网络参与下地方政府决策回应的逻辑分析

网络参与下地方政府决策回应的逻辑分析

———以宁波P X 事件为例

第

十卷第四期二一三年十月○

翁士洪1，叶笑云2

（1. 上海理工大学管理学院，上海200093；浙江宁波315211）2. 宁波大学法学院，

摘要：运用“参与－回应模型”中“杜鹃模式”的分析框架，以宁波PX 事件为案例，论文探讨了网络参与背景下中国地方政府决策回应中的行为逻辑。通过实证分析表明，以网络民意先发、政府被动回应、网民与政府较少互动为主要特征的杜鹃模式中，沟通机制是对其解释的关键因素：体制内政治参与途径的受阻和参与有效性的缺失。本研究对提升治理效能、促进规范有序的网络参与具有理论和实践意义。关键词：网络参与；杜鹃模式；政府决策；回应模式；宁波PX 事件中图分类号：Ｄ０３５

文献标识码：Ａ

文章编号：１６７２－６１６２（２０１３）０４－００２６－１１

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共管理学报

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网络时代公共政策制定中如何有效吸纳公众实现决策者与公民的良性互动，是考验各级意见、

政府的决策能力与决策智慧的大问题。网络参与的背景下，一项原本可为民众带来巨大经济利益而产品毒性并不算大的公共决策，却出现一种席卷全国、影响巨大的抗议和冲突，其原因何在？各界的解释有较大争议，有的认为问题不在缺乏公众参与，谣言和盲从，但多数认为决策过而是村民的无知、

程缺乏公众参与是根本原因，本文进而认为在于政府与公民缺乏互动和信任。研究表明，相比历史上任何组织形式，信息网络社会形成了更大公共空间。而且，政府政策对公民偏好作出回应是民主

[1]

１理论分析框架：杜鹃模式

网络参与下的政府决策回应模式，是指在网络

参与的背景下，政府就某事件或政策议题对网络民意作出回应，进行议程设置、调整政策或形成新的决策的过程与方式。这是政府回应的一种形式。所谓“回应”就是对某种行为、愿望、思想的反应与回馈，政府回应则是指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程，包括政府反应和政府回复两个部分[5]。政府回应意味着政府对公众进行政策变革的接纳和对公众提出的政策变化要求做出反应，并采取积极措施解决问题[6]。

网络参与是指公民的网络政治参与，即公民借助互联网络表达自己的政治意愿，参与政治活动，对政治系统的决策施加影响的行为与过程。可见，网络参与和政府决策有着天然的密切关系，公民参与是信息时代政治社会生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和现实。公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式[7]。

目前国内外学者有关公民网络参与和政府决策间的关系方面的研究不少，比如梅伊（May ）、科布（Cobb ）、王绍光、郑琦等学者的议程设置模式研究，张淑华的政府决策与网络民意的关系的研究，付丽媛、黄志静、金杭庆、勒德涛、闵聪、王韧、杨璇、赵婷婷等人的硕士论文重点研究了网络参与对公共决策和政策的影响，此外还有常锐的群众性事件

理论的核心[2]，民意通常是政府决策的直接原因，民意影响政策多于政策影响民意[3]。这对于网络参与和政府决策是同样的道理。经验研究表明，在中国，社会批评占据网络事件的主导地位，不像电视和报纸等主流媒体，社交网络充满了许多批评性意见[4]。因此，探讨在网络参与这一全新环境下，政府机制逻辑和形成原因显得非常回应有何形态特征、重要。

收稿日期：2013-03-20

基金项目：国家社会科学基金项目（10BZZ029）作者简介：翁士洪（1979-），男，毕业于复旦大学，博士，上海理工大学管理学院讲师，德国柏林自由大学全球政治学院项目博士候选人，研究方向：政府治理、教育公共政策、NPO ，E-mail:

