论我国城市基层社区管理体制改革

　　摘 要：改革开放三十余年来，我国经济、政治、文化和社会建设不断深化，城市基层社区管理也面临着制度改革和制度建设的挑战。计划经济时期遗留下来的“街居制”管理体制已经越来越不适应社会发展的需要，党和国家把社会建设和社会管理改革提上了议事日程，我国城市基层社区制度改革和制度建设成了社会学和社会工作者所面临的新课题。如何实施我国城市基层社区管理体制改革和制度建设？中国各大城市正在进行积极的探索，取得了一些成果。结合贵阳市基层社区管理体制改革实践，对我国城市基层社区管理体制改革和制度建设作了一些理论和实际操作层面的探讨。 　　关键词：城市基层社区；管理体制改革；制度建设；研究 　　中图分类号：C912.8 文献标识码：A 　　文章编号：1674-4144（2013）-10-27（5） 　　1 社区、社区发展模式和我国社区研究的历程 　　“社区”一词最早由德国社会学家滕尼斯提出，他在1887年发表的《社区与社会》一书中认为，社区是指那些有着共同价值取向同质人口组成的，关系密切、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。自此，西方国家社会学家对社区和社区研究的解释有很多，不外两大类：一类是功能主义的观点；另一类是地区性的观点。由于西方国家历史原因，形成了西方社会各种文化和生活方式并存，在欧美等发达国家逐渐形成了不同的社区发展模式。其中，最具代表性的有3种：以美国为代表的社区自治型模式；以新加坡为代表的政府主导型模式；以日本为代表的混合型模式。 　　我国的社区理论研究起源于吴文藻先生，在他的倡导下，社区及社区发展理论被引入中国，吴文藻积极推动社区理论本土化研究，视社区研究为中国社会学本土化的一条重要路径，他主张运用英国的功能主义学派理论和方法研究社区，不仅如此，还鼓励学生们针对社区进行实地调查和访谈。继吴文藻先生之后，费孝通先生也对中国的社区研究做出了很大的贡献。费孝通先生于1993年8月在《略谈中国的社会学》一文中提出，所谓社区，就是聚居在一定地域中的人群的生活共同体。社区中的人们以多种社会关系的结合方式，从事经济、政治、文化等各种活动，组成一个相对独立的区域性的社会实体。他主张社区研究和社区工作模式要在借鉴别国理论和经验的基础上逐渐实现本土化。1949年以后，新中国物资匮乏，实行计划经济体制，1954年我国制定了《街道办事处组织条例》，街道办事处是市或市辖区的派出机构，是我国城市中最基层的行政组织，除此之外设立居民委员会，属于城市居民自治组织，在运行过程中，居委会并未体现出多少居民自治的功能。党的十一届三中全会后，中国社会发生了翻天覆地的变化，政府越来越重视基层群众自我管理工作，之前建立的街居制管理模式显得过于行政化，官僚化，使国家财政吃紧，办事效率低，不能做到真正地为民服务。基层社区管理受到重视。2011年“两会”期间，温家宝总理提出了要将政府的工作重心从社会建设转移到社会管理中来，强调了社区网格化管理的作用，并且提出了“社会管理”的新概念，充分体现了发展民生的重要意义。在国务院的大力倡导下，各地基层社区管理体制改革迅速行动起来，我国各地城市基层社区管理体制改革也在积极探索，力求在借鉴别国理论和经验的基础上逐步探索出适合中国国情的社区管理新型治理模式。先后出现了上海社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合模式；哈尔滨政府主导型模式；沈阳城市基层社区管理体制改革自制模式；在沈阳模式基础上，江汉社区管理体制改革“小政府、大社会”模式。贵州省贵阳市也乘此东风，开始了城市基层社区管理改体制改革。 　　2 贵州省贵阳市社区管理体制改革的实践 　　2.1 借鉴哈尔滨社区管理体制改革模式 　　哈尔滨模式，其实是一个很典型的政府主导型模式，在社区管理中，强调了社区党委和区政府的领导地位，要求以党和政府为核心，强化民政部门的职能，增强各行政部门在工作上的协调和社会各界的参与，此模式的主要特点是，政府在社区设立专门的社区管理机构，对其管辖范围内的一切社会行政和社会服务资源进行统一协调、分配和管理。 　　2.2 借鉴上海社区管理体制改革模式 　　上海模式的本质是半自治半政府主导型，其特色是把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，把市、区两级政府的一部分管理职能剥离出来分给街道办事处，这样就增强了街道办事处的权力、地位和作用，将社区定位于街道，形成“街道社区”，这样做不仅可以使政府减压，还能通过合理的分权，提升下属部门的工作积极性，便于在其职能范围内进行创新，以此提高工作效率。 　　