长株潭一体化中的行政区划手段和非行政区划手段研究

摘要：长株潭地区是湖南省内以长沙为核心的包括了株洲、湘潭的一个典型的城市群，它在区域经济协调发展中取得了一系列重大成绩,但矛盾和问题也有不少。究其原因，主要是在“行政区经济”运行下区域发展所暴露出来的问题。本文在行政区经济还将长期存在的基本事实的基础上，从发挥其正面效应，削弱其负面效应着手，针对长株潭一体化中存在的主要问题，提出用行政区划手段和非行政区划手段来进行协调，并提出一系列措施和设想来解决问题，以期取得最佳的效果。

关键词：长株潭城市群，经济一体化，行政区经济，行政区划，非行政区划，手段

大型中心城市对推动区域经济发展扮演着积极的“领头雁”角色，“城市经济”正成为区域经济的主要形态。而湖南省当前经济发展恰恰就缺少一个强有力和高水平的大型中心城市，长沙市的规模不够大，综合实力也较弱，难以有效地发挥其主导和核心作用。相对于南北的广东和湖北而言，湖南的城市中心化程度较低。根据《中国城市统计年鉴(2002)》资料整理，2002年广东省城市首位度为2.67，湖北省达5.50，而湖南省仅为1.88。但如果把长株潭三市作为一个整体，则湖南的城市首位度指数能达到3.25，体现出很好的城市中心化水平。

长株潭地区是湖南省内一个以长沙为核心的涵盖株洲与湘潭的一个典型的城市群，在行政区划上包括了长沙市、株洲市和湘潭市3个地级市，涵括4个县级市、11个市辖区、8个县，下辖315个乡镇，形成了一个空间结构紧密，布局层次分明，大中小城镇相结合的城市区域，面积近2.81万km2，人口1257.39万，分别占整个湖南省的13.27%和18.87%。三者相互之间相距30～40km，建成区则相互不足30km，其中株洲与湘潭市的城市建成区相距仅10km左右。三市共同组成一个“品”字型城市群，历来为湖南省经济最发达的“金三角”。对外交通十分便捷，区域内已形成由铁路、公路、水运、航空等多种运输方式组成的立体交通运输网络，京广、湘黔、浙赣、石长等铁路干线，京珠、上瑞、长常、长浏等高速公路，106、107、319、320国道，以及黄花国际机场和大托机场等，共同构成了长株潭城市群对外联系的主要通道和枢纽。2003年，三市国内生产总值1589.27亿元，占全省的34.26%；三次产业结构为10.8:

43.6:45.6,与全省平均水平相比，第一产业低8.3个百分点，第二、三产业分别高6.1个百分点和13.6个百分点；城市化水平为44.51%，比全省和全国平均水平分别高出13.11和3.98个百分点。

1 长株潭一体化所取得的成绩

关于长株潭一体化，最早的设想可追溯到20世纪50~60年代，那时便有人提出将长株潭三地连接起来，建立“毛泽东城”[1]。及至1982年12月，长株潭经济一体化再次被提出，受到当时湖南省领导重视。进入90年代后，长株潭一体化进程明显加快，已经迈出了实质性的步伐，取得一系列成绩。

1.1长株潭地区区域经济一体化的政府间协调机制已初步形成，并开始由“对话性”合作向“制度性”合作转变

首先，在湖南省发改委（原计委）里成立的“长株潭一体化办公室”基础上，建立了“长株潭经济一体化工作会议”年会制度，三市也都分别成立了各自的“长株潭办公室”；还建立了三市市长联席会议机制，使得三市高层领导之间的对话机制业已形成。其次，长株潭产业合作机制正在形成，政府引导下的区域利益协调取得了重大进展。在以往的合作基础上，三市在争取布局几个以长株潭冠名的标志性项目的问题上形成了共识。再次，出台了“长株潭三市规划管理联度审查制度”，一些重要的城市基础建设将由三市统一规划选址，以一个公章对外、治理按统一规划进行的体制，以进一步加快三市经济一体化的步伐。并且，三市还就人事交流、人才合作、技术交流等签署了合作协议，决定正式启动“长株潭人才一体化”工程，提出要着眼长远，共同营造一个有利于人才脱颖而出的大环境，以整体优势来吸引和聚集人才，实现人才规划一体化、人才市场一体化、人才政策一体化，促进三市人才优势互补，形成新的合力。

