我国退休养老金双轨制问题研究

2014年2月第1期

哈尔滨金融学院学报JournalofHarbinFinanceUniversity

总第123期

【经济研究】

我国退休养老金双轨制问题研究

虞

12华，周秀泉，程

鑫

1

（1．国家统计局盐城调查队，江苏盐城224005；2．天津商务职业学院，天津300170）

摘

要：近年来，党和政府一直高度重视社会保障工作，不断加大改善民生的力度。养老保险金作为

一项关系到广大社会大众切身利益的一件大事始终受到社会的密切关注。然而，由于改革措施的一致制度的整体安排等原因，使养老保险制度在不断发展中显露出不少问题，尤其是我国城镇职工养老保性、

““退休养老金双轨制”险体系形成了退休养老金双轨制”一直被社会深为诟病，由于所导致的企业与机“剪刀差”在部分地区，机关事业单位与企业退休金甚至仍有扩关事业单位退休人员的养老金差距悬殊，

大迹象。因此，社会上要求取消“双轨制”的呼声越来越高。而与此同时，我国正在跑步进入老龄化社到2020年，我国65岁以上老龄人口将达1．67亿人，约占全世界老龄人口的24%，这使得尽快完善我会，

国养老保险制度体系显得极为急迫和重要。从我国养老保险制度改革的历史进程分析入手，总结当前我原因以及现状和主要特点。在此基础上，分析退休养老金双轨制逐渐国退休养老金双轨制形成的背景、

贫富差距等问题，对废除退休养老金双轨制的主要困难和必要性暴露的问题以及由此引起的社会公正、

进行了双向分析，在借鉴国外不同先进的退休养老金制度的基础上，对我国完善养老保险制度提出了一些对策性的建议和对策，希望能为我国完善养老保险制度投石问路，起到抛砖引玉的作用。

关键词：社会保障；养老保险；退休养老金；双轨制；多元养老机制中图分类号：D632．1

文献标识码：A

9487（2014）01-0028-04文章编号：1004-平正义被社会深为诟病，因此，网友纷纷呼吁废除有悖社会公平正义的退休养老金双轨制。然而，废除退休养老金双轨制并不是一个一蹴而就的过全国各地均存在不同具体情况，改革也必然会程，

因此废除退休养老金遇到来自不同方面的阻力，双轨制也具有层层困难。

（一）我国国情的复杂性

我国是一个人口大国，国情复杂早已是不争全的事实。根据第六次全国人口普查主要数据，而且年平均增长率为0．国总人口为13．7亿人，

57%，人口每年都在稳步增长。而且我国大陆共有31个省、直辖市和自治区、各地区发展并不均衡，具体情况也存在极大差异。退休养老金是一件关系社会大众的大事，制定一套适合于各不同各不同单位、工种的公民难度极大，毕竟退地区、

休养老金的统筹和发放与各地的经济发展状况、财政富裕程度密切相关。在制度的制定上有相当大的难度，需要有充分的调研和摸底，而且客观上：“在机关也需要有个时间表。温家宝总理曾说过

在我国是一件复和事业单位实行养老保险改革，

杂的事情。大家知道，其实机关人员并不多，有

2013年全国两会召开前，人民网和人民日报

政治文化部就公众关注的热点问题第十二次展开，“社会保大型网络调查。调查显示：十大热点中

再居榜首，要求废除退休双轨制再次成为民众障”

反映最强烈的社会问题。而在网民关注度最高，

“留言中，养老金双轨制”则被深为诟病，留言中要“双轨制”的呼声鼎沸。然而，严峻的事实求取消

是2008年启动的五省市事业单位养老保险改革公务员养老保险改革仍停留试点迄今无甚进展，

机关事业单位在制度设计阶段。而在部分地区，

“与企业退休金剪刀差”仍有扩大迹象［1］。由此导致的差距悬殊已引起了社会的广泛关注，成为一个越来越突出的社会问题，也是影响社会和谐的问题之一。对此，国内要求取消退休养老金双轨建立制定全国统一的公平、公制的呼声越来越高，