叶笑云（1971-），女，毕业于复旦大[1**********]@fudan.edu.cn；

学，博士，宁波大学法学院副教授，研究方向：信访制度和公民社会。

的网络舆情及其治理机制研究等等。不过，真正涉的强制性权力和信息的不对称来控制信息、言论和及到网络参与和政府决策的回应方式的研究仅见沟通，强化权力与监控力度，也可能为了获取执政韩平和王法硕的两篇学位论文，二人相似地提出了合法性、

维护自身形象、或仅出于“稳定压倒一切”政府主动回应和被动回应的两种模式，王法硕称之的考量，防止线上政治参与向线下非制度化政治为积极回应型和严格监控型[8]，韩平分别称之为政参与演化，而进行主动或被动回应。如前所述，政府主导性双向模式和公民主导性双向模式[9]。但显府回应本身就意味着政府对公众提出的政策变然，网络参与下的政府决策不只这两种回应模式，化要求做出反应[6]，所以政府回应程度自然是影响于是，本文以有关政府决策时的网民参与程度和政网络参与下政府决策回应模式的重要因素。另外，府回应程度两个维度，及网民与政府这两个行为主从政治沟通角度上来看，政府回应是政治沟通的体在政府决策中的互动程度作为参数，建构起网络重要方式。网络政治沟通是指以互联网为载体的参与下的政府决策回应的理论模型———“参与－回政治沟通，既包括网络政治动员，也包括网络政应模型”

。治参与。网络政治沟通正经历着从“推（Push ）”信首先，政府决策时的网民参与程度。这是从网息到“拉（Pull ）”信息的变革[15]。也就是说，政府主动民这个行为主体角度来考察的。

决策理论指出了让“拉”信息，对公民的政策变化要求作出主动回应是利益相关者参与决策的必要性和重要性。“公民参网络政治参与的重要作用机制。因而政府回应程度与的优势包括：保证公共服务更适合他们的要求，是很好的研究网络参与下政府决策回应模式的衡促进一个更加开放、更具回应性的公共官僚体系的量指标。

形成，以及建立对政府和公民自身更加积极和争鸣

再次，网民与政府的互动程度。网络参与下的的认知和情感。”

[7]

党的十三大报告也提出，“重大政府决策是个完整的过程，涉及两个重要行为主决策请人民参与”“、重大情况让人民知道，重大问体，网民和政府，两者的互动程度必然影响决策回题经人民讨论”。政府决策是回应公民的偏好与政应模式和效果。政治沟通理论开创者K ·W

·多伊奇策变化要求的结果，所以影响或决定政府决策的因（Deutsch ）[16]

将决策视为政治活动的中心，把沟通看

素会影响到政府决策的回应方式。通常而言，影响作是决策的环节。

与传统的政治沟通，如政治动员，公共政策议程的重要因素有两个维度：政策议程提信息的传递总体而言是单向的传播相比，网络政治出者的身份与民众参与或支持的程度[10-12]，而且其沟通的重要作用机制是双向交互性，因为与报纸、中的网民参与程度的重要性体现在政府决策的各广播、电视、电影等传统媒体相比，互联网最大的差个阶段，随着信息和通讯技术变得更具参与性，网异是其

“与生俱来”的双向交互特征，网络赋予政治络公民更加增强了争取更多的参与机会，采取集体沟通的双向交互性使政策反馈与调整变得更加便行动的能力[13]。因此，在网络参与背景下，网民参与利[17]。网络参与下的政府决策中，网民和政府两个程度是影响政府决策回应模式的重要因素，成为很沟通主体间的互动程度正是政治沟通的双向交互好的衡量指标。

性水平的体现。可见，沟通机制是解释中国地方政其次，政府回应程度。这是从政府这个行为主府决策的典型回应行为逻辑的关键因素。所以这也体角度来考察的。网络参与对政府决策的影响机制是很好的研究网络参与下政府决策回应模式的衡有二：一是权力，二是信息[14]。