1.2 长株潭城市群区域规划业已完成

20世纪90年代以来，省内不同部门和单位先后组织编撰过长株潭区域的各项不同的专项规划，其中有些也已部分实施并取得一定效果。2004年由湖南省《长株潭城市群区域规划》已通过了专家评审，这是国内第一个内陆城市群区域规划*。该规划将极大地推进长株潭经济一体化，打造区域核心增长极，带动湖南省经济腾飞。根据该规划，近期（2002～2010年）以长沙中心城区、湘潭城区、株洲城区为核心，采取局部内涵式的紧凑集中发展，引导有序外延，重点建设三市各自环线、三市间高速公路外环等基础设施建设项目，推动湘潭—株洲联合发展，搞好湘潭和株洲的路网衔接和空间隔离，预留三核中间地带的发展空间，为未来多种发展模式提供可能性。中远期（2011～2020年）长沙主要向东发展，并加快向南发展；湘潭主要向北发展，兼顾向东；株洲主要向河西发展，搞好与湘潭的路网和绿色空间的衔接，并适度向北，并保留三核中间地带与三市原中心城区的隔离空间*。

1.3  确立了一系列实质上的一体化措施和项目并加以实施

在省以及三市的共同努力下，按照“总体规划起步，基础设施先行”的指导思想，近几年长株潭经济一体化的进程明显加快，先后实施了一系列项目。三市打破现行的行政区域界限，抓紧实施世行长株潭1.5亿美元城市发展等项目，把推进产业集群化作为长株潭经济一体化的核心，做大做强交通与机电设备制造、食品医药、IT设备制造、文化四大产业集群；加大产业、交通、电力、信息、金融、环保等六个专题规划的实施力度，在未来的几年将围绕钢铁、轨道交通、有色冶金、汽车和工程机械五大传统工业、以及新崛起的电子信息、生物技术和新材料三大新兴产业作为核心，推进产业群的建设。抓紧湘江沿江生态经济带和岳麓山大学城的规划建设，在三市间建立“交通同环、信息同享、电力同网、金融同城和环境同治”并已经取开始实施并取得了一定成绩。使三市经济发展的速度进一步加快，质量进一步提高，增强对湖南全省的带动力。

1.4 区域内各方均认识到长株潭城市群作为一个整体参与经济竞争的重要性

在区域经济发展中，我们必须按照WTO规则的要求，顺应经济全球化的要求，积极参与国际合作，充分利用和开发国际市场，同时也不可避免地要面对外来的竞争与冲击。虽然“区域”并非经济实体，不能参与国际竞争，但如果区域内的各地方政府能相互协作与协调，改善投资环境，在公共基础设施建设、规范各自的“土政策”、破除行政壁垒、综合治理污染等方面共同努力，则能极大地降低区域内企业的生产和交易成本，从而可以大大提升区域内企业参与国际竞争的实力。在经济全球化和WTO的大背景下，三市乃至全省都认识到长株潭城市群地区作为一个整体参与经济竞争的重要性，对区域协作采取了更为积极主动的态度，并开始实施了一些具有实际效果的一体化的项目，取得了很好的效果。