正、合理的退休养老制度显得极为迫要。

一、废除退休养老金双轨制的主要困难“双轨制”形成由来已久，在上世纪90年代正式成型。尽管这是由当时具体国情决定的，也是但是养我国城镇养老保险体系探索的必然产物，“老双轨制”所导致的待遇差距悬殊，有悖社会公收稿日期：2014－01－12

600万，但是科教文卫体、事业单位多达3100万，如果加上退休人员就超过4000万人，我们必须慎稳妥地加以处理，可以在有条件的地方先进行重、

逐步积累经验，使我们整个国家能形成一个试点，

。规范的养老保险制度”

（二）退休养老金制度的刚性

刚性是制度的基本属性，一种制度刚性产生的原因主要来自于制度自身设计的合理性与社会就制度自身而言，影响制度刚性的内部重要变迁，

因素主要指制度设计的合理性

［2］

群体之间的人员流动，不能有效发挥社会互济功能，也不能有效应对养老保险面临的财务困境，由要此所导致的问题已引起社会大众的广泛关注，其弊端主要表现在以下求废除的呼声越来越高，几个方面：

（一）退休养老金双轨制从根本上与宪法和有关法律精神不相符的

：“国家依照法我国宪法第四十四条明确规定

律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社”按照规定，企业事业组织的职工和国会的保障。

家机关工作人员在享受国家和社会的养老保障的权利上是完全平等的。而现行退休双轨制却对不同部门的退休人员执行不同制度、不同标准，给与退休金收入差距十分悬殊，明显侵犯差别化待遇，

了养老公平权［3］。特别是由于实行退休养老金双轨制，造成明显的同工不同酬的不合理状况，这些都是有违宪法精神的。人社部社会保障研究所所长何平在2009年答记者问时也对现行制度的合：“从法律的角度来讲，机关、事业单法性提出质疑

位的养老保险制度应该和企业一样，个人应该缴费，其他享受的条件和待遇支付的水平都应该在”而现行双轨制却是企一个统一的平台上来制定。

业缴费，机关不缴费；缴费者的退休金低，不交费的反而比缴费的高出几倍，享受的条件和待遇支付的水平明显不在一个统一的平台上。这种不合否则对社法规的状况是不可能长期维持下去的，会造成的危害不可低估。

（二）退休养老金双轨制与全面小康社会的战略目标是相违背的

“惠及十几亿人口的全面小康社会是要建设

，更高水平的小康社会”是要让亿万人民群众普遍受惠，共同富裕，共享改革发展成果。而贫富差距过大已经是目前我国社会出现的重要问题之一，基尼系数早已接近0．5，远超0．4的国际警戒线。解决这个问题的前提就必须建立合理有序的收入分配格局和养老保险制度，合理调整收入分配关系，使越拉越大的收入差距逐步缩小［4］。而现行退休双轨制在企业和机关事业单位分别实行两种对同类人员执行双重标准，使退休养老保险制度，

金差距相差巨大。这无异于是为收入差距的继续扩大添薪加柴。照此发展下去，极有可能会形成出现退休金畸高畸低退休养老待遇的两极分化，

的不合理状况，其结果只能实现少部分人的小康而不是全面小康，改革发展成果就会仅被少数人这与建设全面小康社会分享而与大多数人无缘，的宏伟目标是完全相背离的。

（三）退休养老金双轨制不利于社会公平原则和社会稳定

双轨制破坏了按劳分配的平等分配权。造成贡献相同而收入悬殊的局面。其实质不是按劳分配，而是按部门分配，按等级分配。在这种制度“买保险”下，自己掏腰包的企业职工相对只得到“分文不掏”而的机关事业单位职很低的退休金，

。制度的合理性

从本质上指制度是否符合社会制度的内在规律，是否有效发挥其本来应有的功能。退休养老金制度的刚性也是如此。每一次针对退休养老金出台的政策都是一种制度，这种不断变化与改进的制度正是设计者为了满足公民群体在退休后养老保如果这种制度不能满足现实社会需求，险的需要，

