中国政府预算执行动态监控管理技术创新研究

　　摘 要：政府预算执行与预算编制的脱离是中国公共预算管理中的关键症结之一，应通过政府预算执行动态监控体系的建立和完善，实现公共预算执行与预算编制的一致性，最大限度地满足公共选择偏好，并为未来政府预算管理模式从过程控制型向结果绩效型转变奠定基础。管理技术的创新是政府预算执行动态监控体系建设的核心内容，而管理技术创新的核心内容在于制度设计，制度在管理实践中的贯彻又依赖于机制的优化。目前，中国政府预算执行动态监控管理技术的制度设计创新主要在于相关基础制度的完善、横向制度的衔接与改革互动以及监控制度体系的创新与完善，而政府预算执行动态监控管理技术的机制优化则应以增强问题挖掘能力和提高问题解决效率为核心。 　　关键词：财政管理；公共预算管理；政府预算管理模式；预算编制；预算执行；动态监控管理技术；绩效预算；管理技术创新 　　中图分类号：F812.3；C939 文献标志码：A 文章编号：16748131（2013）02003509 　　一、引言 　　政府预算执行动态监控问题的提出、解决与发展，植根于当代中国公共财政管理模式的阶段性构建与完善，是我国政府预算管理模式转型改革目标得以逐步实现的管理基石。当前，诸多深化我国政府预算管理制度的改革设想，如预算执行透明度的提高、绩效预算的推行、预算法规的修订、公共服务均等化的实现等，之所以在改革中遇到重重阻力，其中一个很重要的原因就是对于政府预算执行“全口径、全过程”的信息掌控不够充分，不够准确。根据现有研究，我国政府预算执行动态监控机制与手段的缺失已经成为影响预算执行进度的重要原因之一（张朝莉，2011），而政府部门预算中项目支出预算执行绩效的评定也由于动态监控数据的不完善难以有效展开（石英华，2012a）。此外，在预算立法与制度建设方面，由于监控技术手段的落后和不统一，使得预算执行过程中行政部门的预算调节权力难以得到充分发挥和及时监督（蒋洪，2010），同时，绩效预算的有效实施也无法得到必要的技术保障（王志扬，2011）。 　　本文将基于公共选择理论对于间接民主决策机制的探讨以及委托代理博弈分析，进一步论证政府预算执行动态监控管理技术创新对于我国政府预算管理模式转型改革以及社会民主制度完善的基础性作用，并根据我国政府预算执行动态监控现状，着重探讨政府预算执行动态监控管理技术的制度创新和机制优化，以期能为有关决策提供参考。 　　二、政府预算执行动态监控管理的理论基础 　　中国公共预算管理中的问题，无论是收支透明度的问题，还是执行规范与结果绩效的问题，很大程度上均源于预算执行与预算编制的脱离。在公共预算构建方面，中国从来不缺乏全面、精准的顶层改革设计与规划方案，之所以经常呈现出改革效果缓慢“发酵”的情况，关键在于一些基础性制度和保障平台始终不够完善，使得总体改革目标的实现条件难以得到满足。 　　孙克竞：中国政府预算执行动态监控管理技术创新研究 　　间接民主决策机制下的公共产品供给均衡，在很大程度上取决于公共偏好表达过程中委托代理关系的细部形成（Mueller，2003）。关于委托代理关系，迈克尔·詹森和威廉·麦克林（Michael C. Jensen and William H. Meckling，1976）认为：它是一个或多个行为主体指定、雇佣另一个或一些行为主体为其提供服务，同时授予后者一定的决策权力，并依据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。显然，委托代理关系的形成与间接民主制下公共利益的实现在实践操作层面上十分契合，而由于选民、政治家、官僚“理性人”的经济学假设，其在委托代理关系中不同化身的利益追求也有所不同，加之非对称信息在委托代理关系中的普遍存在，彼此博弈也就在所难免（程瑜，2008）。