浅析民族自治地方政府职能

浅析民族自治地方政府及其职能

摘要：民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，这一制度就使得民族区域自治地方政府的行政管理在其行政职能配置方面具有不同于一般地方政府的特殊性。但归根结底，民族自治地方政府政府职能也还是要向着服务型政府转变。

关键词：民族地方政府；社会主义市场经济；民族自治地方政府职能；服务型政府

为保障少数民族的政治、经济和文化权利也已成为世界多数国家和地区的共识。围绕着如何保障少数民族的权益，各个国家采取了一系列的制度和政策措施。一个重要的政策就是允许少数民族实行地域性自治，建立地方自治政府，管理本民族本地区的内部事务。

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，民族区域自治是与中国的国家利益和各民族人民的根本利益相一致的。实行民族区域自治，保障了少数民族在政治上的平等地位和平等权利，极大地满足了各少数民族积极参与国家政治生活的愿望。实行民族区域自治，既保障了少数民族当家作主的自治权利，又维护了国家的统一；实行民族区域自治，有利于把国家的方针、政策和少数民族地区的具体实际结合起来，有利于把国家的发展和少数民族的发展结合起来，发挥各方面的优势，其在解决民族问题、促进各民族共同繁荣、推动全国现代化的进程中发挥了非常重要的作用。那么，民族自治地方政府的职能在社会主义市场经济快速但又不健全发展的前提下，又有那些转变和发展呢？虽然民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，这一制度也使得民族区域自治地方政府的行政管理在其行政职能配置方面具有不同于一般地方政府的特殊性，但归根结底，民族自治地方政府政府职能也还是要向着服务型政府转变。

我国是一个多民族国家，在九百六十万平方公里的土地上生活着56个民族，56个民族56朵花，56个民族是一家，同属于中华民族的不可缺少的一个组成部分。在我国的少数民族聚居地方，实行民族区域自治制度，在中央的统一领导下

建立起民族自治地方政府。以下阐述相关的民族自治地方政府及政府职能的理论与知识。

一、 民族自治地方政府概述：

1、民族自治地方政府的概念。

首先，我们字面意思上讲民族自治地方政府可以分解成为民族、自治和地方政府。这里讲的民族指在一个国家内部人口不占多数的民族，自治就是在本区域对本民族内部实行管理，地方政府强调的是这个自治的政府的地位不是中央或者联邦政府，是在中央或联邦政府领导下的一个地方政府。

民族地方政府是在整体上属于国家的地方政府体系，具有民族性和自治性的地方政府。它既享有宪法和法律所赋予的一般政府职权，承担着一般地方政府的职能，同时还享有宪法和法律赋予的自治权和承担特殊职能。

地方政府一词在不同的国家、不同的学者使用中，由于各国历史。文化、政治制度的差异，导致其意义所指有所不同。在《布莱克维尔政治百科全书》中，地方政府（Local Governmeng）指“权力或管辖范围被限制在一国家部分地区内的一种政治机构”。美国著名政治学家查尔斯、比尔德在其名著《美国政府与政治》中，将美国的政府分为三个层级：联邦政府、州政府、地方政府。这里的州政府不是地方政府，地方政府指的是州政府的辖市政府。具体来说在宪法和法律的框架下，民族自治地方政府就是一个国家的原住民族或少数民族自主决定和管理本民族内部事务的制度。就自治程度而言可以分为政治自治和行政自治两种。

2、西方民族自治地方政府历史和发展。

实行民族地方政府自治的国家都从本国的实际出发，设置不同形式和层级的民族自治地方政府，赋予了其不同的职能和权限。以下介绍几个西方国家民族地方政府。

西班牙在1978年的宪法中为民族自治地方政府的设置提供了根本的法律依据，1978年宪法第二条规定：“本宪法建立在所有西班牙人的共同的和不可分割的祖国——西班牙国家的不能分离的统一基础之上，本宪法承认和保障组成西班牙国家的各民族各地区的自治权利，承认和保障各族和各地区的团结统一。”加泰罗④③②①

尼亚、巴斯克和加利西亚三个民族地区先后通过了自治条列，建立了各族的民族自治共同体。民族自治地区通过普选产生立法和政府委员会，分别执掌立法权和行政权。

加拿大民族自治地方政府的独特性主要体现为对其原著民族自治权利的保障，加拿大的原著民族主要有印第安人、因纽特人、多格里布人。1996年，加拿大政府发飙了《原住民报报告书》，强化印第安人的自主权利，并于1999年批准了怒那维特地区的自治。20003年8月26日，加拿大总理签署了一项历史性的特区自治协议，赋予国家西北部人口仅有4000多人的多格里不族的自治权。

