美国金融监管体制变革及对中国的启示

　2010年第7期　　　　　　　　　　　　　　　　　辽宁行政学院学报

(第12卷第7期) 　　　　　　　　　　　　　　Journal of L iaoning Adm inistrati on College

No . 7, 2010(Vol . 12. No . 7)

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美国金融监管体制变革及对中国的启示

刘春彦　贺锡霞

(上海同济大学, 上海200092)

[摘　要]　　美国次贷危机引发全球金融危机, 措施, 预示着世界金融监管体制进行的变革。, , 展望其未来发展趋势, , 为未来金融立法进行理论准备。[关键词]　　; [中图分类号]F116. 7[]A 　　[文章编号]1008—4053(2010) 07—0024—03　　为了应对由美国引起的全球金融危机, 布什政府2008

(The Depart m ent 年3月发布了《金融监管体系现代化蓝图》

of the Treasury B luep rint f or A Modernized Financial Regulat ory

) , 奥巴马政府则在2009年3月Structure ) (以下简称《蓝图》

26日由财政部发布了《金融改革框架》(Treasury Outlines

) 。2009Fra me work For Regulat ory Ref or m ) (以下简称《框架》

年6月17日, 美国政府又正式发布了《金融监管改革:新的

(Financial Regulat ory Refor m:A Ne w Foundati on ) 的变革基础》

方案(以下简称《基础》白皮书) 。2009年12月11日, 美国国会众议院通过金融监管改革方案———《华尔街改革与消费者保护法案》The W all Street Ref or m and Consu mer Pr otecti on

) 。本文以上述变革为基础展Act of 2009(以下简称《法案》

开分析。

一、美国金融监管体制的变革(一) 《蓝图》

次贷危机爆发后, 美国积极寻找金融监管体制变革的出路。布什政府于2008年3月底提出了《蓝图》。在长达218页的《蓝图》中, 财政部反复强调了金融监管体制改革的两大目的, 一是要增强美国资本市场的竞争力, 二是要保护美国消费者利益和维护市场稳定。该《蓝图》共分为八个部分, 主要包括美国现行监管体制、短期建议、中期建议以及最佳监管体系的长期建议等。

短期建议主要是针对此次次贷危机所提出来的, 根据危机中所反映出来的亟待解决的问题来改变监管机构职能。中期建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠, 提高监管的有效性上。长期建议是, 解决美国现行银行、保险、证券以及期货业分别拥有监管者的模式, 向着以目标为导向的监管方式转变。

在布什任期内, 《蓝图》确定的金融监管体制变革的目标

未能实现, 次贷危机演变为了金融危机。

(二) 《框架》

政府更迭后, 奥巴马政府领导下的财政部于2009年3月26日重新对美国金融监管框架提出了建议, 其制定的《框架》则更多的集中在可以立竿见影的短期措施上, 而没有按照《蓝图》的思路对改革措施进行短期、中期、长期分类, 暂时也不涉及金融监管模式的内容。《框架》提出了四大改革内容:第一, 关注系统性风险(Addressing Syste m ic R isk ) ; 第二, 保护投资者或者消费者利益(Pr otecting Consu mers and I nves 2t ors ) ; 第三, 消除金融监管结构中的漏洞(Eli m inating Gap s in Our Regulat ory Structure ) ; 第四, 促进金融监管的国际合作(Fostering I nternati onal Coordinati on ) 。与《蓝图》最大的不同是《框架》着重于系统性风险。《框架》把金融稳定监管的范围扩大到了非银行金融机构而不仅仅是商业银行, 将对冲基金等传统不受监管的私募基金纳入到了系统性风险监管的范围内[1]。

(三) 《基础》白皮书

2009年6月17日, 美国奥巴马政府在平衡各方利益之后正式发布了《基础》白皮书。该白皮书是《框架》的扩充和完善, 财政部试图大幅度改革现有金融监管体系, 此改革方案不同于布什政府提出的《蓝图》和奥巴马政府《框架》, 是各权力主体相互博弈下妥协的产物, 在国会参众两院引起了广泛的讨论。

