试论公共物品的供给方式

试论公共物品的供给方式

2009-02-18

关键字：公共物品 排他性 竞争性 供给方式

根据社会资源的生产与消费、成本与收益的分析角度，可以将社会资源分为私人物品与公共物品两类：

私人物品，在消费上具有排他性和竞争性，消费和生产是可分的，也就是说有可能界定私益物品的产权，在市场充分竞争的条件下，可以降低成本，节约资源。

公共物品则不然，在消费上具有非排他性和非竞争性，也就是说，公共物品的消费具有不可分性，不可能有效地界定产权，而且，在一定范围内，不论消费量的增减，都不会影响公共物品供给的边际成本的变化。在市场充分竞争的条件下，公共物品的有效供给就可能发生问题。这是因为，不能有效的界定产权，就不会有人对此负责，消费具有不可分性，就无法保障公共物品的供给费用征收，同时又会使消费者在消费公共物品时大手大脚，挥霍浪费，于是，公共物品的供给会发生供给不足、供给质量和效率低下等问题。

私益物品和公益物品还可以按照有无可排他性和竞争性做进一步的细分，1）私有私益物品或纯粹的私益物品：面包、鞋子、汽车、理发、书籍等；2）私有局部公益物品或者俱乐部物品：电影院、夜总会、图书馆、收费公路等；3）不可排他（高成本） 公有私益物品或公共池塘资源：地下水、地下石油、公共草场资源、福利房等；4）公有公益物品：共同体的和平与安全、国防、区域性灭蚊、治理环境污染、消防、街道、航标灯等。

可见，除了纯粹的私有私益物品，具有竞争性和排他性可以完全按照市场机制来供给外，其他三类都有非市场机制的影子。比如，公有私益物品，在西方经济学那里，最熟悉的例证就是公共池塘资源。私有局部公益物品，被称为俱乐部物品，在有限的范围内实现产权公有和私人消费，比如社区图书馆的图书，存在着消费上的排他性。公有公益物品，可以共同消费，却无法明晰产权。

由此，产生以下几个问题：一是公共物品的供给主体与渠道问题，公共物品由谁供给，才能解决供给的有效性？二是公共物品的收费方式，涉及到是否应当收费，应当向谁收费，以及应当由谁收费，收费的标准如何确定？三是公共物品的供给对象是谁？是有限的对象，还是无限的对象，如何界定供给对象的资格和标准？四是公共物品的供给方式，是无偿供给，还是有偿供给，是直接供给（由公共物品的生产方）还是间接供给？如果考虑到广义上的公共物品有上述三类，那么，还会发生公共物品在供给主体、供给对象、供给方式、供给收费等方面的交叉组合关系，这一组合关系有什么原则和结构？

针对上述问题，可以分三类不同的公益物品，加以探讨。

首先，公有私益物品，其产权属性为公有，从产权形成的来源看，主要有两类公有产权，一种是基于国家法律确定为公有的，宪法、法律对于某些自然资源宣布为国有，如土地、水源、草场等，但从自然资源的形成来看，并不存在公有主体的投资。另一种是公有主体投资形成的，如福利房。所谓私益，是在消费过程中使用权和收益权是独立的，可排他的，确定收费的标准应当是以国家保护和延长公共物品的使用寿命的必需费用为下限，如用于放牧的草场有偿使用，以使用者的消费收益为上限，比如，城镇沿街的福利住房，如果被住户用于经营开发或转租，由于城市级差地租的原因，可能会收到远高于福利公房租金水平的市场收益，如果准许住户对外转租，就应当对住户收取市场价格的租金。由于实际生活中，公有物品的所有权与使用权、收益权往往是相分离的，使用者有着强烈的趋利动机，有可能擅自改变公共物品的用途或进行掠夺性开发利用，造成公共物品的过度损耗和贬值。对此，公有物品的所有者有权根据法律规定和契约条款，采取法律制裁、提高使用费率、收回公共物品等措施，予以纠正和补偿。

其次，私有局部公益物品，其产权属性为私有，投资主体为企业，企业所以在公益事业上投资，主要是看中其有一定的市场收益，这一方面是出于其产业结构的关联性和依存度（如体育用品厂商支持全面健身运动兴办群众体育事业），以及发展公共关系、塑造企业形象的需要，另一方面也是政府为促进公益事业往往采取税费优惠政策，使企业投资公益事业觉得有利可图。企业投资公益事业，必然要求按照市场规则投资、运营和收费，其收费标准的下限是保本水平，即收回投资，其正常标准是从事该公益事业的企业的平均赢利水平，高于这一水平则是满意标准。局部公益物品在消费主体范围上有特定性和有限性，能够以较小的投资规模满足特定对象的需求。这类公共物品的供给具有产权明晰、利益动机强烈和市场效率的特点，经营特色、管理水平和服务质量都比较高，能够实现相对满意的消费权益，所以，即使在此类公共物品的供给中有公有主体的投资，而且所占比重还较大的情况下，仍然具有相对的竞争优势，比如，私立性质的学校、医院、福利机构。

