成都城乡统筹经验

人民意志：全面深入持久推进城乡一体化

2011年4月2日是一个普通而又特殊的日子。这一天，成都市第十五届人民代表大会第四次会议，通过《关于全面深入持久推进城乡一体化实施成都市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议》。这份非同寻常的决议是一千多万成都人民意志的最高体现形式。统筹城乡改革发展、推进城乡一体化总体战略，成为全体成都人民的共同意志，不仅证明，七年多的成都实践得到了全体成都人民的高度认同和衷心拥护，而且表明，全面深入持久推进城乡一体化，必将成为全市人民的共同行动，在未来的发展中，引领成都更加坚定不移地走城乡一体化道路，成都必将迎来科学发展、社会和谐的美好明天。

一、《决议》高度评价和充分肯定了成都7年多统筹城乡改革发展取得的成就

推进城乡一体化7年多来，成都在政治、经济、社会、文化等各个方面的建设发展，取得了巨大成就，人民对此感受最深，因此也就最有发言权。

成都市第十五届人代会第四次会议《决议》指出：在“十一五”期间，成都经济社会发展取得了巨大成就。2003年以来，成都市深入实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略、推进城乡一体化，统筹推进“三个集中”、“六个一体化”和农村工作“四大基础工程”，在城乡基层推进经济市场化、社会公平化、管理民主化改革，全市经济实现快速发展、社会保持和谐稳定，成功战胜了“5·12”汶川特大地震灾害并有效应对了国际金融危机，初步形成了城乡同发展共繁荣的良好局面，走上了一条符合成都实际的科学发展之路。

事实上，“十一五”期间，尤其是“5·12”汶川特大地震灾害以及国际金融危机爆发以来，成都面临了严峻的挑战。但就在全球许多国家和地区经济滑坡的背景下，成都逆势上扬，经济社会快速健康发展，这不得不说是一个奇迹。之所以取得这样的奇迹，成都人民清醒认识到，这与发端于2003年的城乡一体化改革密不可分。

正是由于坚持统筹城乡改革发展、推进城乡一体化，如今，成都构建新型城乡形态取得了新成效，枢纽建设加快推进，中西部特大中心城市的战略功能进一步增强；不但产业功能区建设进展良好，电子信息、新能源、汽车等战略产业实现了新跨越，市域现代产业体系加快形成，而且民生进一步改善，社会管理不断改进，社会和谐稳定的基础更加牢固。特别是在深化统筹城乡改革发展实践中，社会保障制度初步实现了城乡并轨；农村土地和房屋确权颁证基本完成，产权制度改革向纵深推进；户籍制度改革顺利启动，标志着成都已经初步建立起了促进城乡经济社会发展一体化制度的基本框架。

所以，成都市第十五届人代会第四次会议对城乡一体化总体战略作出重要总结和高度评价。《决议》指出，成都历时7年多的统筹城乡改革发展、推进城乡一体化，是一场涉及城乡经济和社会结构的历史性变革，也是一场充分体现以人为本要求、践行科学发展观的生动实践。经济上，它有利于完善社会主义市场经济体制，推动新一轮生产力解放和发展，进一步落实扩大内需方针和转变发展方式的要求；政治上，它有利于从基层基础层面实现管理民主和社会和谐，为成都全面实现现代化奠定制度基础。成都的探索实践完全符合中共十七届三中全会《决定》精神，顺应经济社会发展的基本规律，符合成都实际。

决议精神准确体现了成都人民对城乡一体化的认识和理解，人民也用自己最真切的感受，对城乡一体化作出了自己的总结和评价。对于这场由成都市委市政府领导，全市人民积极参与和推动，并最终惠及成都一千多万人民的改革来说，人民的评价，高于一切!人民的意志，高于一切！

二、《决议》明确了成都全面深入持久地推进城乡一体化的目标、任务和责任

城乡一体化，发生在成都；但是，城乡一体化所要解决的城乡分割的问题，却是在中国带有共性的问题。经过7年多实践，成都人民对此的认识也更加清晰。

成都市第十五届人代会第四次会议《决议》指出：成都七年多来统筹城乡改革发展的实践证明，“三农”问题的症结在于长期形成的城乡二元体制，突出表现在区别城乡居民身份的二元户籍制度，障碍在导致城乡公共资源配置严重不均衡的体制机制，根子在不易理清的农民财产权利。统筹城乡改革的目的就是要破除体制机制障碍，建立城乡一体化发展制度，努力实现公共资源在城乡均衡配置，赋予农民真正意义上的财产权利，实现包括劳动力资源在内的城乡各类生产要素自由流动，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

