设立中央预算稳定调节基金的用意
http://www.sina.com.cn 2007年03月11日 02:18 经济观察报
本报记者 席斯 北京报道
3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中提出，中央财政拟从2006年超收的2573亿元中，安排500亿元设立中央预算稳定调节基金，专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口。
这是一个新名词。这个基金的设立似乎给财政超收收入指明了去向，从2003年至2006年，年均财政超收2040亿元。
不过有专家表示，这种基于超收形成的制度只是一种过渡性安排，而不应该成为长期性的路径选择。
平衡目的
“该基金的出台与目前中国减少赤字的政策相吻合。”国务院发展研究中心研究员倪红日表示，中央预算稳定调节基金的目的是平衡预算，而平衡预算主要是为了减少赤字，从计划经济开始我们一直有个理念，就是认为赤字越少越好，追求财政收支的基本平衡。中央预算稳定调节基金的建立与这个理念有直接关系。
财政收入预算和支出预算的性质有很大不同，收入预算弹性很大，取决于经济形势，但支出预算具有刚性特点，一旦安排，支出很难减少或取消。
财政部财政科研所副所长刘尚希认为，如果出现经济波动财政短收，以往的做法只能是报全国人大常委会调整预算，扩大赤字。而调整预算要经过政治程序，相对来说比较复杂，如果有了这笔稳定调节基金则不用扩大赤字，也不用调整预算，以稳定调节基金来平衡入不敷出。
由于这是中央预算稳定调节基金在国内首次出现，在运行中没有多少可借鉴的经验，但与其相关相似的预备费和废止多年的国家预算调节基金值得一提。
预备费是按照预算法规定，从预算支出总额中提取1%到3%，用于自然灾害、突发事件等预料不到的专门支出。一般在下半年使用。预备费规模大概在几十亿到100亿元。由财政部提出动用预备费的方案，国务院来决定使用，年终到人大备案。
中央预算稳定调节基金设立后，预备费继续存在，专门负责自然灾害等项目的支出，结余可以结转下一年度。
预备费虽然也是用于不可预料的用途，并允许结转下一年度，但它的规模小，最重要的是没有调节预算的功能。
此外，中国社科院财贸所研究员马蔡琛认为，从字面上看，中国历史上是有过预算调节基金的，即与中央预算稳定调节基金仅仅相差四个字的国家预算调节基金。
这项1989年1月1日起征收的政府性基金，对所有行政、事业单位的预算外资金和公、私企业及个体工商户的税后利润，按10%征集。
据当时的文件看，其目的是“为了加强国家 宏观调控能力，集中一部分财力，为改革和建设的顺利进行创造条件”。支出用途描述相对模糊，具体怎么调节预算，发挥哪些作用并没有解释清楚。
国家预算调节基金发挥的作用并不理想，同时因为加重了企业单位的经营负担，遭到消极应对甚至抵触，1989-1990年只征集到162万元，直到1996年停征一年后，国家还在追缴清欠基金。倪红日认为，此调节基金实际上是为了财政增收。
“今天的中央预算稳定调节基金与过去的老调节基金，在征收方式、管理手段、监督环境等方面，都发生了很大的变化。但殷鉴不远，拟行中的中央预算稳定调节基金，需要充分吸取当年的经验教训。”马蔡琛说。
“中央预算稳定调节基金属一般预算，不是基金预算。”财政部预算司人士对记者说。基金预算是有专门用途的支出，而一般预算是有平衡目的的。
过渡性制度安排
温家宝总理在政府工作报告中提到，2007年中央财政预算收入增幅高于税收计划420亿元，如果税务、海关部门的税收实际情况完不成预算收入，年底则通过调入中央预算稳定调节基金解决。
记者在采访中发现，很多人认为这笔500亿元的调节基金很有可能在减少赤字的政策下，今年使用，或者明年使用完。
马蔡琛认为，并非像通常认为的那样，超收就意味着中国的预算编制不够准确。
其实，超收是由于地方政府和部门层层收入任务指标加码造成的。收入完成多被认为是官员政绩的一项，所以会想方设法多完成，在这种激励机制下，难免会大幅度超收。中央定9%，地方就定12%；中央定15%，地方就定20%。财政部门向人大报告的预算，其实已经将这些“加码”因素考虑进去了。
所以即便2007年税收短收420亿，但因为超收收入的存在，这笔500亿很可能原封不动，而且明年还要追加安排。
“这是建立在我们有大量超收收入的基础上建立的调节基金，一个长期的平衡基金，不是短期支出安排。财政收入好的时候，这笔钱不断累积，经济出现波动，财政收入出现短收的时候，启动这笔基金平衡预算。”倪红日表示，如果基金使用完了，又短收，那么有可能这个基金就不提了，财政形势好的时候再恢复。
“在某种程度上，基于超收而形成的预算调节基金制度，只能是一种过渡性的制度安排，而不应成为一种长期性的路径选择。因为应对预算执行中的特殊事件，现行预算法已然规定了预算费的计提与使用制度。”马蔡琛表示。