第三，公有公益物品。其产权属于公有，消费具有不可排他性，是最为典型的公共物品。比如，国防安全和环境保护，由于投资量巨大，外部经济性效应显著，投资回收困难，消费具有不可分性，容易发生“搭便车”行为，简言之，社会效益显著而经济效益不够显著，适合产权公有和共同消费。但是，这类公有公益物品的有效供给往往不足，使用效率不高，浪费现象严重。在市场经济条件下，能不能运用市场机制，将这类公共物品的供给改革为公有私益和私有公益的方式，以解决这类公共物品的有效供给和合理消费的问题。

公共物品的公有私益方式，其合理性在于：一方面，投资由公有制主体承担，能够基于社会公共利益把握投资方向，调集公共资源保障有效供给，运用公共权力对于具体的供给活动及其过程进行监督，确定相应标准，划分私益单位，收取适当使用费；另一方面，使用者在占有权、使用权和收益权方面的产权相当明晰，有可得利益，如果通过法律契约约定双方的权利和义务，能够处理好公共物品的保障供给与合理使用的关系。在我国，最典型的公有私益方式就是经济承包责任制。承包者实际上有两种身份，一是纯粹的消费者，在合理地划分受益单位和确定承包费用的前提下，享有公共物品的占有权、使用权和收益权，满足自己对公共物品的需求，比如，城镇用地单位和个人，交付国有土地使用权出让金或使用费，获得一定期限的土地使用权，进行房地产项目开发，解决自身办公用房不足或住宅困难的问题。另一种是公共物品的实际提供者，这是通过委托代理制度，获得公共物品的开发经营权，在规定的期限和范围内，按照规定的方式，进行开发利用，但其目的不是为了满足自己的实际需求，而是提供公共物品，满足其他社会成员对公共物品的需要。比如，城镇房地产项目开发，按照有偿使用、商业开发的原则，购置地产，提供城市绿地、园林。

但是，公有私益方式可能会受到以下因素的干扰：如公共物品的定价不合理，过高则压抑了公共物品使用者的积极性，过低可能发生公有资产流失现象，使用者为追求更高的利益，擅自改变公共物品的用途，使公共物品的社会效用下降。

所以，公共物品的公有私益方式，并不当然地能够保障公共物品的有效供给。有效的保障措施是：严格规定公共物品承包者的资格条件，特别对负有提供公共物品职责的承包者的资格要有严格规定，防止素质低下、能力欠缺的社会主体取得承包权而造成公共物品的权益受损；确定公共物品使用收费的合理标准，运用经济杠杆，调节公共物品产权者和使用者的利益关系，既要保证公共物品的成本补偿，又要让使用者感到有利可图，积极开发利用，形成供给与消费的良性循环；严格规定公共物品的用途和使用方式，禁止擅自改变公共物品的用途，进行掠夺性开发利用、非法谋取私利的行为；运用市场机制，实行招标、拍卖公共物品使用权的办法，激发和促进承包者之间的竞争，使公共物品的经济收益和社会效用实现最大化。

公共物品的私有局部公益方式，其合理性在于：投资渠道多元化和社会化，可以在公有制主体之外广泛筹集资金，组织社会资源；公共物品的投资主体和消费主体一体化，可以减

少使用管理成本，调整相互关系；在有限的范围内共同消费，合理分摊费用，有利于提高公共物品的效用。这类公共物品的投资动机，主要来自两个方面。首先是经济利益动机，公共物品的投资只要有利可图，同样可以引来社会投资，而且，由于进入公益事业，能够改善投资者的社会形象和公共关系，本身是客观的无形资产，反过来，有助于投资者的非公益事业的发展；其次是非经济利益动机即社会公益动机。在成熟规范的市场经济体制下，投资者的事业发展的稳定性和长期性，与其社会公益目标有着密切的联系。相比之下，作为市场主体的企业，始终把经济利益动机放在首位，社会公益动机处在次要位置。