1.5 公众对长株潭一体化意识十分强烈

1998年湖南经济电视台推出了系列电视片《融城》节目，以及一体化具体实施的一系列项目和举措，使得长株潭经济一体化一再成为市民的话题兴奋点。2004年制定了《长株潭城市群区域规划》以及相应的专题规划，并在三市政府和网站同时公示，征求广大市民意见并得到广大市民的热烈参与。三市市民普遍对三市共赢的前景充满信心，大家均认为三市地域紧邻，语言文化风俗习惯几乎一致，在20世纪80年代以前原本就是一体，现在一体化是应该的；并且长株潭经济一体化后，环境基础设施建设要三市统筹考虑，设施共用，对环境保护也很有利。长株潭经济一体化后最大的好处还在于三市环境、旅游资源整合、共享，发挥最大的效益，一体化对三市居民会带来很多好处，无论是生活、工作和经济发展，这也是大家所乐意看到的，所以大家支持一体化的意识很强。

事实上，现在三市居民在长株潭一体化问题的一直是比较乐观和超前的，并且民众对三市一体化的理解就是基于三市的行政区划合并基础上的一体化。对于这个话题，大家谈论最多的不是“要不要一体化”的问题，而是“一体化后的发展”问题，以及对“一体化进程缓慢的批评”问题。对湖南省政府网站红网论坛的“经济湖南”等版面的相关讨论的不完全统计，在近年来关于“长株潭一体化”的主题帖有79个，其中74个是支持三市一体化的，很多甚至讨论的基础就是“假定三市行政区划已经合并”，然后再讨论其发展问题。在仅有的5个反对一体化的主帖也是被淹没在吐沫中。一向喜好争论的湖南普通网民在三市一体化（合并）问题上保持着高度的一致性。

2 长株潭一体化发展中存在的问题及原因分析

3 解决上述问题的措施

长株潭城市群:20年一体化历程

——————————长沙报道 本报记者 陈善哲 第 643 期 2007-7-17 9:19:00

"半夜鸡叫,叫得太早也要被吃掉。"一位政府官员用这句话形容长株潭一体化过程中曾经遭遇的10年停顿。在经济体制改革刚刚起步的1980年代初,"长株潭经济区"的提法在湖南这样一个内陆省份,确实显得过于超前了。

长株潭一体化的进程在停滞了10年之后,1997年再次踏上了征程,并且随着时间的演进,越来越受到湖南省高层的重视。

1985年:启动长株潭一体化

与长沙漫长的历史相比,长株潭作为一个整体出现只是一个微不足道的瞬间。

建国后,由于四通八达的铁路在株洲、湘潭一带交汇,从而彻底改变了两座小镇的命运。"一五"和"二五"期间,大量工业项目沿着铁路布局在株洲和湘潭。到了1983年,株洲已经成为一个拥有32万城市人口、18亿元工业产值的中等城市。也就是在这个时候,长株潭三市形成了沿着湘江分布的"品"字形格局。

长株潭一体化真正成为一个话题,是由现任湖南长株潭城市群研究会会长张萍当初的一纸提案而起的。1982年12月,张萍向湖南省政协四届六次会议提交了一个议案,建议"把长沙、株洲、湘潭在经济上联结起来,逐步形成湖南的综合经济中心"。从此,长株潭一体化第一次进入湖南省决策层的视野。

张萍回忆说,当时改革开放进入了快速推进期。在全国"百花齐放"的竞争格局下,湖南的出路在哪里?湖南当时发展经济一个最不利的因素是,缺乏一个类似于广州或者武汉那样超大型的经济中心城市,省会城市长沙在全国城市的排名是在30多名开外,无法对湖南形成强有力的带动作用。

而长株潭三市彼此相距30-50公里之间,有着非常密切的经贸和社会联系。在张萍看来,长株潭不应该是三座彼此隔绝的城市,而是一个水乳交融的城市综合体。如果三市进行有效地整合,那么经济实力将进入当时国内的前10名。如此一来,在北有武汉、南有广州、东有上海、西有重庆的中心地带,将崛起一座强大的城市。

另外,残酷的客观现实也逼迫着长株潭三个城市在某些方面采取协调一致的步骤。由于彼此之间的距离是如此之近,以至于三座城市在国内必须最早面对区域协调的难题。

首先就是产业的重复建设问题。在计划经济时代,三座城市均布局了"大而全"的产业体系,导致了资源的极大浪费。湘潭发展了湘潭钢铁厂,而长、株又各自建设了一个小钢厂。这种重复建设,在电视机、电扇、半导体、无线电等领域一再出现。