从内容上说, 该《基础》白皮书针对在次贷危机中暴露的问题, 从五个方面提出对金融监管体系改革的建议:1. 注重了场内市场监管和场外监管的并重, 强化了对资产支持证券和其他金融衍生产品的监管; 2. 赋予美联储权利加强其对具有“系统重要性”金融机构的监管力度, 提出应设立一个由财政部主管的金融服务监督理事会, 负责统一监管标准、协调

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[收稿日期]2010-02-25

[第一作者]刘春彦(1967-) , 男, 上海同济大学法学院副教授。

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2010年7月

第12卷第7期

刘春彦等:美国金融监管体制变革及对中国的启示

Jal . 2010Vol . 12. No . 7

监管冲突、处理监管争端、鉴别系统性风险并对其他监管机

构进行风险提示; 3. 成立一个独立的消费者金融保护机构, 该机构拥有制定规则、从事检查、实施罚款等权利, 并从增强透明度、简单化、公平性和可得性四方面进行消费者保护改革; 4. 赋予政府应对金融危机的政策工具, 该方案构想事先为大型金融机构的倒闭提供一套成形的解决方案, 使政府可以自主决定如何处理危机、避免产生市场恐慌; 5. 提高国际监管标准, 增进国际合作, 具体列明了11项措施, 美国可以继续巩固其在全球金融政策协调中的领导作用, 并增强其国内政策与G20共识间的一致性[2]。

基于以上的变革, 总的说来《基础》白皮书强调了“无盲区, 无缝隙”的全面监管理念, 在协调与制衡的基础上, 注重了场外市场的监管, (四) 《法案》

2009年12月, (The W all Street Re 2方案—《》for m and Consu mer Pr otecti on Act of 2009) , 其核心包含了两个

裕的要求以及整体风险管理要求来确定是否对其强制适用

较严格的监管标准, 并按照《法案》sec1105规定:依据金融控股公司的规模范围、性质、规模、集中程度, 相互联系, 直接或间接组合的活动对美国经济稳定构成的威胁程度, 委员会可要求该公司采取1个或多个缓解系统性风险的措施。

4. 场外交易的金融衍生品被纳入了监管体系。按照《法案》第三章的要求, 部分场外交易的金融衍生品需经清算和交易机构或类似机构审查; 未集中清算的信用违约掉期必须向交换所或监管者报告; 监管者可对信用违约掉期交易以及。另外, 方法案。

. (Consu mer Financial Pr otecti on , 将目前分散于美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构手中的涉及消费者权益保护的职权, 统一集中到新成立的消费者金融保护署。依照《法案》sec4103拥有提出建议、政策、战略、采取加强和确保所有消费者能受到健全

[3]

金融保护的措施以及相关行动的权力。

至此, 美国总统奥巴马自2009年6月17日公布《基础》白皮书正式推出金融监管“新政”后, 在金融监管改革道路上似乎又迈出了一大步, 使构想更加的明确和具体。但是, 金融监管改革方案在众议院获得通过仅仅是一个起点, 更多变数还在参议院。由于此《法案》涉及到众多监管机构权限的调整, 美国白宫经济复苏顾问委员会、参众两院和美联储等监管机构在具体改革措施上存在巨大争议, 共和党议员也“一面倒”地反对金融监管改革方案, 认为政府对金融机构不必要过分干涉, 美联储过大的权力, 将制造出更大的系统性风险。最终改革法案的诞生必将是多方博弈及相互妥协的结果。

面对次贷危机和由此引发的金融危机, 美国出台的金融监管体制的以上四个改革方案, 各有侧重, 但均向世人展示了美国应对危机改革金融监管体制的决心。

二、美国金融监管体制变革对我国的启示

美国金融危机后的四个金融监管改革方案主要集中在两个方面, 其一是加强系统性监管; 其二是注重金融消费者保护。此两点给我国金融监管的改革有巨大启示。

第一, 加强协调, 注重系统风险。当前我国金融业的混业经营情况越来越显著, 综合化经营的金融集团(如光大集团、中信集团、中国平安保险集团) 纷纷成立, 已经造成了混业经营的“既定事实”。这些综合经营的集团在危机中面临的系统性风险则更加严峻。金融问题并非一定是由大型金融企业造成的, 足够数量的小型企业集中犯同样的错误, 也能造成系统性问题。单个金融机构为控制风险或提高流动性而出售资产有可能是审慎的, 即符合微观审慎监管的要求, 但多数金融机构这样做, 则会导致资产价格下跌, 使风险以系统性风险的形式爆发出来。基于以上的分析, 笔者建议一方面在现有模式下, 银行、证券、保险行业监管部门着重加强宏观审慎意识, 建立本行业的宏观审慎监管工具, 从整体上把对本行业系统性风险的监测贯穿于日常的监管之中; 另一方面提议建立一个能够总揽全局的专门针(下转第32页)

