变化，缺乏必要的灵活性，不利于实际预算执行工作的开展。

（二）我国事业单位内部预算编制存在的问题

预算编制要求事业单位实施全面预算管理制度，明确各责任部门在预算管理中的职责权限，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算约束。部门预算是事业单位内部编制最重要的手段之一，其有一套严格的程序和系统。

目前，部门预算制度在很多事业单位中都已普遍实行，但预算的编制过于简单，核定缺乏科学依据。在预算的编制过程中，事业单位受部门利益的驱使，列出不必要的支出，从而增加预算资金总量。此外，一些有预算外收入的事业单位出于对自身利益的考虑，想方设法隐瞒收入以最大限度争取到财政拨款，从而导致预算编制失去刚性。

（1）缺乏有效的信息系统与沟通。相对于企业单位而言，事业单位无论是运营环境还是运营程序都比较简单。但有效的信息系统与沟通仍然是事业弟位建立科学的内部编制体系必不可少的要素之--。然而许多事业单位对其并不重视：没有恰当识别、计量以及记录所有有效的经济业务；没有恰当确定经济业务发生的会计期间；没有在报表中恰当地列报经济业务；没有与管理层、全体员工进行及时、有效的沟通以使其明确职责和编制责任；没有针对可疑的异常事项和行为及时建立有效的沟通渠道；没有及时获取、分析来自于单位外部的沟通并釆取适当的进一步行动；没有建立适当的举报投诉制度和举报人保护制度等。

（2）对内部编制的监督力度不够。内部编制的有效实施，依赖于有效的内部监督系统，内部监督是以对事业单位的正常经营管理活动尽可能不产生影响为出发点，评价、分析内部编制实施情况，及时发现并纠正事业单位经济业务中发生的错误和舞弊，及时向管理者反馈与内部编制制度有关的缺陷和改进意见，并及时弥补发现的内部编制缺陷。

目前，有些事业单位仍没有充分意识到内部编制的监督和评价机制的重要意义，仍存在没有建立或者很好地建立该机制的情况，这就导致监督和评价缺乏统一的标准和体系、流于形式，严重影响其效果。此外，还有些事业单位的内部审计部门与其他职能部门平行，甚至不设立独立的内部审计部门，单位内部编制的执行情况只是由内部编制部门自己监督检查，内部审计实质上只是内部编制的一个部分，因而就导致内部审计失去了其应有的独立性和权威性。此外，一些事业单位虽然设置了内部审计机构，但从事该业务的内部审计人员却没有相应的审计资质，不懂得基本的财务工作和审计要点，导致内部审计工作无法开展。可见，要想使事业单位内部编制发挥其应有的作用，建立、实施内部编制制度并对其进行监督，二者缺一不可。无论内部编制制度建立并实施得多么科学、多么有效，只要缺乏应有的监督机制，该单位的内部编制往往都会失效。

（三）我国事业单位内部预算编制的优化路径

风险编制的关键点在于建立完善的预算管理组织体系，按照不相容职责分离编制设立预算编制、审批、执行和考核的相关岗位责任，通过绩效考评及召开预算调度会议对预算的执行进行反馈监督。具体编制措施为：

(l)合理编制预算，确切注重预算编制，使单位的营余资金以及全部收支全部归入部门预算统一监管，精细化项目预算，强化预算支出的谋略性，具体根据以往年度的预算编制以及开展情况实施修订，凭借以往运行数据为根基，综合斟酌到预算期内有关政策的变更、自身发展需求等多方因素对事业单位运行活动造成的影响。编制专项经费的预算，必须符合资本效益的原则以及风

险编制需求，在编制时面向项目的可行性实施论证和决策。

(2)细化实践，单位预算经过审核，各相关部门需要各组织配合实施，将预算指标款项预计层层剖析分解，详尽落实到部门内部各个环节以及岗位中，逐渐形成全体系内部整体的预算执行责任框架。人力资源部门有针对性与核心部门或关键位置责任人签订任务完成书，财务部门需要强化与有关业务部门的疏通和联络，对待庞大的预算项目实施严格的监管，保证有关经费预算执行的顺利达成，将年度预算细化到季度、月度开展，借助对每个月、季度预算的情况掌握整体局势，并将其作为组织会计活动以及管理编制活动的基础参照。

(3)有效的监督反馈，建立预算预警框架，采取主动的应对策略，财务会计部门必须及时应对预算执行过程中的反馈内容，让管理者及时准确掌握预算执行的效果。构建公平公开的考核政策，规定推行部门以及项目的负责人对预算目标与实际结果的差异之处进行报告阐述，并且依据签订的任务书对考核的达成情况实施量化打分。预算编制牵扯到单位内部各个部门体系，其执行的效果均需要全程的同步跟踪与实时监督，剖析解决预算执行中体现的问题，提出改进对策。主要包括定期与不定期抽查，将解决问题的手段投入到追踪是否有效里，及时向领导和上级单位汇报。

(4)每月定期召开工作调度会，领导召集财务、行政、业务、研究全馆的开支、计划，集中审批经费的开支，根据馆里的工作任务，编制事业单位基本经费和专项经费的预算，审查事业单位年度决算；研究分配安排全年经费的开支计划，随时对日常的经费支出管理、重大事项给予充分的重视；根据任务变化在预算执行中调整开支计划，对预算执行情况及其他内部编制的有关事项进行反馈，有问题及时调整等等。集体决策审批增加了透明度，利于做出科学整体部署，例如实验仪器、照相器材、采集装备等物品，在全馆范围内调剂使用避免重复购置，节约了一大笔不必要的开支，杜绝了浪费，便于单位管理者及时全面掌握管理各项经费开支和业务的进展情况。

参 考 文 献

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[9] 王荔.浅析行政事业单位内部控制现状与对策建议.金融经济,2009,(18).

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