政府既可能利用手中量指标。

政府回应程度高

政民互动程度高

（３）蜂王模式：（４）鸳鸯模式：政府主动、民意部分参与

政府主导、政民高度互动

网民参与程度低

网民参与程度高

（１）鸵鸟模式：（２）杜鹃模式：网民参与、政府不予回应

民意先发、政府被动回应政民互动程度低

政府回应程度低

图１参与－回应模型：网络参与下的政府决策回应模式

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本文有以下假设：第一，网民参与程度越高，则政府面临回应的压力越大，反之亦然；第二，政府回应程度越高，则公民对政府决策的认同度越高；第三，网民与政府互动的程度越高，则政治沟通越多，

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——广泛民意形成，民意与政策形成冲集中报道—

——该级政府撤销原决策，或者引起政府高层关突—

——进入决策议程———解决问题、调整政策方注—

案。网络民意对政府决策产生倒逼的压力。１．３

蜂王模式：政府主动、民意部分参与

所谓蜂王模式，是指政府扮演蜂王吸纳众多工蜂共同构筑蜂房的角色，在参与决策过程中主导公民网络参与。特点是网民参与程度不太高，而政府回应程度较高，网民与政府较少互动。作用机理体现在政府认识到公民网络参与对政府管理可发挥扩大公共积极作用，如为公共政策提供信息来源、政策议程来源、改进公共政策质量、提升公共政策执行效果。同时，为了化被动为主动，有效地引导公民进行有序的网络政治参与，于是政府是主动方，先采取策略，公民根据政府的策略采取行动。不过，其中也体现出政府与公民之间都存在着博弈，这种博弈也属于不完全信息动态博弈，信息的不完全主要反映在政府是象征性回应还是实质性回应。由于它虽主要含有政府自上而下的决策过程，但仍然含有公民自下而上的路径，形成双向交互性，故而如果处理得当，不会出现冲突行为。在此模式中，一个公共事件发生或问题提出后，民众通过网络讨论，形成议题，政府主动提出或者吸收代表提案进入政府决策议程，决策时，邀请民众代表列席政府决策这种模式下，似乎网络参会议，直接参与决策过程。与和公共决策之间、权利与权力之间的冲突变成了一种协商与融合。１．４

鸳鸯模式：政府主导、政民高度互动

鸳鸯模式是一种理想模式，特点是网民参与程度高，而且政府回应程度也高，网民与政府高度互动，有如一对鸳鸯，形影不离，相濡以沫。作用机理体现在政府和公民双方都认识到，网络参与有利于公民利益诉求的表达、有利于拓展公共决策信息基础、有利于改进公共决策质量，并有利于监督政府权力运行，从而可保证公共决策的科学性和民主性，增强公民的政治绩效感，培养公民独立自觉的政治人格。网络政治沟通的重要作用机制正是双向交互性，网民和政府两个沟通主体间的高度互动正是政治沟通的双向交互性水平高的体现。在此模式中，以公民为中心，公民广泛参与到决策过程中来，并有通畅的渠道对政府进行评估、监督与纠错，并使之成为制度化、常态化。

本研究以2007—2012年中国主要网络社群[18]

上的具有“轰动效应”的中国重要网络事件为样本，

本文认为可将网络参与政府决策效果越好。据此，

下的政府决策回应模式归纳为四种，按照政府回应的程度高低排列（见图1）。１．１

鸵鸟模式：网民参与、政府不予回应

鸵鸟模式的特点是网民参与程度较高，而政府回应程度极低，网民与政府缺乏互动。作用机理体现在严格监控是政府应对公民网络参与的本能反应。官员对网民和网络参与采取消极的认知、敌视的态度，认为网民是恶民、网络民意不具有代表性、网络参与威胁社会稳定，于是利用手中的强制性权力来控制信息，强化监控力度。在此模式下，虽然网民已经对网络事件进行参与和讨论，但政府不予理在传统的政府管理思睬，没有回应，采取鸵鸟政策。维下，对于已经出现的网络事件多数采取这种模式。此模式效果往往较差，易导致鸵鸟政策，政府不无序参与行作为，甚至激化矛盾，民众采取极端、为，现在已经少见。１．２