2.3 借鉴沈阳社区管理体制改革模式 　　沈阳模式实质上是一种社区组织自治型模式，其理念是将社区管理定位于居民自治并且强化社区的自主决定权。它将城区的政府组织结构引入社区，形成了社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会的共同管理的格局，并且通过调整社区规模，强化社区的管理、服务以及监督职能，增加政府投入，逐步建立起由社区党组织领导的，政府指导和监督，社区居民主动参与以及进行自治管理的大社区。这种做法，从理论上来讲，不仅有了党和政府的领导和协调，使其管理上更符合我国建设社会主义和谐社会的要求，又通过社区成员代表大会和社区委员会等居民自治机构体现了社区居民民主参与。 　　2.4 借鉴江汉社区管理体制改革模式 　　武汉市江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，建立起了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会、社区协商议事会，体现了“小政府、大社会”的管理理念。2010年2月，贵阳市出台了《贵阳市城市基层管理体制改革试点工作指导意见》，从比较流行的“街居制”过渡到“社区制”的理论思想指导下，在小河区、金阳新区开始了“贵阳特色”的城市基层社区管理体制改革试点工作。贵阳市借此次改革，希望能突破原有滞后的街居制管理模式，建立起全新的基层社区管理结构，通过在贵阳市小河区、金阳新区城市进行改革试点工作，探索分析并且解决目前贵阳市在社区管理中存在的种种问题，以此提高政府办事效率和社区居民参与的热情，发挥民间组织的作用、推进基层民主政治。 　　3 贵阳市城市基层社区管理体制改革的特色 　　3.1 变“四级管理”为“三级管理”。 　　三级管理模式其实质就是撤销原来的街道办事处，成立社区服务中心，整合原街道办事处和原居委会的行政职能，将“街居制”管理模式逐步过渡到“社区制”。这有利于社区治理模式朝着“扁平化管理”的方向发展。 　　3.2 增强社区基层党建工作。 　　贵阳市此次改革的一个亮点就是强化了基层党组织在社区管理中的核心地位，具体做法是在社区服务中心设立社区党委组织，社区党委的领导班子实行选任制，社区党委的直接领导单位是区党委，基层社区党委对社区的党务工作负责，并在每个社区底下的居民委员会中设立党支部，党支部负责居委会日常的党务工作并定期向社区党委汇报，基层党组织网络得到逐步完善。使党和国家政策的宣传工作变得更为便捷。 　　3.3 实行区域网格化管理创新，优化人力资源。 　　贵阳市基层管理体制改革的一个变化就是依据实际情况，定位社区的功能，合理设立社区服务中心。这种以地域功能为标准划分社区的方法，很好地改善了社区的管理问题。还有一个就是改良了居委会和社区服务中心的地域层级关系，社区服务中心是按照一定规模的地域划分建立起来的，每个社区服务中心所管辖的范围内又依据人口数量、人口类型、治安管理因素设立了若干个居委会，打破了原来“一社一居”的形式，开始实行“一社多居”，居委会成员由社区居民通过选举担任，选举出来的居委会工作人员由于本身就是社区居民，可以在工作中充分关注到基层民众的利益。再者，通过选举出来的工作人员由于不是国家公务员正式编制，只需对他们支付少量的补贴即可，不需要发放固定工资，这样也节约了国家开支，改善了之前岗位众多，人浮于事的状况。 　　3.4 剥离经济职能，强化社区服务建设。 　　贵阳市新成立的社区服务中心，作为区政府的直属副科级事业单位，是政府在社区实施服务和管理的平台，不直接承担区域经济发展职责，突出服务功能，直接面对基层群众开展工作。将原来的经济职能剥离出来，这样不仅精简了人员配置，使得政府财政压力减轻，还能使社区服务中心专心做好社会管理和社会服务工作，做到更好地为居民服务。 　　4 我国城市基层社区管理体制改革的新思考 　　我国非常缺乏专业社会工作的介入，社区传统工作难以适应社区居民日益增长的物质和精神文化需求。社区社会工作是新生事物，如何在我国城市基层社区管理体制改革中合理介入社区社会工作呢？我们可以从以下几个方面去思考： 　　4.1 加强社会工作者人才队伍建设工作 　　中国城市基层社区管理体制改革，专业化人才队伍建设是关键。