城乡一体化的任务和目标，绝非成都一城一地的问题，因此，统筹城乡改革发展是一场党领导下，顺应现代化规律、完善城乡经济和社会结构的历史性变革，也是一场充分体现以人为本要求、践行科学发展观的生动实践。

早在2002年的十六大，中央就首次提出了“统筹城乡经济社会发展”的战略部署。接着，中央又提出科学发展观的战略思想，并把“三农”作为全党工作的重中之重，把统筹城乡改革发展列为“五个统筹之首”。

也是2002年，四川省委正式提出“三次产业互动，城乡经济相融”，作为解决“三农”问题、推动经济发展的战略和要求。

于是，2003年成都拉开了城乡一体化改革的大幕。从十六大到十七大，再到十七届三中全会，成都走在前面的每一步，都与中央和省委精神和要求一致。

2008年，胡锦涛总书记在成都视察抗震救灾工作期间，就做出了用统筹城乡的思路和办法推进灾后重建的重要指示；当年12月，在四川考察地震灾区灾后恢复重建时，他进一步要求成都要着力创新体制机制，努力在建立促进城乡经济社会发展一体化制度方面取得突破，不断积累经验。温家宝总理以及其他中央领导同志，都多次对成都统筹城乡改革发展实践作出过重要批示。

最近几届四川省委、省政府领导班子，都对成都的统筹城乡改革发展实践高度重视、大力支持。省委书记刘奇葆同志和省委副书记、省长蒋巨峰同志十分关心成都统筹城乡改革，多次实地调研并提出具体要求。特别是十七届三中全会后，四川省作出了全面推进城乡统筹发展的重大决定，把推进统筹城乡改革发展提到了空前的高度。

自上而下的肯定与支持，让成都的改革步伐更加坚定。在2007年6月获批全国统筹城乡综合配套改革试验区后，成都随即制定了《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，并于2009年5月获得国务院批准。《方案》明确了成都试验区建设的主要目标为：努力把成都试验区建设成为全国深化改革、统筹城乡改革发展的先行样板、构建和谐社会的示范窗口和推进灾后重建的成功典范，带动四川全面发展，促进成渝经济区、中西部地区协调发展，圆满完成试验区建设任务。把成都建设成为西南地区物流和商贸中心、金融中心、科技中心及交通枢纽、通信枢

纽；把成都建设成为中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。作为试验区的成都来说，这是党中央、国务院，以及四川省委、省政府赋予的光荣任务，也是全体人民托付的崇高使命，同时，还是成都主动承担的历史责任。

城市的未来，不仅关乎每一个市民，还将影响他们的子孙后代，因此，他们必将作出最理性最认真的选择。正是从过去7年的实践中，成都人民日益增强了对未来发展的信心，并最终上升为共同意志，即坚持不懈坚定不移全面深入持久地推进城乡一体化。

三、《决议》明确了统筹城乡发展、破解“三农”问题的科学方法和根本路径：要靠城市带动，走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路

7年多的统筹城乡改革发展，成都从以“三个集中”为主要内容的开始阶段起步，走上以“六个一体化”为核心内容系统构建城乡一体化发展体制机制的全面推进阶段，又进入了以深入推进农村工作“四大基础工程”为核心深化改革的攻坚阶段。

这是一条从实践中产生，又经过实践检验的成功路径，是一条符合成都实际的科学发展之路。市十五届人大四次会议通过的《决议》，对此给予了充分肯定，并强调指出：统筹城乡发展，破解“三农”问题，要靠城市带动，走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路。

因此，要全面深入持久地推进城乡一体化，首先要坚持以“三个集中”为基本原则和根本方法，以“全域成都”理念为指导，从规划、建设和管理上加速农村、农业、农民有机融入城镇化的进程。

7年多来，“三个集中”一直是成都统筹城乡发展的根本方法，它推动了新型城镇化、新型工业化和农业现代化的“三化”联动：

工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，带动城镇和二、三产业发展，为农村富余劳动力的转移创造条件；农民向城镇和农村新型社区集中，聚集人气和创造商机，也为土地规模经营创造条件；土地向适度规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展。