美国经济学家埃里克·拉斯缪森（Rasmusen Eric，1989）将这种非对称信息博弈分为五种类型，即隐藏行动的道德风险、隐藏知识（或信息）的道德风险、逆向选择、信号传递和信息甄别。公共预算执行动态监控中财政管理部门与预算单位之间的委托代理关系类似于以上分类中隐藏行动的道德风险模型，即委托人了解代理人的能力但不知道他的真实行为和努力程度，且代理人可能在执行委托任务过程中选择了某些未被委托人观察到的行为（艾里克·拉斯缪森，2003）。 　　为了规避或减少隐藏行动的道德风险模型中代理人行动所产生的风险，委托人往往要在委托—代理安排或契约协议中设计相关的激励机制与监督机制。政府预算执行动态监控的初衷也正是希望设计出一种财政管理部门与预算单位之间有效、透明的预算执行协议，使政府公共部门的预算执行结果得到有效监督与合理激励，并最大限度地同财政管理部门的预期保持一致。 　　因此，无论是基于多重委托—代理格局中的公共预算行为分析，还是基于公共选择理论对于政府预算最优管理模式选择的判断，或是基于我国政府预算管理制度的改革实践，政府预算执行动态监控体系的构建及其管理技术的创新都将为我国财政实现科学化和精细化管理、推动财政监督与财政管理的有机融合、促进预算单位加强财务管理、充分发挥审计等外部监督力量等提供基础性和制度性保障。而管理技术的创新是政府预算执行动态监控体系建设的核心内容，其制度设计和机制优化将直接引导监控信息化平台的构建，包括监控要素、监控功能、监控模块的设定与确认等一系列实践问题。当然，从管理技术创新本身来看，其必要的改革配套也是不可缺少的，如改革推广上的体制与政策安排、技术服务内容的继承创新和相关法律法规的完善等。 　　三、政府预算执行动态监控管理技术的制度设计创新 　　制度设计是我国政府预算执行动态监控管理技术创新的核心内容，也是机制优化、基础条件完善、配套改革选择的主要依据。从哲学层面上看，康德的绝对主义道德观和边沁的功利主义道德观之间的争论由来已久，其各自对经济学原理的形成与发展以及公共经济学的探索都影响深远（马骏，2011）。根据公共选择理论，詹姆斯·M·布坎南、戈登·塔洛克及唐思等学者均指出政府在组织、配置公共资源过程中存在固有的政府失灵问题，而究其背后的深层次原因，委托—代理关系中的信息不对称、预算最大化偏好、财政幻觉、投票机制不完善、寻租、缺乏竞争及追求安逸等都可作为政府失灵问题之所以存在的某种解释（约瑟夫·斯蒂格利茨，2007），而其无一例外地都违背了绝对主义道德观，即政府在公共资源的使用上存在损害公共利益的事实（康德，2009）；而以追求社会净福利最大化为现实目的的功利主义道德观在政府失灵问题上同样寄希望于政府预算行为的理性和损失的最小化（边沁，2009）。因此，财政实践活动中如何有效避免或是尽可能降低以上因素对公共利益的侵蚀，特别是如何避免政府预算执行行为目标的异化，始终是各国财政管理制度改革创新的重点和难点之一。根据我国政府预算执行动态监控管理技术的现状，其制度设计的创新主要包括以下内容： 　　1.预算执行动态监控基础制度及其完善 　　预算执行动态监控是建立在一系列基础预算管理制度之上的管理手段，其在监控过程中所发现的问题追根溯源较大比例都可以归结为现行基础预算管理制度存在的不足（刘叔申，2010）。因此，结合预算执行动态监控管理的职能，完善相关预算管理基础制度，一方面可以从制度设计上根本性地减少预算违规执行问题，另一方面也可以为预算执行动态监控管理技术创新打造一个良好的制度基础，减少改革阻力，尽量避免因制度缺陷导致监控的无奈。 　　