如果没有这一步，社会工作在社区活动中的开展就失去持久生存和发展内在条件，我们认为可以尝试从这如下几个方面入手： 　　4.1.1 我国城市基层社区管理要实现科学化、正规化的目标，就必须大力吸收高校社会工作专业的毕业生介入社区工作 　　全国各省市社会工作专业每年的大学本科毕业生是很多的，社会工作专业硕士2012年第一批毕业，要把这些学生吸收进城市基层社区工作，就要制定更灵活的就业政策，而不是现在所谓逢进必考的就业模式。只有制定更灵活的就业政策，在不久的时间内，才会从根本上改观现在城市基层社区管理专业化队伍的问题。 　　4.1.2 建立社会工作统一准入和资格认证管理制度 　　各级政府还应该对从事社会工作的从业人员进行统一招聘和管理，并且要确立一个资格认证和凭证上岗制度，社会工作是一个专业性很强的职业，这点毋庸质疑，在国外，社会工作者是要经过数年的实习培训才能走上工作岗位。我国对社会工作的职业资格认证方面，有一个国家社会工作师资格认证考试，在城市基层社区制度改革和制度建设中，可以规定从事社会工作的人都必须要有社会工作师从业资格，刚就业的高校毕业生如没有社会工作执业资格，应在两年内拥有执业资格，对已经拥有社会工作师职业资格证书的工作人员，也需要定期对他们进行业务上的考察，避免产生“一劳永逸”，不求上进的情况发生；在人员和职称管理上，要在民政部门单独设立社会工作者监督管理部门，统一对社会工作者进行注册登记和管理，规范他们的日常工作行为。通过这样的改革提升社会工作者的专业素质，更能保证社会工作在社区管理中更好地嵌入。 　　4.1.3 明确社区社会工作者的职责 　　在城市基层社区服务中心里，社区工作者承担了很多行政性事务，除此之外，他们还要做好社区的日常工作以及季节性和临时突击性任务，这样就使社区工作者的精力不能完全放在走访居民住户，了解居民的实际生活情况。针对以上问题，一是要尽可能地减少社区社会工作者的行政性事务，让他们把心思和精力完全放在社区服务上面，提高社会工作者提供专业服务的质量；二是明确社会工作者在社区管理中的作用，当好政府组织、社会中介组织和居民群众之间沟通的桥梁，社区的社会工作者要通过积极走访及时地将居民的诉求和意愿转达给政府组织和社会中介组织，并代表居民群众对政府组织和社会中介组织进行监督；三是要明确社区社会工作者的身份和定位，规范社区服务中心办理居民事务和受理居民诉求的工作流程和办法，并对社区日常事务，专项社工服务和居民利益诉求等内容进行梳理和分类，使社区居民自治与政府行政管理在工作衔接上形成规范、稳定和有效的工作机制。 　　4.2 提升社区居民的民主参与和自治意识 　　随着城市基层社区管理体制改革的不断深化，“小政府，大社会”的治理理念已经显得愈来愈明显，各社区服务中心也都在尝试着制定措施鼓励社区居民积极参与社区建设，提高社区居民的自治意识。当前，全国各地城市基层社区服务中心的社区服务和社区建设处于积极探索过程中，有一个普遍问题就是居民的实际参与度不是很高，具体表现在居民对社区服务中心实施的很多便民服务在平时都充耳不闻，到自己有了实际困难了才会想到去找社区服务中心寻求帮助。居民一直都是在被动地接受社区的帮助，很少主动与社区有关部门配合，给社区的服务工作支招，居民建设社区的积极性并没有调动起来，这就很容易使社区服务中心的工作趋于形式化。要采取积极有力措施，提高社区居民“建设社区”、积极主动地参与社区管理的热情，让社区居民产生自我认同感和主人翁感，主动参与社区事务和社区管理。要做到这一点，就要做好社区居民自治的资源配套建设，政府要在社区的运行经费上加大投入，通过多种渠道拓展服务资源，在居民公益性服务设施的建设上利用招标建造如市民广场、公园、公共厕所、体育场、市民活动中心等基础硬件设施，确保满足社区的正常运转和社区居民的生活需要。 　　4.3 积极培育民间组织和志愿者参与社区事务和社区管理 　　要使社会工作介入社区的发展，需要大力发展社区中介组织和志愿组织，为其介入和发展提供平台。我国在社区建设的发展过程中，在中介组织和志愿者组织这方面的发展取得了一定的成果，但是与现实的需要相比还是存在一定的差距，在数量和质量方面还远远不能满足要求。为此，必须积极培育民间组织和志愿者的力量参与城市基层社区建设和社区管理。 　　4.3.1 政府部门要积极支持非营利组织发展参与城市基层社区建设 　　随着计划经济体制向市场经济体制的转变，一些原来由政府部门负责的任务下放到社区，而社区并没有足够的精力来管理，并且还影响其自治功能的发挥。因此，政府需要转变管理观念，大力鼓励和支持非营利组织的发展，制定和完善相关的法律和法规，让非营利组织承担一些职责，不仅可以缓解政府压力，促进政府职能转变，还可以更好的整合社会资源，还原社区的自治功能，更好地为社区居民服务，提升服务质量。 　　