必然要被新的制度所取代。然而，由于这种制度的产生是在一定合理性基础上产生的，即使要被新的制度所替代，那也必然会受到来自目前制度这是一个曲折的过程。的既得利益群体者的阻挠，

（三）新旧制度的难以衔接性

改革就必然涉及到新旧制度的衔接，不是单如果草率地纯废除退休养老金双轨制那么简单，

将机关和事业单位纳入社会基本养老保险，新旧制度的衔接好坏将关系着改革能否顺利进行。以前的公务员是由财政发给养老金，由公共财政现养老金给付是国家责任；改革后，公务员收现付，

将与企业职工一样缴纳养老保险费，统账结合，部分积累。那么改革前所欠的那部分养老金如何解决就是一个要面临的新问题，而且我国在企业职当时国家没有负工养老保险改革中就有过教训，

担隐性债务，旧制度积累的养老金权益全部进入新制度，造成了新制度先天不足，包袱沉重。

（四）对不同利益群体的难以兼顾性

在任何社会，一个制度对于不同的利益群体都难以兼顾，改革就必然打破已经形成的利益分配机制，更难兼顾不同群体的利益。废除退休养老金双轨制并不是简单地并成单轨，如果要并又该如何合并都需要进行周密的计划和协调。如果待遇将机关和事业单位纳入社会基本养老保险，会不会骤降自然就是机关和事业单位人员关心的核心问题。因为大多数公务员和事业单位的工作而且在当今社会基本上都要人员都是专业人士，

硕士、博士，博士可能要到30岁左右才开始工作。读书期间均投入了较大的教育资本和时间资本，何况，并非所有在企业工作的人，养老金一定是低其员工退休后拿的退的。在一些垄断行业企业，

“投入产休金甚至比很多公务员还高。所以仅从

出”来讲，机关和事业单位人员退休后的养老金待遇高一些也有合理之处，然而待遇一旦骤降，他们未必能够接受。

二、废除退休养老金双轨制的必要性

尽管废除退休养老金双轨制具有层层困难，然而退休养老金双轨制已经极大妨碍了不同职业

工却得到高于前者几倍的退休金［5］。企业职工作为国家物质财富的直接生产者、国家财政收入的他们的退休金却处于相对最低的水主要创造者，

这显然是有违社会公平正义原则的。而自从平，

退休养老金双轨制形成以来，社会上关于是否废近几年，除退休养老金双轨制的争论就没停止过，

随着党和政府对社会保障愈加重视，企业退休人要求废除员对双轨制表现出更强烈的不满情绪，

退休双轨制的呼声越来越高，如不能及时妥善解决，这将对社会的和谐稳定造成极大威胁，增加了社会不稳定因素。

（四）退休养老金双轨制不利于全社会人才的优化配置

退休养老金双轨制阻碍全社会人才的优化配具体体现在两个方面：一方面造成全社会的人置，

才倾向于退休福利非常好的机关事业单位，这就“出现了在公务员考试中千军万马过独木桥”的惨烈场面，每年报考公务员考试的人数屡创新高，而相当一部分民营企业却找不到其紧缺的人才；另一方面机关事业单位与企业作为两个并行的没有人才很难在相互之间进行流动，这就联系的轨道，

导致了机关事业单位的职工要么呆在机关事业单要么为了进企业放弃以前的积累从零开始缴位，

纳社会养老保险；而企业的人员想要进入机关事业单位则也是从零开始算工龄，这对哪一方来说都非常地不公平。而对国家和社会发展而言，如人才就不能各尽其用，不能果这个问题不能解决，

实现全社会人才的优化配置，也就不利于经济社会的发展［6］。

三、构建我国退休养老保险制度的路径及对策建议

养老保险事业是一项关系着百姓切身利益的“双大事，尽管由于历史等原因形成的退休养老金“与当时我国的国情相符合，但是双轨制”所轨制”