私有局部公益方式，同样存在着以下问题：一是投资者进入公益事业的机会成本损失和成本收益比较，当投资者进入公益事业，就意味着放弃非公益事业的投资，因此必然存在机会损失。如果投资公益事业的回报率低于投资非公益事业的回报率，投资者的经济利益动机将大打折扣，仅靠社会公益动机的投资者数量和资金总量是十分有限的。为了鼓励投资，政府往往采取优惠政策，比如，降低或减免公益事业的税费标准，给予低息或贴息贷款，提供财政引导资金，使公益事业的投资收益在减轻成本后，接近或达到相当于非公益事业投资回报率的水平。二是局部公益范围内的有限对象如何确定，这种对象主要有两类，一种是以社团关系或社区关系为纽带，比如社区图书馆、社团俱乐部，凡社区常住居民或社团正式成员享有优惠待遇，当然，这部分对象是长期稳定的服务对象，也就为投资者带来长期稳定的投资回报，从收费方式来看，往往采取会员制的长期收费方式，一次收费，长期服务，甚至可以采用间接隐性的收费方式，比如，房地产开发商在新建住宅小区中设置会所，提供儿童、老人活动场所和设施，实际上，成本已经打入租售的房价之中，但给人的印象倒是提供了额外的“超值享受”。另一种是对公益事业有着特定需求的对象，比如，收费公路、桥梁的过往机动车辆，这就按照临时收费，一次收费，享有一次权益，这种公共物品的收益，往往取决于公共物品的特殊效用和自然垄断性质。三是投资者与服务对象的权利义务关系如何确定。在这一问题上也有两种情况。一种是法定权利义务，如房地产法规规定，新建住宅小区必须按照总建筑面积提供一定比例的配套公共设施，比如幼儿园、小学、文化活动场所，入住居民依法享有法定权利。一种是投资者双方协商确定的权利义务，至于究竟是投资者单方面承担提供公共物品的义务、使用者享有无偿获得公共物品的权利的单务合同，还是双方都有对等的权利义务的双务合同，可以根据法律原则，自由平等协商。处理法定与约定关系的原则是，有法律强制性规定必须遵照执行，无法律强制性规定的可以选择、协商、自由约定，但不得违背法律原则和法律精神。

公共物品的公有公益方式，是最为典型的公共物品供给方式。从理论和社会价值观角度说，公有制的投资主体，可以筹集最广大的社会资源，保证社会公益事业的投资方向，集中投入使用，产生迅速而广泛的社会效益，是“大同世界”的供给方式。但是，由于政府作为投资主体，也是“有限理性”的“经济人”，受自身决策能力和素质的限制，也会产生决策失误，并不能保证所有公共物品的提供都能够有效满足社会需求，实现社会效用的最大化；而且，由于公共物品的无偿使用方式，必然存在“搭便车”行为，相对于公共物品的消费者素质良莠不齐、整体水平不高来说，就会出现对公共物品的闲置浪费和过度消耗现象；再则，这种供给方式实际上是预算软约束，缺乏真正的责任主体对其供给质量和效率负责，公共物品供给的有效性也难以保障。

简言之，公共物品的公有公益方式，存在投入与产出不对称、成本与效益不相称的情况。在我国计划体制时期，这种公共物品的供给主体，主要是由政府和公有制企业承当的，有限的公共资源、过高的社会期望、过重的社会责任和有缺陷的决策方式结合在一起，使公共物品的供给不得不陷入范围有限、投入不足、效益低下的“怪圈”。改革开放以来，公共物品供给的改革目的，是为了解决公共物品有效供给不足和使用效率低下的双重难题；改革导向，是将原来完全由政府和公有制企业为主体的单一性的公有公益供给方式，转化为公有私益、

私有公益和公有公益三者并存、共同负担的多元化格局，供给主体分为公有、私有与合作等多种模式，消费方式分为有偿消费和无偿消费方式。这就必然涉及到“公共选择”问题，按照公平与效率的原则，在公共物品供给方式社会化、市场化、多元化的总体方向上，合理确定不同的公共物品的具体供给方式和组合结构。这一过程，主要涉及两个问题。一是划分公有公益、公有私益和私有公益这三种不同的公共物品供给的适当对象和领域，确定哪些公有公益的公共物品可以向其他供给方式转化，转化的依据和方式是什么；二是确定某一公共物品的社会需求可以由几种不同的供给方式共同满足，各种供给方式在其中的地位、作用和比例结构关系如何。

综合比较三类公共物品的供给方式，从供给主体角度看，涉及政府、企业和非赢利性的非政府组织，从消费使用方式角度看，可分为有偿消费和无偿消费方式，从收费方式角度看，可以分为直接收费与间接收费方式，从收费标准角度看，可以分为全额收费和部分收费，从消费主体角度分，可分为有限主体和无限主体。总的说来，以下思路，可以作为公共物品的供给方式的选择依据和保障措施：第一，引入市场竞争机制，就是在能够明晰产权、有投资效益的领域，运用市场竞争机制，通过招标、拍卖，将公共物品的供给经营权有偿出让给市场经济主体即工商企业，工商企业在获得公共物品的经营权后，自主经营，自负盈亏，使公共物品供给转变为私有公益方式；第二，采取社会自治机制，在社团性、社区性社会组织内部，实行自我保障，自我服务，互助自治，采用私有局部公益方式，这里的私有其实是社团性、社区性组织的合作制共有；第三，运用政府调控机制，这里主要是通过法律，确定公共物品的种类和范围，确定享有公共物品权益的对象资格和条件，确定公共物品的供给方式和渠道，确定非政府组织和工商企业经营公共物品的资格条件和补偿机制，对参与公共物品供给，但投资收益低、甚至亏损非自身原因的非政府组织和工商企业，给予适当的优惠政策，补偿其损失，在产权明晰困难、投资效益差的领域，由政府自己组织经营公共物品的供给，对公共物品的资源利用、供给保障、效益实现，进行全过程和全方位的监督控制。