另外一个区域性的难题是环保。株洲的清水塘地区位于湘潭、长沙的上游,可株洲市却在这里布局了大量的冶炼、化工、农药等产业。缺乏区域性规划的弊端在当时就已经显现,长株潭地区的环境质量日益下降,三个城市之间的湘江也是整个流域污染最为严重的江段。

张萍的提议获得社会多方面的关注,列为国家体改委的重点课题。通过进一步调研,他于1984年7月撰写了。该年11月份,湖南省委常委会议讨论了,并且形成了的会议纪要,正式启动了长株潭经济区的建设。会议纪要对这个经济区的定义是:"它不是一级行政层次,而是打破行政区划,把横向的经济联系用网络联结起来的经济联合体。"

根据会议纪要的要求,长株潭规划办公室在1985年的元月成立。湖南省政府和长株潭三市政府共同出资,购买了四套商品房,作为长株潭规划办的办公室,办公室的办公人员也分别由省市政府四方派出。张萍作为第一任主任,亲自参与了长株潭经济区第一次启动的整个过程。

10年停滞期

工作在快速推进。

长株潭规划办成立后,每个星期一都会召开办公会议,由省计委协作办的官员和长株潭三市的计委副主任参加。在更高层面,从1985年到1986年6月之间,先后召开了三次市长联席会议和12个行业的经济技术协调会。

张萍说,长株潭一体化第一次启动时,他们是从大项目的联合开发入手。长株潭规划办公室在开完第一次办公会议后,就深入长株潭三市举办座谈会。在每个城市,他们都会询问同样的问题:你们认为长株潭应该联合开发哪些项目。然后把答案列成一个单子带回长沙。一个星期后,经过筛选,长株潭规划办整理出需要联合开发的10大工程。

其中三个属于金融方面的合作。

第一个是要建立长株潭三市资金拆借市场。根据当时的规定,银行不能跨市贷款。株洲的农业县多,湘潭的农业县少。在农忙季节株洲的资金紧张,而湘潭的资金却用不完。因此,两地的银行和政府都强烈要求打破这种封闭的金融体制。

第二个是在长株潭实行票据的同城交换。尽管三地之间只有几十公里的距离,彼此之间的票据交换却需要通过邮局挂号的方式进行,因此在途时间长达3、4天。

第三个是能否在三地对重大项目组织银团贷款。在当时,银行的异地贷款是被禁止的。                       第四个工程是关于交通。

在货运方面,由于区域分割和地方保护主义,当时的货车的"空驶"问题严重。比如,株洲的货车运货到长沙,却不能从长沙运货返回,必须要由长沙的货车运出。三个城市都要求解决"空驶"造成的浪费问题。在客运方面,则第一次提出了要开通三地的公交车。

另外几个工程分别涉及统一电话的区号、三地电厂的扩容、统一三地的城市规划、共同治理环境污染,以及在三市结合部联合建立开发区和进行企业整合等。

张萍说,从1985年到1987年上半年,在将近两年半的时间里,第一次长株潭一体化在一些重要方面取得了突破性进展。

长株潭规划办公室召集长株潭三市的人民银行行长在韶山开会,同意就长株潭资金拆借市场达成协议。票据同城交换问题也得到了解决。在三座城市的交汇处——易家湾镇设立长株潭票据交换站,实现了票据的当日交换。