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方面。一是, 赋予政府更大权力监控金融体系系统性风险, 即扩大美联储权力, 同时成立跨部门的金融服务监管委员会(Financial Service Oversight Comm ittee ) ; 二是成立消费者金融保护署(Consu mer Financial Pr otecti on Agency ) , 以保护消费者和投资者不受不当金融行为损害。

1. 扩大了美联储的权力。《法案》专门规定了对美国有关法案及条文进行修正来改善联邦存款保险机构的监管职能, 扩大美联储的权力。规定了联邦存款保险机构相关职能转移的具体做法, 如Sec1230规定了对1956银行控股公司法案的修订, Sec1231对1968银行保护法案的修订。

2. 金融服务监管委员会(Financial Service Oversight Com 2m ittee ) , 其成员按照《法案》sec1001的规定包括了美联储、证券和交易委员会、商品期货交易委员会、联邦储蓄保险公司等监管机构, 由财政部长统一领导。该机构的主要职责在于严防金融体系受到的潜在威胁, 具体包括:为国会就国内和国际监管的发展提供建议, 包括保险和会计业的发展; 监测金融服务市场, 以确定对美国金融体系稳定构成的潜在威胁; 对金融公司和金融活动, 确定更严格的审慎标准, 以促进金融稳定和减轻系统性风险; 为适用更严格的审慎监管标准来控制系统风险提出正式建议。

3. 注重系统性审慎监管, 促进金融稳定。为了控制系统

性风险, 委员会可以对特定金融机构实施较严格的审慎监管的标准。根据《法案》sec1101规定:有权从任何金融机构处获得所需信息, 并要求其他监管机构对其提示的风险进行反应, 以确定对美国金融体系稳定的潜在威胁和那些可能对美国或其他经济体的经济稳定构成系统性风险的全球趋势和动态。此外, 根据《法案》sec1102规定:该委员会有权建议联邦金融监管机构为控制系统性风险实施较严格的监管标准, 同时《法案》sec1103规定:该委员会可以根据金融机构之间的相互联系以及其自身的性质、业务范围、规模、短期资金的依赖程度以及公司的资产负债表确定是否对其适用较严格的审慎监管标准。《法案》sec1104规定:委员会根据金融控股公司基于风险的资本要求、杠杆限制、流动性要求、资金充

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了许多对现在民主法制建设仍然有着重要指导意义的重要思想。但是由于历史的局限性, 和特殊的国际国内的历史条件, 当时的探索也有许多不足的地方。

第一、把民主仅仅理解为一种手段或方法, 忽视了民主作为一种价值追求。毛泽东也提倡“民主手段论”。他认为民主只是一种实现集中的方法和手段, 没有把民主提高到战略的高度来认识和重视, 没有认识到民主是社会发展阶段中的一个重要目标。从而忽视了民主的地位和作用, 使民主成为国家统治者可有可无的主观意志的产物。造成了“党政不分”、“以党代政”及“党委权力过分集中”的弊端。

第二、是只重视民主的本质属性, 忽视了民主的具体实现手段的探索。毛泽东认为“群众运动”这种“大民主”的方式可以解决社会主义建设中一系列经济、政治、问题。这就在一定程度上, , 导致了民主的破坏, 十年“第三、, 主的同时, , 没有意识到实现这一点是需要有一系列的制度作为载体和保证的, 从而忽略了对人民权利实现方式及保证机制的制度性探索。提出了用群众广泛参与的周期性的“大民主”方式来解决官僚主义问题的不正确思路。以及对封建主义思想的严重影响缺乏足够的估计, 忽视了肃清封建主义思想残余的历史任务等。

50年代后期, 随着国内外环境逐渐恶化, 党在指导思想上开始违背实事求是的思想路线, 在阶级斗争问题上“左”的错误不断发展, 党对民主建设的探索也步人了曲折发展的阶段, 特别是在“文革”期间, 毛泽东沿着“大民主”的错误思路, 由相信群众发展到迷信群众运动, 低估了自发的群众运