成都推进的“三个集中”不是简单的物理形态上的集中，它抓住了三次产业互动发展的内在规律，实现了新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动推进，城乡居民越来越主动和积极地参与改革进程，更加公平地分享改革发展成果。

以“三个集中”为基本原则，成都对城乡发展建设进行了科学规划。从在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划；到以“全域成都”理念为指导，在12400平方公里市域范围内统筹规划；到灾后重建中形成的充分体现发展性、多样性、相融性、共享性“四性”原则的社会主义新农村规划；再到放眼未来，体现“自然之美、城乡一体、社会公正”核心理念的世界现代田园城市规划。

实践表明，经过7年多探索走出的这条新型城镇化道路，不但促进了城乡同发展共繁荣，也有利于资源节约和环境友好，从而较好地避免了传统城镇化的弊端。

对此，市十五届人大四次会议通过的《决议》指出：要坚持以“三个集中”为基本原则和根本方法，以“全域成都”理念为指导，从规划、建设和管理上加速农村、农业、农民有机融入城镇化的进程。要坚持以科学规划为引领，以“三个集中”、“三次产业互动”为核心，推进新型城镇化，形成多中心、组团式、网络化城乡空间布局；按照“发展性、多样性、相融性、共享性”原则，推进新农村建设。努力构建现代城市和现代农村和谐相融、历史文化和现代文明交相辉映的新型城乡形态。这是成都统筹城乡改革发展

的宝贵经验，也是全面深入持久地推进城乡一体化的基本原则和根本方法。

要全面深入持久地推进城乡一体化，还要不断完善以“六个一体化”为核心的城乡一体化发展的体制机制，消除城乡之间公共资源均衡配置的体制机制障碍，建立健全城乡一体的公共服务制度。

7年多来，在顺应“三化联动”内在规律、以“三个集中”为核心构建新型城乡形态的同时，成都努力构建城乡一体化发展的体制机制。这是统筹城乡发展的“软件”建设，也更是基础和根本。概括起来，这“六个一体化”就是：城乡规划一体化、城乡基础设施一体化、城乡产业发展一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化、城乡市场体制一体化。

尤其是城乡公共服务一体化，推动城乡公共服务均衡化发展，解决了最难的事情。从2005年起，成都在全国率先将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险统一为城乡居民基本医疗保险，从2010年起，又进一步统一了城乡居民医疗保障标准；成都早在2007年就开办农民养老保险， 2008年更通过农村产权制度改革的配套措施，以耕地保护基金补贴鼓励农民参保。2010年成都实现城乡居民养老保险制度一体化， 2010年11月，农民工综合社会保险并入城镇职工社会保险。

所有的一切都需要投入，成都正是不断将公共投入向农村倾斜，促使城乡公共服务均衡发展，在教育、就业、卫生、文化和社会救助等公共产品服务领域都形成了一套城乡一体的体制机制。

推动城乡基本公共服务均等化，不仅是市场经济的内在要求和社会公平的基本标志，而且日益成为中国经济可持续发展和整个社会走向和谐的必要条件。

为此，市十五届人大四次会议通过的《决议》强调：消除城乡之间公共资源均衡配置的体制机制障碍，建立健全城乡一体的公共服务制度，既是立足当前、惠及广大群众的民生工程，也是着眼长远、推动城乡经济社会发展融合的重要基础。要坚持从民生需要最为迫切的教育、医疗、就业和社会保障等领域入手，逐年加大财政对公共服务的投入，不断深化改革，巩固和完善基础设施和公共服务城乡一体化发展的体制机制，努力实现城乡公共资源均衡配置。

要全面深入持久地推进城乡一体化，还必须坚持深入推进以农村产权制度改革为核心的农村工作“四大基础工程”，让城乡居民享有同等的发展权利和发展机会。

市场体制的二元分割，是城乡二元体制中最为坚固的一道壁垒。2008年1月，成都启动农村产权制度改革，以“还权赋能”为核心，建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。开展农村集体土地所有权、集体建设用地（宅基地）使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权的确权登记颁证，加快农村市场化进程，推动生产要素在城乡之间自由流动。

