对基层商业银行代理国库业务行为监管的思考

　　 摘要：商业银行代理国库业务行为历来是国库监管的重要内容，新形势下如何对其代理行为实施更为有效的监督管理，对于确保国库资金安全，提高国库资金运行效率无疑具有重大现实意义。本文就常德市各商业银行代理国库业务工作中存在的问题进行分析，并提出对策建议，以利代理银行能够更好的发挥其在国库运行中的重要作用。 　　 关键词：商业银行 代理国库业务 监督管理 问题与对策 　　 　　 随着国库业务的发展，商业银行作为国库业务代理机构越来越多地参与到国家预算资金的收纳、拨付等环节当中，在推动财税体制改革、促进国民经济发展过程中发挥积极作用，同时的同时，对国库监管工作提出了更高的要求。本文拟对国库代理业务发展现状、存在问题进行分析，进而提出监管对策和建议。 　　 　　 一、商业银行代理国库业务现状 　　 　　 常德市商业银行主要代理了税款经收、非税收入收缴、代理国库集中支付等业务（本文不包括代理国债发行业务）。2010年9月末，常德市代理国库业务的银行机构类别有4家国有商业银行及农业发展银行、交通银行、长沙银行、农村信用社。代理国库业务的机构网点总计有256家，占全部银行机构网点的56.8%。其中，4家国有商业银行所有网点均代理了国库业务，农村信用社网点由于多处于乡镇，仅有70家机构代理国库业务，占信用社全部机构数的21.3%。此外，8家农业发展银行参与经收了少量粮食企业税款经收业务。 　　 2008-2010年，常德市银行机构代理国库业务量取得大幅度增长。2008年、2009年业务量笔数与上年度相比分别增长8.3%、9.1%。 　　 　　 二、代理业务存在的问题 　　 　　 （一）税款划缴不规范。划款不及时甚至延解、占压税款，是商业银行代理国库业务中出现较多的问题。在每年的柜面监督和现场检查中，问题个数占总额的一半以上，其特点是数额小、笔数多。主要原因是代理银行对经收业务欠重视，或监督和管理不到位，往往只注重资金对银行利益的影响，而忽视资金核算的合规性和安全性，有的银行机构延迟1-2天的情况时有发生，但故意延解、占压的情况不多。如现场检查发现，2010年1月14日，中行XX支行收纳税款一笔，金额11679.56元，未及时处理，直到1月18日才上划市分行，当日缴入国库，推迟划缴3天时间。二是将税款通过其他科目核算。为了利用财政资金，逃避财政性缴存款，有的代理行经收税款没有纳入“待结算财政款项”科目核算。如2010年4月工行XX支行收纳XX分理处划缴的13688.63元税款，未通过“待报解预算收入”专户进行核算，。当日入“其他应付款核算网点内贷报暂付”账户，于次日才划入“待报解预算收入”。 　　 （二）账户管理不严谨。有些银行机构在账户管理上放松要求，不严格按照制度规定办理，加上集中支付改革仍有不彻底、不规范问题，导致银行机构在账户管理上存在漏洞。主要表现：一是银行机构不按规定设立“待报解预算收入”专户，或设立“待报解预算收入”专户但未使用。有的银行机构账户名称不规范，如以“征收机关名称”为户名，直接以“待结算财政款项”科目为户名等。此类问题是商业银行代理国库业务出现较多的问题，基本上在每年国库业务检查中均有所发现；二是未经人民银行审批或备案，违规开设财政资金账户。主要是开立一般账户、同一专项资金在多家银行开户。2010年8月现场检查发现，XX银行常德市分行未经人民银行审批，为市财政局开设被征地农民社会保障资金专户。少数代理银行为财政部门、预算单位开设零余额账户，虽按照《人民币银行结算账户管理办法》要求报经人民银行审查批准，但未按规定将账户的开立、变更、撤销等情况报人民银行国库部门备案。财政专户过多设置、重复设置，以及财政专户未统一归口到同级财政国库部门管理，可能产生私设小金库、隐匿瞒报收入、坐收坐支等问题,导致预算执行监管不到位，财政资金形成一定隐患；三是应缴入国库的非税收入与财政预算外收入未分科目分账户核算。