银团贷款问题进行了第一次尝试。张萍带着三个城市的银行领导到了株洲电厂,就电厂扩容问题提供了银团贷款。

交通方面,由于三方的支持,很轻易地就解决了货车"空驶"的问题,而公交方面也达成了协议,对站点进行了初步的勘查。

此外,在城市规划、企业跨地重组等方面都取得了进展,在三市联合建立开发区方面提出三个可供选择的方案,并进行了初步论证。

第一次长株潭一体化的进程就这样热火朝天地开展起来。但到了1987年,冬天来临了。

在这两年中间,在各种场合有反对的声音出现。有些人的态度相当激烈,认为长株潭已经是湖南最富裕的区域,省政府的政策不应该再向长株潭倾斜。

1987年的上半年,张萍明显地感觉到当时的省领导对长株潭的关心正在减弱。"也从来没有说不搞了,但是领导不出面,市长联席会议就开不了,一些措施就推不下去。"

1987年5月份,张萍正式提出辞呈,离开了长株潭规划办公室。

一体化的新长征

等到长株潭一体化再次进入湖南省政府的视野,已经是1997年的事情了。

1997年3月,湖南省委省政府主要领导主持召开了长株潭三市领导和省直有关部门领导参加的"长株潭座谈会"。之后,成立长株潭经济一体化协调领导小组,由时任省委副书记(后任省长)储波担任组长。

张萍说,与第一次由联合开发大项目入手不同,长株潭第二次的启动站在了更高的起点上——由"总体规划"启动。

从1998年开始,湖南省计委牵头提出了基础设施建设方面的"五同规划",即交通同环、电力同网、金融同城、信息共享、环境共治。湖南又制定了。2005年,出炉,这被认为是长株潭一体化进程中最为重要的一个区域性规划。在这个过程中,长株潭产业一体化等规划陆续出台。

湖南省政府经过多年的强力推动,长株潭一体化在一些领域再次取得了突破。

金融同城已经实现。以前三个城市由两个电网覆盖,如今也实现了电力同网。

在通讯方面,移动和联通已取消了长株潭之间的漫游费。

利益牵涉最为复杂的是"环境同治"。20年前困扰长株潭的区域污染问题至今还在折磨着三个城市。因此,"环境同治"也被摆在了最优先的位置。

2006年起,湖南陆续实施了四个"一"的政策。

三市实行了同一个规划。"每个城市,可以做什么事情,可以上什么项目,都明确了指标。"比如,规划严格规定了三个城市的水流交界处的水质标准。"株洲交给湘潭,湘潭交给长沙,水质应该达到什么标准,都有清晰的规定。"

三市还实行同一个财政政策。对现有重化企业进行产业升级,产业置换。利用财政政策引导企业进行技术改造和减少污染。"实行增量和存量的调整相结合,向环境友好型的产业结构过渡。"

三个城市还实行了同一个关于环保的政绩考核标准。公布对三个城市在治污和减排方面的指标。"年底要在报纸上公布各个城市的考核情况。"环保不达标的城市,主要官员的考核将被减分。

最后,三个城市成立同一支环保执法队伍。在省环保局设立长株潭执法大队。

2006年年底,湖南省调整了"五同规划"的部分内容。将电力同网改为能源同体,金融同城改为生态同建。长株潭一体化从此有了新的目标。

2006年,长株潭三市全年实现GDP2807亿元,占湖南省的38%,一般预算收入也同样占到了全省的38%。省委书记张春贤说:"长株潭未来是湖南区域经济的中心,是引领发展的火车头,核心动力。"

城市群+两型社会:"长株潭"城市群竞逐综改试验区

——————长沙、北京报道 21世纪经济报道报记者 陈善哲 王世玲 第 643 期 2007-7-17 9:19:00

湖南长沙、株洲、湘潭城市群加快了申请国家综合配套改革试验区的步伐。

自2006年6月,湖南省政府向国家发改委正式递交了关于在长株潭地区设立综合配套改革试验区的申请,从此加入众多城市对综改试验区的竞争之中。

在申报综改试验区的过程中,长株潭没有动摇过对"城市群"这一主题的坚持。作为内陆省份最早自觉进行区域协作的城市群,这也是长株潭最大的资本。

近日,本报记者从权威部门得到消息,长株潭的最终方案将以"城市群两型社会综改试验区"为主题。所谓"两型社会",是指"资源节约型、环境友好型社会"。

而据国家发改委有关人士对本报透露,长株潭的两型社会定位,抓住了中央强调科学发展的精神,也符合综改试点解决全局性体制问题的初衷。同时,长株潭在"节约型社会"方面已开展了一些赋有成效的先行实验,为其继续在该领域探索,奠定了基础。