杜鹃模式：民意先发、政府被动回应

杜鹃模式的特点是网民参与程度高，而政府回应程度较低，网民与政府较少互动。就如杜鹃泣血，这种模式充满了冲突与血泪，网络参与和公共决策权利与权力之间都充满了冲突，尽管结果可之间、

能会迅速平息。作用机理体现在网络政治沟通机制传统的政治沟中政治动员与政治参与之间的冲突。

通主要是政治动员，政府采取自上而下的单向信息通传播路径，而政治参与体现的是公民参与制定、过或贯彻公共政策的行动，主要是自下而上的路径，这二者之间自然存在矛盾。在政府决策中，网民和政府两个沟通主体间的互动程度不够，缺少政治沟通的双向交互性，双方缺乏对对方的信任，各自只用自己的沟通逻辑行事，网络参与和公共决策之间形成冲突，加上政府和民众本身存在权利与权力之间的冲突，所以发生冲突行为。在此模式中，突发事件发生并通过网络参与升级为一个公共事件后，网民意见集中，并指向公共政策和公权力，迫于网络民意压力，该级政府撤销原决策或者政府“高层意志”被动介入，以实现有利于网民的新决策。全部过程大致可以简化为：事件发生，相关人提出利益诉求或权利维护的要求———社会媒体披露报道、代言呼吁———网友密集关注，集中网络民意———媒体

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表１２００７—２０１２年中国网络参与下的政府决策回应模式统计分析

模式各年度政府回应模式分布（个）

总数

所占比例

2007年

2008年

2009年

2010年

2011年

2012年

（个）（％）鸵鸟模式122277.69杜鹃模式1413

15

1112117683.52蜂王模式1

13

2

77.69鸳鸯模式111.10四种模式合计[**************]00

样本总计

20

20

20

20

20

20

120

即以目前中国最大的9个网络社群网民所关注的均未经过程序化的民主决策。

这种危机处置模式破20个热点事件中最终都指涉到公共政策的事件坏性强，成本极高，亟待搭建公共政策公开公平沟（76．67％）为样本①，进行统计分析，结果见表1。

通协商的制度化平台[22]。最新的案例是浙江宁波的从以上数据统计可以发现，网络参与下的中国PX 项目事件，

具有典型性。地方政府决策回应最主要的模式是杜鹃模式，占这类事件都反映了政府的公共治理暴露出诸2007—2012年中国主要网络社群中涉及公共政策多瑕疵，这种民生民权类内容在网络论坛中占有重的重大热门事件总数的83.52％，所以本文运用“杜要比重，近年来具有“轰动效应”的重要网络事件大鹃模式”的分析框架，以宁波PX 事件为案例，分析多落脚于权利的表达和维护[23]

。公民权利的表达和

网络参与下的中国地方政府决策回应中的行为逻维护、权利与权力之间的冲突，正是公共决策的核辑。

心问题，因此，宁波PX 事件具有代表性和普遍意２

杜鹃模式的典型案例———宁波ＰＸ事件

义，体现了其社会学意义上的代表性。

２．１

宁波ＰＸ事件作为案例的可行性与代表性当然，PX 项目具有行业特殊性，反PX 运动在案例的选择是有理论依据的，应该“具有社

国家维稳的时代背景下也具有特殊性，PX 项目的会学意义上的代表性，而不只是统计学上的代表政府收益与反PX 运动的政治成本都很高，为了维性”

[19-20]

。本研究选择案例也基于这个标准，主要考

护表面稳定实质上政府和公民利益都受损。不过，虑了三个因素：代表性，典型性和普遍意义。

在GDP 主义的政府绩效考核体系没有改变的情况从2007年的厦门到2011年的大连，PX 项目下，PX 项目与涉及专业性较高的公共工程项目，如频频遭遇抵制。2012年，从7月份的四川什邡市钼化工项目、