瑞士是一个联邦制国际，其行政区包括联邦、州、市镇三级。他的民族多元，主要有三大一小四个民族组成，共有634万人其中德裔瑞士人找70%，法裔瑞士人占19%，意裔瑞士人10%，雷托罗曼人1%。瑞士的四个民族基本上为聚居有自己的民族地区。现行的瑞士联邦宪法规定每个州为主权州，拥有较大的政治权利，可以再宪法的范围内制定本周的宪法，市政也享有很多的自治权和独立性。民族地方政府的自治权也以地方自治的形式表现出来。

二、中国民族自治地方政府制度及发展

1、民族自治制度的产生及发展

１９４７年５月，中国第一个省级少数民族自治区－－内蒙古自治区在兴安盟宣告成立。在内蒙古自治区成立的同一时期，党在山东、晋察冀、琼崖等几个解放区也建立起少数民族自治政权，党的民族区域自治政策在从乡到省的各级政权建设中都有了成功的实践。

１９４９年９月２９日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定，“各少数民族聚居区域，应实行民族的区域自治”。至此，民族区域自治被正式确定为国家的一项基本政治制度。

中华人民共和国成立后，根据宪法和法律的规定，中国政府开始在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。１９５５年１０月，新疆维吾尔自治区成立；１９５８年３月，广西壮族自治区成立；１９５８年１０月，宁夏回族自治区成立；１９６５年９月，西藏自治区成立。

据统计，截至２００８年底，我国共建立１５５个民族自治地方，包括５个自治区、３０个自治州、１２０个自治县（旗）。 ⑥⑤

在民族自治地方普遍建立的同时，中国民族区域自治的法律制度也在不断完善。

从１９４９年的《中国人民政治协商会议共同纲领》将民族区域自治确定为新中国的一项基本政策，到１９５２年的《民族区域自治实施纲要》对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要事项作出明确规定；从１９５４年以宪法的形式确认这一制度，到１９８４年通过民族区域自治法，实现政策、制度、法律三位一体；从２００１年根据社会主义市场经济体制的实际对民族区域自治法进行修改，到２００５年发布《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》„„我国目前初步形成了包括宪法、基本法、其他法律、行政法规、部门规章以及地方性法规和政府规章等的民族法规体系，在保障少数民族合法权益，建立和巩固平等、团结、互助、和谐的民族关系，促进各民族共同繁荣等方面发挥着重要的作用。

在不断完善的民族区域自治制度指引下，中国众多的民族自治地方自主管理本民族、本地区的内部事务，制定自治条例和单行条例，自主安排、管理、发展经济建设事业，自主发展各项文化社会事业，经济社会面貌发生了巨大变化。

2、中国特色的民族自治地方政府

我国的民族自治地方是建立在实行民族区域自治地方的具有自治权利和地位的地方行政单位。主要有4种类型：以一个少数民族聚居区为主建立的自治地方；以一个大的少数民族聚居区为主，并包括一个或几个人口较少的少数民族建立的自治地方；以两个或两个以上少数民族聚居区为基础建立的自治地方；在某些汉族人口占大多数的地方也可以以汉族以外的少数民族聚居区为主建立自治地方。民族自治地方在一定的程度上反映了该地方的民族分布状况。在具体的设置规定上，相当于省的民族自治地方成为自治区，介于省与县之间的称自治州，相当于县的称自治县。只有自治区、自治州、自治县才是民族自治地方。在设区的市设立的区、在县以下设立的民族乡都不是民族自治地方。 根据宪法和民族区域自治法的规定，民族自治地方拥有广泛的自治权。一是自主管理本民族、本地区的内部事务。民族自治地方的人民代表大会常务委员会中，都有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长全部

由实行区域自治的民族的公民担任。二是民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，并可以依照当地民族的特点，依法对法律和行政法规的规定作出变通规定。截至2011年8月底，民族自治地方共制定现行有效的自治条例和单行条例780多部。三是使用和发展本民族语言文字。中华人民共和国55个少数民族中，53个民族有自己的语言，共使用72种语言；29个少数民族有本民族的文字。中国宪法和民族区域自治法确立的民族区域自治制度，符合中国各民族人民的共同利益和发展要求，保障各少数民族依法自主管理本民族事务，民主参与国家和社会事务管理，平等享有经济、政治、社会和文化权利，维护了平等、团结、互助、和谐的民族关系。

公共产品供应的相对缺乏决定了民族自治地方政府既要承担其他地方政府所需要承担的一般职能，即市场职能、政治维持、文化发展和基本公共产品供应，还需要行驶部分额外职能，以培育市场和弥补公共产品供应的不足。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置上发挥着基础性作用，但将市场与民族自治地方的实情结合起来时就使得民族自治地方政府在服务市场、服务社会的同时，还需要部分代替市场体制，扶持本地产业发展，促进地区产业成长。具体而言，民族自治地方政府职能有以下几方面的内容：

