中国古代监察制度及其成败得失

中国古代监察制度及其成败得失

厦门大学教授、博导 易中天

一、中国古代监察制度介绍 众所周知，我国是世界上最早建立监察制度和监察机构 的国家之一。两千多年的秦汉时期就确立了中央设监察部 门，地方有监察特派员的监察制度。 （一）中央的监察部门 中央专门的监察机构秦汉时期称御史府，后改称御史 台，到明清则称都察院。尽管名称有更改，但是不管在哪个 朝代，中央监察员都叫御史。 明清时的都察院相当于现在的中央纪委，都察院的正长 官叫都御史，副长官叫副都御史。下面还有一个佥都御史， 相当于现在的司局级干部。再往下最低一层的中央监察官员 叫监察御史，是七品正处级官员。都察院的都御使和副都御 史又分左右，左都御史和左副都御史才是正儿八经的中央纪 委书记、副书记，他们是在北京办公的。另外还有右都御史 和右副都御史，它们都只是虚衔。 （二）地方的监察机构 地方上的巡视员制度最早是由汉武帝创立的，当时这些 官员叫做刺史，明代改称巡按，明代后期还有巡抚和总督。 巡抚的本意是巡查抚慰，就是中央派到地方上去巡视一下， 安抚一下。明清两代的巡抚照例是要兼右都御史的，他是中

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央纪委名义上的副书记，因为他不在北京办公，实际上是派 出去的监察干部。 巡抚之上还有一个监察特派员叫总督，总督例兼都察院 右都御史，他是名义上的中央纪委书记，也是从中央派到地 方的。巡抚和总督这两个中央特派员后来都变成地方官了， 这一点我们后面再说。 二、中国古代监察员的特点 （一）直属中央 不管是御史府、御史台、都察院的官员还是派到地方 上的总督、巡抚、巡按、刺史都直属中央，直属皇帝。其他 部门，哪怕是同级官员，都不能管他们。监察官员们直接向 皇帝本人负责， 不向其他部门负责， 甚至不向他的上级负责。 （二）地位崇高 1.汉代 汉代御史府的最高长官御史大夫是副总理级，同时兼任 副丞相，级别是非常高的。汉代实行的是公府制，皇帝所在 的地方叫宫，宰相所在的地方叫府。汉代的宰相有三人，有 三个宰相府。第一宰相叫丞相，丞相肯定是宰相，宰相却不 一定是丞相。 丞相管全国的行政， 相当于现在的国务院总理， 他的府叫丞相府，是全国的行政部门；第二宰相叫太尉，管 全国的军事，大致算是三军总司令，他的府叫太尉府，是全 国的军事部门；第三宰相叫御史大夫，他的府叫御史府，管 全国的监察。

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丞相、太尉、御史大夫全称三公，三公到了皇帝那儿是 坐下来说话的，叫三公坐而论道。平时三公在府里办公，三 公会议达成一致以后写

成文件给皇帝，皇帝如果同意了，就 盖上玉玺，这个文件就颁布出去了。可以说实际上掌权的是 三公，而皇帝是橡皮图章，这是汉代的制度。 2.元代 元代御史台的长官御史大夫是官阶最高的正一品官员， 例由皇太子或者王爷担任， 地位非常高。 但是御史大夫也好， 都御使也好，地位虽高，但不办案子，他们的监察部门一号 首长的官衔基本是名义上的。让皇太子当是为了镇得住下面 的官员，太子在这坐镇压下面谁敢捣乱，谁敢不听？他是起 这么个作用，真正办案的是监察御史。监察御史是七品，相 当于现在的正处级或者正县级，别小瞧了这些芝麻官，他们 派出去以后监督的是省级官员。 3.明代 明初，中央派出去的监察官叫巡按，是七品官员，但是 他监督的是省长和省军区司令。 当时每个省都有两个省长，一个叫承宣布政使，简称布 政使，又称藩台，管一省的民政和财政；另一个叫提刑按察 使，简称臬台，也称按察使，管一省的治安和监察，相当于 现在的纪检委书记兼政法委书记兼高级人民法院院长兼检 察院院长还兼省公安厅厅长。另外还有一个都指挥使，相当 于省军区司令员。藩台的办事机构叫布政使司，按察使的办