目前该申请方案已基本通过了国家发改委高层肯定,进入了正式审批环节中。

城市群和两型社会

今年6月份,成都和重庆幸运地加冕"综合配套改革试验区"的资格。虽然长株潭此次落选,但是有湖南省政府官员表示,长株潭城市群获选综改试验区的希望"依然很大"。

在长株潭加入综改试验区的竞逐后,湖南省显然加大了对长株潭一体化的推进力度。

就在公布消息的2006年6月,湖南省召开了第一届长株潭三市党政领导联席会议。三地的书记、市长共同签署了,就四个方面达成了十四点共识,并且审议通过了,签署了、、。

2006年8月底,国家发改委经济体制综合改革司司长孔泾源前往长株潭调研综合配套改革一事。孔泾源先后考察了长株潭三市的高新技术开发区,走访了有代表性的国有企业、民营企业和外资企业,参观了湘江生态经济带,并详细了解长株潭城市群的区域规划和产业布局情况。

考察后,孔泾源对长株潭的评价是:长株潭城市群特色相当鲜明,区域规划先行一步,发展和改革的思路清楚,目标明确,符合科学发展观的理念,符合党中央、国务院促进中部地区崛起的战略决策精神。

湖南长株潭城市群研究会会长张萍说,长株潭综改试验区申请得到了湖南省委书记张春贤、省长周强的高度重视,2007年以来,湖南省主要领导对长株潭一体化的关心明显增加,由省领导召开的关于长株潭一体化的会议也越发密集。

知情人士透露,湖南省委省政府原本计划在近期出台促进长株潭城市群发展的政策文件。但"现在这个文件暂时不出台,因为等到国家批准长株潭综改试验区的资格后,再出台可能更有针对性"。

长株潭试点的三大价值

在申综改试验区试点的跑道上,每个参与竞争的城市都必须回答两个问题:改什么?怎么改?

从逻辑上说,改什么是怎么改的先决条件。只有明确了改什么,才能确定具体的改革步骤。

国家发改委官员对外的表态是,综改试验区所试验的内容必须是"破局性"的和"全国性"的。根据张萍的说法,综改区必须解决的是"国家级的课题"。

国家发改委已经发出信号,从成都、重庆开始,综改试验区必须选择合适的主题和切入点。另一热门城市武汉先后选择了"民营经济"、"科技创新"、"行政管理"、"武汉新区"以及"武汉城市圈"的概念。武汉的坎坷路径表明,一个恰当的主题将决定综改试验区申报的结果。

根据本报记者对湖南官员和学者的采访,长株潭"城市群+两型社会"的思路,至少瞄准了当下困扰中国的三大结构性难题。

一是城市群的协调机制。

在国内区域经济一体化的进程中,"行政区经济"成为最大的阻力。由于地方政府深度介入经济活动,生产要素在跨行政区划流动时明显会受到权力的阻隔。典型表现就是,同一区域的不同地方政府会进行相同的产业布局,争夺项目。而基础设施建设则各行其是、独善其身,导致资源的极大浪费。

长株潭在长达20年的整合过程中,也深受行政区划的制约。在不同的历史阶段,总会有不同的声音出现。长株潭究竟是需要一个柔性的区域协调机构,还是通过行政区划上的合并来解决这个难题?同样的争议在国内不同的经济区内人们总是能够反复地听到。

有观察人士就认为,如果长株潭成为综改试验区,那么从逻辑上就排除了对三个城市进行行政区划合并的选项。"如果合并这么简单,就不需要长株潭的试验了。"