首先，部门预算编制应进一步完善和精细化，尽量扫清在预算编制时所埋下的编制与执行不匹配的隐患，实现预算编制和预算执行的有效制衡。在当前我国部门预算编制中，项目支出预算在各级预算单位之间通常按季度拨付，而由于基本支出与项目支出预算划拨时间上的差异，在部门预算实际执行过程中，存在着项目支出预算资金拨付时滞以及公用经费垫付的情况（孙克竞，2011）。同时，由于大部分的项目支出属于行政性业务类项目，项目经费与公用经费之间的界限没有明确规定，在二、三级预算单位中普遍存在着公用经费与项目经费混合使用的现象。因此，应进一步完善我国部门预算编制，在必要的基本支出经费能够得到保证的前提下，坚持项目优先的原则；同时，细化基本支出预算与项目支出预算中有关公用经费的编制，尽量避免预算资金迟滞和垫付等问题。 　　其次，应进一步完善国库集中收付制度，并将其作为公共财政建设的一项基础制度，尽快在全国范围内各级财政预算管理中得以落实。目前，预算执行动态监控对进一步完善国库集中收付制度的要求主要在于：（1）重点完善财政授权支付的流程设计，全面记录并监控预算单位代理银行零余额账户资金流量和流向的变动，与代理银行合作，最大限度地发挥公务卡的支付功能，将现金支付行为与额度降到最低。（2）逐渐扩大财政直接支付的范围，主要按支出用途而不是额度确定直接支付与授权支付的范围，比如所有基建支出、大规模办公用品采购都应纳入财政直接支付。同时，在编制部门预算时就应清晰列明直接支付与授权支付的各自内容。（3）建议取消预算外资金财政专户的支出分类账户，只保留收入分类账户。这一改革，一方面彻底打破了预算外资金征缴与返还的“明规则”，为预算外资金全额纳入一般公共预算统筹使用奠定基础；另一方面也减轻了预算执行动态监控管理的责任，财政部门仅对预算外收入开展监控而不必涉及预算外支出的监控。（4）财政部门应积极与金融部门配合，尽快完善国库支票的功能和使用规则。作为一种信用等级高、支付能力强、流通方式便捷的现代化“央票”，国库支票的高效应用必将受到市场和持有人的欢迎，同时，也将降低财政预算执行成本和监控压力（Saporiti et al，2008）。 　　再次，完善政府采购制度，将预算单位采购信息全程纳入预算执行动态监控系统。通过政府采购制度与预算执行动态监控管理的整合，政府采购过程中的采购计划、采购预算、采购合同、采购方式、采购支付等有关数据、文件都将进入预算执行动态监控系统，并对其展开时时跟踪、对比。同时，预算执行动态监控系统还将核实采购人的承诺与拒绝是否合理，在举证倒置的前提下，为相关的行政复议、法律纠纷和诉讼案件提供必要的客观证据。此外，政府采购主管部门还应加强对预算单位实物资产的管理，对其规模、使用年限、使用状态进行跟踪核实，做到心中有数，并通过预算执行动态监控可以真实地对比预算单位采购内容与现有资产状况，从而判断采购计划编制的合理性（王晟，2011）。政府采购管理部门还应加强对采购招标代理机构的监管，确保其采购招标过程中的所有信息能够时时上传到预算执行动态监控系统中。 　　最后，保证收支两条线管理的本质内涵得以贯彻。简而言之，收支两条线管理的本质内涵即“依法征收、支出统筹”。从公共财政预算收入执行的角度来看，应彻底切断征收单位经费与预算外收入之间的关联。预算外资金应收尽收这是征收单位的职责，但其不能以此为理由要挟公共财政安排相应的预算拨款。预算外收入应全部纳入一般公共预算管理，坚持收入全额上缴、支出统筹安排的原则，从制度上杜绝经费激励政策，只有这样才能不断增强预算外收入征管的完整性和透明度，逐步契合公共财政的各项基本原则。预算收支两条线管理制度的完善，将从预算账户体系、预算资金收支流程等多个方面为预算执行动态监控管理描绘出一个更加清晰的框架。