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事机构叫按察使司，都指挥使的办事机构叫都指挥司。这三 个机构是平级的，省里面有事情就会召开三司会议，三个司 在一起开会形成决议执行。这三个人虽说在明代品级都很 高，最低也是三品官员，却仍然被正处级的巡按监管。 （三）权力极大 历朝历代的监察御史——正七品的最低一级的纪检干 部，可以监督皇帝以外的任何人，而且他监督的人包括中央 监察部门的官员，就好比纪委的一个处长可以监督监察部部 长。更有意思的是，任何一个监察官员在弹劾其他官员的时 候，可以不跟任何人打招呼，包括他的主管领导。 唐代有一个七品监察官员突然上朝弹劾一个三品官员， 三品相当于现在的省委常委这一级别，弹劾完以后，他的官 御史大夫把他叫过去说， “你今天这么个大的动作怎么不跟 我打个招呼啊？”这个处长说， “台中无长官。 ”台中无长官 这句话非常有名，意思是我们监察系统没有领导，我是独立 办案的，是对皇帝本人负责的，他不对他的长官负责。 （四）责任极轻 古代监察官员的责任轻到可以风闻奏事的程度。比如某 天在街上逛，听到关于某些官员的流言蜚语，那就可以写奏 弹劾这个官员，不需要证据。如果最后查出来被弹劾的那位 官员是清白的话，监察官员不用负任何责任。大家知道古代 的律法中规定诬告是要遭反坐的，但是监察官员除外。这体 现出中央王朝对监察官

员的重视，给他特权，否则一个小小

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的七品芝麻官司怎么敢随便告一个部长啊，你不给他这个特 权他敢说么？ （五）独立性强 古代的监察官员都是独立办案的，而且他们跟现在的法 官一样是有法衣法袍的，法袍外红里白，还要戴上特定的帽 子叫做獬豸冠。但凡遇到重大的案子，监察官员就要穿上这 个服装。上朝时如果看见一个处长戴一顶这样的帽子，穿一 身这样的袍子，谁都不理一个人径自走进来的话，所有官员 心里都会打鼓，今天谁倒霉啊？丞相可能就会去问御史大 夫， “你们纪委今天又要整谁啦？”御史大夫说， “我也不知 道啊，他可以不打报告的，说不定还是我呢！ ”皇帝就会问 他， “你说说吧，你今天要弹劾谁？”这个监察官员站出来 说， “臣弹劾吏部侍郎某某。 ”这个吏部侍郎也就是组织部副 部长马上得出列，跪下来说， “罪臣听参。 ”被参的人当然可 以为自己辩解。 三、历朝历代都存在腐败的原因 （一）皇帝带头破坏制度 前面讲过，中央监察官员是直接向皇帝负责的，这就要 求皇帝本人非常负责，皇帝如果不负责，监察官员再负责也 没有用。 东汉末年汉灵帝就曾公开卖官敛财。汉灵帝喜欢搞发明 创造，给皇宫全部装上了自来水，他觉得这玩意儿挺不错， 就下命令改造全城，让老百姓都喝上自来水。这本来也不算

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什么坏事，可是建造这么大的工程钱从哪里来呢？于是他就 开始卖官，明码实价，童叟无欺，什么官卖多少钱都标出来。 当时有一个非常清廉的地方官，被任命为高级的官员。皇帝 跟他讲， “拿钱来， 两千！ 那官员说， ” “我是清官我哪有钱？” 皇帝说， “哎呀，知道你是清官，就给你打个五折吧！ ”可是 他连五折都交不起，就在上任的路上自杀了。因为不去上任 是违抗君令，要杀头的，可交不起钱你就不能上任，他又不 愿意剥削老百姓，只好自杀。 （二）行政机构制度被破坏 汉代的行政机构原来只有三级，第一级是中央政府，第 二级是三十六个郡，第三级是县。我之所以说汉代的制度是 最好的，道理就在这里，他没有中间层面，执政成本低，政 令通达。 后来，汉武帝担心地方上的监察官员时间久了会跟地方 官勾结在一块儿， 就把天下分为十二个州一个部。 首都叫部， 其他地方叫州，比方说幽州，青州，兖州，豫州，扬州，荆 州，益州。州的本意是监察区，中央派一个刺史下监察区看 一看，刺史只能监察不能干预，只能看看哪个官员违法乱纪 了，地方行政事务是不能插手的，几个月以后再回中央。但 是到了汉末， 刺史的权力越来越大， 刺史留在地方上不走了，