由于对此缺乏明确的制度规定，易造成预算收入的随意性，逃避人民银行国库监管。 　　 （三）业务处置不合理。存在资金隐患，主要表现在：一是业务操作欠规范。少数经收处按规定办理国库经收业务的意识比较淡薄，处理业务时不按规定程序操作，随意性大。如受理超过缴款限缴日期、要素不齐或有误的缴款书、上划的缴款书缺印章等，甚至还有个别经收处认为经收业务是无偿服务，进而发生推诿、拒收现金税款情况；二是提前截止办理集中支付业务。代理银行往往嫌手续烦琐，加上怕垫付资金，对代理的财政授权支付业务采取提前截止办理的做法，造成预算单位用款不便。 　　 （四）管理机制不健全。一是代理银行普遍存在“重服务、轻管理”问题，有的票据传递不及时，有的人员变动频繁、交接不到位，有的清交员随意将票据交由不相关人员代办交换等等，导致代理工作不能适应国库资金安全运行的总体要求；二是由于人民银行县支行只是支付系统的间接参与者，受基层同城定时、定场次清算的限制，可能造成国库集中支付的资金当日无法清算，客观上加大了代理银行垫付资金的压力。商业银行难以做到零余额账户在日终时不留有余额的情况下，硬性把对零余额账户退回和垫支的资金，挂在“暂收”和“暂付”款账上，集中支付资金退回未及时缴入国库，而国库部门难以及时监督。 　　 　　 三、监管对策及建议 　　 　　 （一）强化电子监管手段。由于预算收支与管理信息的电子化程度越来越高，国库只靠传统的手工监管难以适应需要。人民银行国库要加大TMIS系统推广力度，依靠新系统强大的数据分析、监测功能，实现对原始收支信息的有效过虑、科学处理，形成第一手监管资料。同时建立起一套完整的国库信息管理、信息分析系统，实现财政、税务、 国库及商业银行之间的信息资源共享和系统横向联网，将国库各种日、月报解报表、代理银行申请划款凭证、财政零余额账户对账单和预算单位零余额账户对账单等资料输入系统，为开展现场监督检查提供重点和方向。将国库监管效率与效果提高到更高的水平。 　　 （二）加大依法监管力度。建议修改《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（“1号令”）部分内容，修改内容涵盖：代理国库业务种类和范围，账户设置与管理，内部控制与管理。出台统一的业务操作规程，规定代理国库业务种类和范围、账户设置方法、内部控制办法、检查、监督办法等，促进银行机构规范代理国库业务行为。 　　 （三）实施重点监管措施。根据商业银行代理国库业务类型，实施有区别、有重点的监管。在对银行经收处的监管上，要求经收处每月向人民银行国库报送账户设立情况、预算收入划解情况、为征收机关预算收入过渡户开设情况、待报解预算收入分户账借、贷方发生额和重大事项书面报告等资料。在对代理支库、集中收付代理行的监管上，要求报送内部管理自查情况报告表、财政、预算单位零余额变动情况、资金清算情况报告等资料。国库部门根据上述信息整理和分析，对银行机构一般操作问题加强辅导，予以规范，对延压国库资金、先清算后支付等严重问题的机构，确定为重点监督对象，开展现场检查，予以重点关注。 　　 （四）拓展联合监管渠道。一是整合内部资源，建立国库、会计、后督、营业室等部门的信息共享机制，便于国库及时查询账户管理、资金清算等业务，为监管提供依据；二是建立与财税部门的监管机制，协商处理代理业务中的棘手问题，便于老大难问题得到及时解决。 　　 　　参考文献： 　　（1）曾宪彬.“商业银行代理国库业务问题研究”，《现代金融》2006，3，78 　　（2）张绮.“新时期商业银行代理国库业务健康发展的必要条件”，《浙江金融》2008，10，68 　　 课题组组长：吕北回 　　 课题组成员：王晓军燕奇志（执笔）