(上接第25页) 对系统性风险的监管机构, 例如成立专门负

动所潜藏的盲目性、随意性和破坏性, 甚至一厢情愿地希望通过“天下大乱达到天下大治”, 结果使党和国家的民主生活受到严重的损害。

总体而言, 建国初期我党多民主法制的探索式卓有成效的, 特别是领导人许多创造性思想对我国民主法制建设有着重大意义。虽然我在探索中存在着一些局限性, 但是其探索的大方向是正确的, 思路是清晰的, 倘若党能够随着时代的发展, 逐渐突破认识上的局限性, 是完全有可能把民主建设不断推向前进的。虽然在八大上提出的许多重要方针和措施未能付诸实施, 经验, 。◇1[M].北京人民出版社.

1985年. 第248. 249. 253

[3]国共产党第八次个国代表人会文献[G ].北京人民出版社. 1957. 53

[5][6]邓小平文选[M]第1卷. 北京人民出版社. 1994年. 第233页

[7][8]牛玉峰. 党的八大与社会主义民主法制建设

[J ].浙江学刊. 2006. 05

[9]王彦波. 建国后毛泽东对民主政治建设的理论探索

[J ].世纪桥. 2008. 06[10]刘少奇促进民主法制建设二三事[J ].公民导刊.

2008. 03

[责任编辑:文哲]

责金融稳定的委员会, 其职能类似于美国金融服务监管委员会。负责监测和评估我国金融业的系统性风险, 实现宏观审慎监管的目的。

第二, 注重对金融消费者的保护。金融消费者和实物消费者的保护存在显著差别。英国于2001年12月实施的《金融服务和市场法》明确规定英国金融服务管理局(FS A ) 负责监管各项金融服务, 同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构, 为金融服务消费者提供进一步的保障。同时还要求FS A 负责保障消费者和推行消费者教育, 加深公众对金融体系的

[4]

认识, 以及确保消费者获得适当保障。美国众议院金融服务委员会已于2009年10月22日投票批准成立一家联邦金融监管机构———消费者金融保护署(CFP A ) , 将奥巴马政府的改革方案付诸实践。

我国金融市场, 信息不完全性、不流通。金融机构也往往借助各类格式条款、免责条款免除责任、转嫁风险, 由此可见金融消费者往往处于弱势地位。“阳关是最好的防腐剂, 路灯是最好的警察”, 随着金融衍生品的不断流行, 金融监管更应当注重对金融机构和金融产品信息披露, 确保信息披露的充分性。在发放各种新型贷款以及对抵押贷款实施证券化的过程中, 银行理财产品的信息非常复杂, 投资者如果得不到充分的信息披露则很可能做出错误的决策, 从而遭受巨大损失。我国对于金融消费者进行保护的法律也散见于《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行监督管理法》、《证券

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法》、《保险法》之中, 不成体系。因此笔者建议应当在立法

中明确对金融消费者的保护或者设立一个专门的机构进行特殊保护。金融市场是一个交易信用的场所, 信用是金融市场赖以生存的根基。我国对故意欺骗借款人和投资者的行为必须通过合同法、证券法甚至刑法予以严厉打击, 使违法

[5]

人员和机构不敢再犯。◇注释

[1]朱小川. 次贷危机后美国金融监管制度改革方案评

析———从《现代金融监管结构蓝皮书》到《金融改革

框架》[J ], 中国金融, 2009(10) :23～27[2]Financial Regulat ory Ref or m:A Ne w Foundati on . ht 2

t p://www. financialstability . gov/docs/regs/FinalRe 2port_web. pdf . (2009-6-17)

[3]The W all Street Ref or m and Consu mer Pr otecti on Act of 2009(I ntr oduced in House ) . htt p://thomas . l oc . gov/

cgi -bin /query/F?c111:1:./temp /～c111c I 1vc w:e1312:(2009-12-16)

[4]胡滨, 尹振涛. 英国的金融监管改革[J ], 中国金融,

2009(17) :23～25[5]陈岱松. 美国次贷危机对我国金融法律的警示[J ], 法学, 2008(4) :116～121

[责任编辑:一然]