一、宏观调控与市场监管职能

首先要强调，什么是政府的宏观调控？政府的宏观调控即政府通过政策的推行，影响经济的总量，使经济保持健康稳定的发展。民族自治地方政府在解决市场失灵的第一项重要职能就是通过采取宏观调控措施，辅助市场进行资源配置，防止经济出现剧烈波动，弥补市场信息传播过程中的失真，消除外部性影响。

其次，为了更好地纠正市场失灵，实现宏观调控目标，政府还需要履行市场监管职能，一引导和规范微观市场经济主体的活动，确保经济健康发展。

民族自治地方市场发育还不够成熟，市场规则还没有成为市场的自觉行为，各种市场不法行为还较为普遍。同时市场开放程度不够高，市场环境还有待进一步改善，政府对市场的干预行为随意性比较强。因此，民族自治地方政府要一面加强政府对市场的监管力度，另一方面还要着力规范政府的监管行为，切实发挥好市场监管职能。

二、 市场替代职能

所谓“市场替代”，是指政府通过运用强制性的权利，调动并分配社会资源，替代尚未发育、残缺或运行失效的市场机制，直接参与社会资源财富的分配，实现资源的合理配置和经济有效运行，以扭曲市场机制的方式实现经济的超常规发展的一种行为。

民族自治地方在建立和完善市场体系方面仍然缺乏内在动力，诸如市场主体发育不良，市场对于外部资源的吸引力不够强，市场主体无法通过市场本身有效的利用资源进行自我发展。在这样的市场环境下，政府必须适度干涉本应由市场发挥作用的诸如产业选择、企业成长和资源分配等领域，通过必要的指导甚至是强制性的行政行为手段，将有限的社会资源投入到对民族自治地方发展最有利、最迫切需要的领域中去，通过政府权力的合理干预弥补市场的不足，使经济良性发展。

三、 公共服务职能

为适应社会主义市场经济发展的需要，政府的行政模式必须要向服务型转变。政府的公共服务职能通常包括公共产品供应职能和公共服务职能两个方面。那么在构建服务型政府的过程中应该注意以下几个方面：

（1） 破除官本位、行政本位的固有思想，树立为民服务、便捷服务的理

念；

（2） 把握政府角色定位，政府作为服务者必须要明确管理行为和服务行

为，履行好政府服务职能，实现公共服务。

（3） 以电子政务为契机，推进网上办公，实现在线服，加快电子政务建设，

大力构建服务型政府。

（4） 规范政务管理，科学规范部门职能，实现机构和编制的法定化，降低

政府运作成本。

（5） 从教育和制度入手，优化行政主体结构。打造服务行政，必须要从思

想上和制度上两个方面入手，加强对行政人员的思想道德建设，培养

行政主体的行政人格，注重对行政主体的培训，提高素质技能，在制

度上作出明确规范，为服务行政提高条件，解决现行体制的弊端，建

立完善、协调的行政服务行政模式。

（6） 民族自治地方发展服务型政府还必须要充分考虑民族自治地方的经

济发展水平与行政体制在运行环节、法制建设环节、管理环节上的相

互制约。因为，在民族自治地方存在着社会与经济发展不协调、人口

素质不高、人员法制观念淡薄等情况。所以，在建设服务型政府的时

候必须要将这些因素充分考虑进服务型政府的构建中来。

四、其他政府职能

（1）、民族自治地方政府的政治和社会职能

民族自治地方人民政府，首先是中华人民共和国的地方政府，所以它有维护国家和民族利益的政府职能。同时，民族自治地方政府又是民族自治地方社会经济发展的决策者，所以它还有促进地方社会发展的职能。再有，由于民族自治地方大多处于边疆地区，许多民族跨境而居，民族、宗教情况复杂，所以它还有维护地方稳定保障社会安全的职能。

（2）、民族自治地方政府的文化职能

随着对外开放的不断加深和市场经济体制的建立和完善，文化间的交流日益频繁，相互之间的融合也日益增强。少数民族文化面临着来自国外和国内强势文化的冲击，民族自治地方政府肩负的保护民族文化、促进民族文化发展的任务也越来越艰巨。所以，民族自治地方政府在大力弘扬社会主义文化，弘扬社会主义

核心价值观，履行使之成为中国各族人民共识的这一重要职责的同时，也要加强传承、保护和弘扬民族文化，不断发展具有民族特色的现代民族文化。

参考文献：

①民族政治学概论 高永久 南开大学出版社 248页

②布莱克维尔政治百科全书 中国政法大学出版社 作者 （英）戴维·米勒、韦农·波格丹诺编 译 邓正来

③美国政府与政治 作 者 （美）施密特 等著，梅然 译 出 版 社： 北京大学出版 ④民族政治学概论 高永久 南开大学出版社 249页

⑤数据来自民族政治学概论 高永久 南开大学出版社 251页

⑥数据来自互联网 中央政府门户网站 来源：新华社 http://www.gov.cn/jrzg/2011-06/07/content_1878520.htm