进行退休养老导致的弊端也越来越明显。因此，

金双轨制改革是大势所趋，改革并不就是简简单单的由双轨并为单轨，而是一个循序渐进探索的过程，可以在借鉴国外成功改革经验的基础上，结合我国实际在如下方面努力。

（一）建立合理的的养老保险法律体系，强制实行全民统一的养老制度

尽管国务院连续8年给企业退休职工增加养“养老金双轨制”但是如果不解决这个根本老金，

问题，那么会导致许多的企业退休职工长期生活在贫困底线［7］。据了解，一位拥有40多年工龄、享受政府津贴的专家级人才，退休后养老金却是他在政府机关退休的大学同学的四分之一。国家公职人员的工作既稳定、收入又很可观，可谓权、利俱佳，这就极易造成千军万马都挤独木桥的态势，从而导致年轻人工作的积极性降低，引发社会社会生产力水平降低等一系列社会问效率低下，

题。现在的问题实质不是理论争论，而是利益调，。一方整。关键不是“提办法”而是“下决心”政府本是政策的制定者和执行者，公务员养老面，

理应带头改；另一方面，与企业工人、事业单位员工相比，公务员数量最少。现在事业单位养老金改革难以推进的背后其实是机关单位养老制度改“拖后腿”。为了公平，机关事业单位的革滞后在

社保改革应该坚持企业社保改革的方向，建立合强制实行全民统一的理的的养老保险法律体系，

养老制度。应该说，现在公务员养老制度改革不缺的是决心，改革总会有阵痛。缺经验，

（二）建立多元养老机制，大力加强社会基本养老

要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老制度为重点，以慈善事业、商业保险为加快完善多元养老机制。按照个人缴费、集补充，

体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型社会养老保险制度［8］。养老金的成分也可以进一步细化，在这一点上，荷兰的经验值得借鉴。荷兰养老“三个支柱”金制度最突出的特点是的制度框架，即第一支柱为普遍保障的国家养老金，每一个年满65岁的荷兰居民都有权享受；第二支柱为行业补充养或企业举办的职业年金（补充养老保险），老保险组织机构的形式分三类：行业（职业）基金会、企业基金会和保险公司；第三支柱为私人年金（个人储蓄性养老保险）。我国可以结合自身国情，确立不同比例的资金来源，按照国家提供基本、“保障、个人账户为主体企业年金、公务员职业年金、集体经济的分红和土地保障”为增益、个人积各方努力，蓄和家庭互助为补充的养老资金体系，

确保养老金的资金安全和资金来源。通过这样的充分发挥多元养老机制保障来源、优化渠方式，

道、增益基础、促进和谐的作用。

（三）改革我国现行退休制度，适时提高法定退休年龄

养老金的问题不是孤立的问题，它反映出退休制度甚至是社会保障制度设计上的缺陷和不适度改革我国现行的退休制度很有必要［9］。足，

我国目前法定退休年龄是男性60岁，女性55岁，这种年龄退休制度显然已经不适合我国的发展，给国家的造成了沉重的财政负担，应考虑逐步提高法定退休年龄。这一点可以向欧洲许多国家学法国、德国的退休年龄都从65岁提高到67习，

岁，在很大程度上都减轻了国家的财政负担。我国也应该适时提高退休年龄。有研究表明，中国当前退休目前的退休年龄如果各提高5岁的话，

人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1/3。另外，国家还可以建退休立弹性退休制度。允许劳动者在退休年龄、较为灵活的方式和退休收入方面具有某种弹性、

退休制度。比如在知识经济领域工作的人，退休年龄可以适当延长一些；从事体力劳动的人，退休年龄则可以适当提前。这样为每位劳动者根据自己的具体情况选择合适的退休年龄留出了充足的这也与世界退休制度的发展趋势相符合。空间，