于是州变成了比郡高一级的行政区域，整个国家的行政机构 变成了四级——中央、州、郡、县。这十三个州部都变成了 小小的独立王国，像袁绍冀州牧，曹操兖州牧，刘备豫州牧，

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刘表荆州牧，导致国家分裂，天下大乱了。 历代王朝的官员中只有县令或者知县是牧民之官，其他 的官员都是牧官之官。就是说只有最低一级的正七品县长是 管老百姓的，其他的官员都是管官的官。层级越多，管官的 就越多，那么要被监察的官就越多，这么一来就形成了一个 庞大的官僚集团，而这个官僚集团夹在皇帝和老百姓之间， 自己形成了一个利益集团，它可能既不考虑皇帝的利益也不 考虑人民的利益，只考虑官员的利益。 （三）逼良为寇 历代王朝中明清两代是腐败最严重的，宋代则是吏治最 好的，因为宋代有两条规定，一是宋太祖赵匡胤定下的“不 杀士大夫” ，二是宋代官员的俸禄非常高。大家看看宋代， 司马光可以写资治通鉴，苏东坡、王安石、欧阳修有的是时 间游山玩水写文章，待遇又高没有风险，官员就不腐败了。 明清腐败最甚的原因出在朱元璋身上。虽然他整治腐败 的力度是历朝历代最大的，制度定的非常苛刻，贪污三千贯 钱就剥皮实草，就把这个官人皮剥下来，肚子里装上草挂外 面，但是明代的官员仍贪得一塌糊涂。因为朱元璋给官员定 的俸禄是历朝历代最低的，而且有时还要克扣。 明代一个县长的月薪相当于现在的一千一百三十块人 民币，有人说一千一百三十块也不少了，但是要知道他这一 千一百三十块需要干些什么事情。首先，上任的路费要自己 掏，比方说海瑞是海南人却要跑到福建、浙江做官司，其中

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的路费国家是不给的；其次，除了房子也就是县衙是公家的 之外，其他的诸如官服、官帽、官轿、师爷、账房这些都是 县太爷自己掏钱。你说这一千一百三十块钱够什么用呢？不 仅仅是县官，就连京官的薪水也低，正一品的年俸仅为一百 八十两银子。 官员的钱不够用怎么办呢？规定官场潜规则。以前有一 种费用叫部费，就是到六部报销时候的回扣。那时候地方各 省都要将今年收了多少钱，花了多少钱，用这笔钱干了什么 事情做好帐送到户部。户部的人说，你等会吧，其他省的都 来报账了，我忙不过来。结果一等三个月都没消息，他其实 就是不给你办，不办的意思就是叫你给钱，你给钱我就办， 这叫部费。同理，县太爷到知府，知府到省里机关办事都要 给使费，你不给我就不办，到处是开销。 那多出来的这些开销哪里来呢？从耗、羡上出。老百姓 交上来的皇粮国税主要体现为两种形式，一是粮食，

二是银 钱。地方上收上来的粮食千里迢迢运到北京，路途中肯定会 有损耗——粮食越来越干， 老鼠吃掉一点， 这分量就不够了。 从老百姓那里收上来的碎银子交到财政部前要先铸成元宝， 里面会有损耗。因此制度上就规定了收粮食和收银子的时候 可以多收一点，来贴补这个损耗，收粮食的时候多收的一点 叫做米耗，收银子的时候多收的那一点叫火耗。可以多收是 合法的，但是可以多收多少并没有规定，于是这里面就大有 文章可做了。举个例子，实际损耗可能只有百分之三，官员