二是增长模式的转变。

"十一五规划"提出要"建设低投入、高产出,低消耗、少排放,能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。"这是两型社会的由来,已经被普遍认为是一项基本国策。

张萍认为,长株潭建设"两型社会"的试验,完全符合国家改变经济增长方式、确立新的增长模式的战略抉择。"如果长株潭能够在新型工业化、新型城市化的建设上取得突破,带动整个增长方式的升级,那就是整个国家的突破,是一个国家级的贡献。"

有政府官员说,城市群本身就蕴含了"两型社会"的含义。城市群是最节约资源的方式,农村人口进入城市,发挥资源的集约效应。而城市群也比单个城市更节约资源,因为这意味着在基础设施、能源等方面各个城市能够做到共享。

三是符合国家"中部崛起"的战略。

中部六省不约而同地将发展重点寄希望于打造强势的城市群。中央在中确立了武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带作为"中部崛起"的重点。长株潭城市群的发展将受益于国家对中部整个板块的重视。

湖南倾全力打造长株潭都市群,就是为了弥补湖南省内缺乏具有辐射能力的大都市的不足。

"长株潭完全有实力成为中部崛起的南部引擎。"张萍说。

长株潭综改路径图

对长株潭城市群来说,如何协调城市群和"两型社会"的平衡,需要高超的技巧。

张萍认为,一个迫切的问题是,必须改善目前长株潭的区域协调机制。"体制上需要配套,必须打破行政切割的局面。"

长株潭一旦成为综改试验区,就必须确立一种新颖的区域协调机制,这也是先行先试的一个重要内容。这种机制必须基于市场化逻辑运作,自觉地抵制行政化的干预力量,三个城市在利益机制的激励下,自发地进行区域合作。

此外,知情人士认为,"两型社会"的建设涉及整个经济增长方式的转变,必然要求在投资政策、财税政策、土地政策、生态补偿政策方面进行"先行先试"。

"从历史上来看,长株潭城市群并不是一个符合环境友好型要求的地区。"长沙、株洲、湘潭三市沿湘江呈"品"字形分布。长沙位于最北面的顶点,湘潭、株洲在南面分列左右,湘江由南而北穿越三市市区。长沙是主要的服务业和装备制造业的聚集中心,而重化工业则主要分布在上游的湘潭、株洲两市。"上游的污染对下游影响很大。"

2006年,湖南省二氧化硫和化学需氧量的排放量分别增长1.6%和3.1%,并未实现年初制定的削减2%的目标。工业发达的长株潭,是湖南污染物排放最为密集的地区。

张萍认为,正是因为典型,才具有试验的价值。长株潭城市群必须面对中国工业化进程中最典型的挑战:不同的城市携手治理流域污染,同时在治理污染的过程中实现重化工业的升级。

因此,长株潭在建设"两型社会"进程中必须遵循的大致路径,一是从远期目标上,要发展高新技术产业和生产性服务业,实现产业的根本转型。二是从近期手段入手,着力改造高消耗、高污染的企业,对重化工业进行传统技术改造和升级。

"减排的关键是要实行资源有价和环境有价。"张萍认为,这需要财税政策的配套。高污染、高消耗的企业必须要对水、电、土地以及环境资源承担更高的价格。如果环境的价值能够量化,那么对企业就会形成一种倒逼机制。"企业不改变,就很难立足。"

在治理污染方面,同样需要财税政策的突破。在采访中,有企业提出,政府应出台一些政策,通过低息贷款或者地方政府财政补助的方式,帮助高污染企业升级改造。这种模式在2006年株冶集团的一个污染治理的项目中已经有所体现。湖南省向国家申报了三个循环经济试点,其中两个在株洲,包括株冶集团。

湖南省编制的长株潭"十一五"规划,给长株潭城市群描绘的未来是,要打造成为湖南新型工业化的引擎、城乡一体化的支撑,充当主体功能区建设的典范,搭建高效共享的平台以及创设宜居城市群的范例。