（四）稳步推进养老金入市，通过多元投资提高养老金保值增值能力

随着我国步入老龄化社会，养老压力日益增大，单纯地依靠财政投入解决养老资金来源已经因此通过多种投资渠道积极稳妥地增捉襟见肘，

这也是世界各国对加养老金的资金源十分必要，

养老金保值增值的普遍做法［10］。据2010年社保2010年社保基金逆市取得4．基金年度报告显示，

23%的投资收益率成立以来十年间，社保基金年均投资收益率高达9．17%。养老金如果能够稳步入市，既可以实现自身的保值增值，又可以提振股市信心，促进市场稳定健康持续发展。但是股票市场是一个高风险的市场，养老金入市必须建立起严密的管理体制和投资机制，防止养老金本金还可以通过对部分资金投入运营的流失。此外，

利用社会保险基金进行方式来增加基金的收入，

投资，购买国债或者存入国有商业银行等。这样一来，国家长期建设需要的资金解决一部分。在进一步规范国内资本市场的前提下，积极开拓基可以有选择地以一本养老保险基金的投资市场，

将养老保险基金般投资人身份投资上市流通股，

的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域［11］。也可以有选择地投资于优良的企业债券或基本建设债，以真正发挥长期资金的创造最大的经济效益，经济效益的提高不仅优势，

同时又间接将直接对国民经济产生良好的影响，实现了基金收入的稳步增加。

（五）努力消弭行业养老差别，缩小退休养老金差距

继续稳步提高企业退休人员基本养老金，逐事业单位养老待遇的差距，缓渐缩小企业和机关、

解退休养老金“双轨制”的突出矛盾

［12］

“新人新议、最妥协也是最和谐的办法，就是实行，办法，老人老办法”即对于新进机关事业单位的一律参照企业养老办法缴纳社会公务员和员工，

也就能做到一视同仁，既激发所有劳保险。这样，

动者的工作积极性，又能保证养老金发放的公平。“，性和可持续性老人老办法，新人新办法”几乎是国际惯例，也是被无数事实证明了的解决问题比如机关住房制度改革中实行的新的科学良方，

进机关公务员住房分配货币化（即采取住房补贴的方式）就得到了社会各方面的认同，改革也得以顺利进行。

结束语：解决养老金双轨制问题，缩小机关事业单位和企业员工退休养老金收入之间的巨大鸿既是构建和谐社会、实现科学发展的现实需沟，

求，同时也是实现共同富裕、消弭社会隔阂的有效举措。不管阻力多大，首要的一点就是要破除现有的不合理的既得利益群体，要有这样的决断和也必须成功。魄力。这场改革必须进行，参考文献：

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〔6〕卢驰文．机关事业单位养老保险改革的制约因素与策略选J］．理论探索，2011，（5）．择［

〔7〕崔亚琪，王如冰．对统筹企业和机关事业单位养老金制度的J］．知识经济，2012，（2）．思考［

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〔9〕金璇，“延迟退休”宁夏宇，许知行．浅析社会养老政策［J］．2012，（19）．东方企业文化，

〔10〕郑秉文，孙永勇．对中国城镇职工基本养老保险现状的反——半数省份收不抵支的本质、思—成因与对策［J］．上海大学学报（社科版），2012，（3）．

〔11〕杨立雄．中国养老金待遇差距问题研究［J］．新视野，2010，（1）．

〔12〕王建芳．退休职工养老金制度改革方案及模型［J］．科学技2012，（3）．术与工程，

。国家要

对企业的利润分配进行指导和调控，各地政府应当适当地组织当地企业将一定规模的企业利润直对于经营困难的企业，政府可以接转为养老基金，

帮助企业走出困境，以提升企业经予以政策支持，

济效益的方式保障养老金的支付安全。在当前的经济领域中，出于竞争的需要，企业往往将更多的忽视了企业员工的基本资金投入到再生产之中，

权益诉求，这一趋势应当得到及时遏制，即使是刚也应该在条件允许的范围内刚起步的中小企业，

保证员工的合法权益，最大程度地保障养老金的支付安全。

（六）实行“新人新办法、，老人老办法”自觉实现退休养老金制度并轨

退休养老金制度最终肯定会走向并轨，但是如果只是简简单单的并轨，真正吃亏的主要还是机关事业单位的老同志。如何让这些老同志能顺利地度过改革的阵痛期？有一个最不容易引起争

责任编校：史洪涛