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则可以多收百分之十，那剩下百分之七就是县太爷的合法收 入，等于我们现在所说的税外加费，行政事业收费。县太爷 将耗羡收上来后是不能独吞的，他还有上级，他的上级也还 有上级。于是官场中还存在着另一种潜规则，县太爷一定要 向他的知府送红包，知府一定要向他的巡抚总督送红包，巡 抚总督也一定要向宰相们送红包。 据我读史的经验，明清两代只有一个人不吃这一套，这 个人的名字叫海瑞。海瑞真的是清官，他菜都买不起，只能 自己种萝卜白菜，一年只在母亲过生日的时候吃一次肉。海 瑞当县长的时候，下面的文书要办公事的话，公文纸都要到 他那儿领，他亲自数张数，给你十张纸，这个文员最后交上 来的公文必须是十张纸，写错了也要交上来，不能贪污公家 的纸。后来海瑞调到哪个地方，哪个地方的官纷纷辞职，官 员们都不喜欢他，连皇帝都不喜欢他了。 明清两代皇帝不仅将薪水定得极低，还要拖欠和克扣官 员工资。当时官员的工资是按米或者按银子来折算的，但是 实际上发到官员手上的不见得是银子也不见得是米，他可能 发别的实物工资，比如发匹布或者发胡椒。本来这匹布只值 三块钱，他硬说值三十块钱，抵你三十块钱工资，所以皇帝 变成了大强盗。电视剧《大明王朝》里面就有一个镜头，嘉 靖皇帝把钱都弄去了，北京的官员过年的时候领不到工资， 于是就给他们发胡椒，一人舀一瓢胡椒拿回去过年。 工资标准定得那么低，还拖欠、克扣，还要求他工作，

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还要求他维护官员的尊严、威仪和体面，朝廷这是在逼着他 们腐败，逼着他们盘剥老百姓。不折不扣的逼良为寇。 这样看来，低薪制度真不是个办法，那么高薪制度呢？ 历史上确实有过高薪养廉试验，却以失败告终。 雍正皇帝实行过高薪养廉制度，但不是提高工资而是另 外发补贴，补贴从州县收的耗羡里来。雍正规定，州县可以 继续收米耗和火耗，但是收上来以后一部分交给中央，一部 分交给省里，然后倒过来再由省里给下面府县发钱。这样做 的意义在

于以前是官收上来直接交给知府， `知府收上来交给 巡抚和总督，这是人情。现在倒过来了，县官税外多收的费 统一交到省里，省里再往下发，这是上级给下级发的补贴， 这样私情就变成了公事。而且补贴的力度非常大，比如一品 总督的年俸是一百八十两银子，养廉银却能发到一万八千 两， 补贴是工资的一百倍。 雍正还规定一旦发了养廉银之后， 发现谁还收红包就严惩不贷。结果怎么样呢。雍正一朝还可 以，到乾隆时期就不行了，因为腐败已经成为习惯，成了制 度，成了潜规则，谁都改不了。 （四）中国古代的帝国制度是存在腐败的根源 由秦始皇创立并一直延续到明清两代的帝国制度规定 了一切权力和一切利益都归皇帝一人，可皇帝不可能直接管 理这些老百姓，他只能通过中间层就是官员来管理老百姓， 我称之为官员代理制。既然是代理制就必须要保证代理人的 利益，而在帝国制度中是不能规定官员作为代理人可以从帝

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国的利益那儿拿多少提成的。 秦汉时期不同，秦汉以前的制度我称之为邦国制度，邦 国制度的大夫是领主，他管理的是自己的领地，做的是自己 的事，赚的是自己的钱，那他当然不会贪污，哪有贪污自己 钱的道理？所以秦汉以前是有腐化无腐败。 秦汉以后，官员变成了一种职业，既然是一种职业，就 要承认合理的薪酬，实行低薪制就行不通了。在古代，不再 加重群众负担的官就是好官。耗羡还是要收的，但是就一般 的收，多收百分之五，不加到百分之十，这样就是清官了， 有些事情是没有办法的。 所以虽说历朝历代都在不断的完善和更新监察制度，但 是仍然前腐后继，屡禁不止。根子就在于古代的监察是只对 皇帝负责而不对人民负责的，和我们现在的纪检监察工作不 可同日而语。幸亏我们以后有了辛亥革命，有了新民主主义 革命，我们把帝国制度推翻了，建立了人民共和国，今天的 监察工作的前提和环境已经不是当年了。但是回顾一下历史 上的监察制度的成败得失，也许对于诸位做工作略有一点参 考意义。

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