2008年11月推出村级公共服务和社会管理改革，由财政每年对全市2396个村按每村年均不少于20万元拨付公共服务配套资金，促进城乡公共资源均衡配置。

2009年7月全面启动农村土地综合整治工程，在广大农村地区规划推进田、水、路、林、村综合整治，彻底改善农村面貌，促进农民生产生活方式根本转变。

农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、土地综合整治工程，共同构成了成都农村工作的“四大基础工程”，把统筹城乡改革引入了“深水区”。伴随农村产权制度改革而实施的农村新型基层治理机制建设，充分尊重农民意愿，充分发挥农民的主体作用，充分维护农民利益，围绕民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，深化了农村基层民主建设。

2010年11月，《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》出台，成都宣布将彻底破除城乡户籍二元结构，城乡居民将全面实现自由迁徙，并享有平等的基本公共服务和社会福利。

改革千头万绪，前途任重道远。市十五届人大四次会议通过的《决议》强调指出：要从根本上解决好“三农”问题，必须让城乡居民享有同等的发展权利和发展机会。要坚持深入推进以农村产权制度改革为核心的农村工作“四大基础工程”，赋予并完善城乡居民真正意义上的财产权利；要逐步健全党组织领导下的村(居)民(代表)会议或议事会决策，村(居)委会执行，其他经济社会组织广泛参与的新型城乡基层治理机制；要消除城乡居民的身份差别，实现城乡居民自由迁徙，促进生产要素在城乡之间自由流动，将扩大内需的方针和转变发展方式的要求落到实处，激发经济社会发展的动力和活力。

四、《决议》明确了全面深入持久推进城乡一体化必须坚持的重大原则

统筹城乡改革发展、推进城乡一体化是一项复杂、艰巨、长期的社会系统工程，关乎城乡群众的切身利益。作为改革的参与者和受益者，人民群众对此的关注，自然是最热切的。

因此，成都市第十五届人民代表大会第四次会议《决议》强调：要始终坚持因地制宜、循序渐进的原则；始终坚持稳定和完善农村基本经营制度的原则；始终坚持规划和用途管制，集约利用资源，保护好粮食生产能力的原则；始终坚持尊重群众意愿、做好群众工作、维护群众合法权益的原则，保证改革持续健康推进。

这既是成都过去7年多取得成绩的基本经验，更是未来全面深入持久推进城乡一体化不走弯路的根本保障。

党和政府的一切工作，都是为了人民群众的根本利益。人民意志在这个问题上的体现，就对各地区各部门的各级干部，提出了更高要求，进一步转变工作方式，提高工作能力，尤其是漠视群众利益和对群众能力的过分担心这两种常见的倾向，必须坚决杜绝。只有这样，才能始终得到人民支持；也只有群众主动参与的改革，才会取得成功。

五、《决议》表达了成都人民全面深入持久推进城乡一体化不动摇的坚定决心和信心

尽管7年多来，统筹城乡改革发展、推进城乡一体化已经取得巨大成就，但是与未来发展的宏伟目标相比，尤其在“十二五”期间，还有更多工作需要完成。因此，坚持成功的改革经验和道路，避免不必要的失误，就显得尤为重要。

成都市第十五届人民代表大会第四次会议《决议》提出了三个不动摇，即实施好“十二五”规划纲要，必须坚持推进统筹城乡改革发展总体战略不动摇，坚持统筹城乡改革发展的基本思路和宝贵经验不动摇，坚持建设世界现代田园城市的历史定位和长远目标不动摇，把全面、深入、持久推进城乡一体化贯穿于“十二五”时期全市经济社会发展的全过程和各领域，抓住和用好新一轮重要战略机遇期，奋力推进三次产业追赶型跨越式发展。

城乡一体化是涉及成都一千多万人民的历史性变革，必将深远影响这座城市未来长远的历史时期。如今，人民已经用法律赋予他们的权利，庄严选择并坚定不移走出这条符合成都实际的科学发展之路。民意所在，民心所向，全都指向一个目标，那就是全市上下齐心协力，坚持不懈坚定不移地全面深入持久推进城乡一体化，战胜一切艰难险阻，开创城乡群众共创共享改革发展成果的良好局面，加快世界现代田园城市建设，为全面实现城乡现代化、建设和谐幸福成都而努力奋斗。

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