4.3.2 充分发挥志愿者参与社区事务和社区管理的作用，培养高质量的社区服务人员是社区建设的重要一环 　　建立健全招募社区事务和社区管理志愿者的制度，是壮大和规范志愿者队伍的第一步。只有招募到符合条件的志愿者才能使志愿活动顺利开展。在人员的招募过程中应该拓宽渠道，面向社会招募爱心人士。为此，多渠道多方式做好社区志愿者招募工作，是必须高度重视的。在志愿者开展服务的过程中，需要进行定期的指导和培训，实行岗前培训和定期培训相结合的方法。一方面要向志愿者灌输志愿服务的目标的和宗旨，提高志愿者的内在素质和修养；另一方面要培养志愿者的工作技巧和实际能力，确保服务效果。 　　4.3.3 建立和完善社区服务志愿者的激励机制，稳定社区服务志愿者队伍 　　要想解决社区服务志愿者队伍稳定问题，必须建立健全必要的激励机制，使志愿者能够通过提供服务实现自我价值，更加努力工作。这就需要从多方面考虑建立激励机制：物质方面的激励机制，如提供一些必要的生活补贴等。精神方面的激励机制，如定期组织看电影，出游等活动，给志愿者发放纪念品，开展评优表彰活动，颁发荣誉证书，节日时对志愿者主动关心祝福，使之有归属感和认同感，激发志愿者的工作热情，提高服务积极性和服务质量。 　　4.4 注意调整社会工作介入社区管理的策略 　　社会工作者在介入社区管理的时候，需要针对社区的实际情况制定相应的方法策略。社会工作的初期介入，可以以方法介入为主。因为无论是社区服务中心的干部，还是居委会工作人员，他们习惯运用的是以往行政化的工作方法，加上工作人员的文化素质不高，所以面对今天社区中出现的新问题、新任务时，经常因为传统方法无效、低效而产生困扰。为此，社会工作者需要扮演教育者和服务提供者的双重角色。所谓教育者，主要是教授一些专业社会工作的方法和技巧，帮助他们准确评估居民的需求，运用专业知识策划和设计服务方案，协助社区的工作人员执行方案，评估成效，让其在行动中学习和反思。这些过程所产生的有效性，能够较好地促成社区工作者对专业社会工作的“另眼相看”，从而激发他们进一步深入了解专业，学习专业知识的积极性。 　　社会工作的中期介入可以以理念介入为主。专业社会工作的社区工作方法与个案、小组工作的重要区别在于其强烈的社会改革意识，以及由此衍生出来的正义、民主、参与、制度取向、社会责任感等价值取向。社会工作在介入初期注重方法获得初步认可后，就可以逐渐将社会工作的价值理念逐渐引入到社区实践中去。这时社会工作者需要扮演“倡导者”的角色，一方面帮助社区工作人员理解社区互助行为背后的涵义，以及对“助人者”和“受助者”的积极意义，倡导建立关怀社区；另一方面，让他们学会从社会结构和制度的角度分析问题，学会运用民主协商的方式讨论问题，带动他们自我意识、政治意识和社会意识的全面提升，从观念层面接纳社会工作。 　　社会工作的后期介入，可以以吸纳专业社会工作者为主。无论方法的介入，理念的介入，都是针对那些没有接受过专业训练的社区工作者的。我国经过专业训练的社会工作者从事社区建设工作，有明确的岗位专业要求。在现行的城市基层社区人才队伍中，经过系统专业培训的人员偏少。而经过系统学习过的专业社会工作人员，又学非所用，聘用的部分社会工作专业毕业生，却没有从事社区建设或福利工作，较多的是从事行政工作。解决这一问题的途径是在社区服务中心架构内组建新的社会工作部门，使社工专业人士能够在新部门的领导下，形成“专业团队”，既有分工，又有协调与合作，既有行政工作，又有转换深入第一线的要求，并强调运用“整合社会工作”实务，发挥专业的综合优势，满足社区多元化的需求。 　　参考文献： 　　[1] 滕尼斯.共同体与社会[M].北京：商务印书馆，1999. 　　[2] 费孝通.乡土中国[M].上海：上海人民出版社，2006. 　　[3] 袁方，等.中国社会结构转型[M].北京：中国社会出版社，1998 . 　　[4] 侯玉兰，侯亚非.国外社区发展的理论和实践[M].北京：中国经济出版社，1998. 　　[5] 徐永祥.社区发展论[M].上海：华东理工大学出版社，2001. 　　[6] 丁茂战.我国城市社区管理体制改革研究[M].北京：中国经济出版社，2009（10）. 　　[7] 费孝通.略谈中国的社会学[J].社会学研究，1994，（1）. 　　[8] 王思斌.体制改革中的城市社区建设的理论分析[J].北京大学学报，2000，（5）. 　　[9] 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