核电项目等，重大公共工程项目，如高速铜项目、江苏启东市造纸厂排污项目，到10月份浙铁路项目、磁悬浮项目等，涉及民生的公共项目，如江宁波的PX 项目，重大工程项目引发群体环保抗

农地征用建厂、

城市拆迁改造等，有相似之处，都可议，陷入“邻避效应（Not－In－My－Back－Yard）”[21]

。而

带来政府绩效、政绩和巨大经济利益，所以它又具且这些接连发生的PX 项目事件中，地方政府决策有典型性和广泛代表性。回应的方式，基本属于同一模式：杜鹃模式。这些项２．２

宁波ＰＸ事件的过程分析

目中，地方政府从立项到民众上街后的仓促下马，

宁波镇海反PX 群体事件②，被公众普遍认为是一场环保维权运动的胜利，但引发事件的导火索，却是部分村民希望被纳入镇海石化征地补偿规①样本来源：中国社会科学院2007年以来每年发布《中国社会形划的上访，村民利益诉求变成相反的公众环保情绪势分析与预测》，其中有“互联网舆情分析报告”，同时，人民网舆情监测室每年发布《中国互联网舆情分析报告》，对每年最受网民关大爆发。

注的20个事件在天涯社区、凯迪社区、强国论坛、新浪论坛及中华距离浙江省宁波市约23公里外的镇海区

浦

网论坛等5家论坛、新浪微博和腾讯微博等2家微博客、人人网与开心网等2家社交网站（S N S ）的发贴量进行统计，但由于原始数据镇，是宁波石化经济技术开发区所在地。2008年金并非一直使用以上所有9个网络社群上的数据，比如只有2012年融危机，作为提振经济的一个项目，国家发改委发有人人网和开心网的数据，2010年以前没有微博的统计，所以此处是使用原报告实际统计的事件为样本。

布了石化产业调整和振兴规划，中石化镇海炼化一②P X 项目，

指的是二甲苯化工项目。P X （对二甲苯）用于生产塑料、体化项目当时名列第一。2012年，镇海区域内最大聚酯纤维和薄膜。

的企业中石化镇海炼化分公司即将扩建炼化一体

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化项目。作为前期筹备，政府计划迁走项目扩建地附近的几个村庄以种植防护林，隔绝工厂生产可能带来的污染。距离项目地1600米的棉丰村在迁移计划内，相邻的南洪村却因为距离1700米而成为

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套房子可以换两三套房子，建筑装潢的赔偿标准也

[24]

并且，镇海区政府不同意集体接见，而不一样。”

以分批次不同形式约访村民，就国家环保部的有关规定几次对村民做出说明。政府采取了习惯的封堵手段，22日当天下午各大门户网站相关新闻链接均被删除，、“PX ”均成为敏感23日微博上“镇海”词，只要出现这两个词就会被删除。10月24日凌《关于晨，镇海区人民政府办公室网络发言人发布镇海炼化一体化项目有关情况的说明》，还宣称该面对区政府的渎职行为，部分村项目环保达标[25]，民情绪激动。

（3）两条路径的碰撞：民意与政策形成冲突。政府的这些对立情绪假设激发公众的抵制情绪，加上网络精英的介入，宁波民众对PX 项目的不安和反感增加，变成公众环保情绪大爆发。10月26日，镇海区公民聚集在公路上游行示威，公民高举标语“我们要生存、我们要活命”“尔俸尔禄、、民脂民膏、

[26]

下民易虐、上天难欺”，约5000人阻挡通往镇海

保留村，因此引发村民抗议。南洪村民们要求也迁离这工厂密布、烟囱林立的化工区。

（1）公众自下而上的参与和利益表达路径。2012年10月初，1600多人口的南洪村，派出100多村代表，前往镇海区政府门口集体上访，要求解决拆迁问题。几次上访下来，区政府同10月中旬，意把南洪村也列入拆迁计划。在示范效应下，同样同为化的要求波及相邻的湾塘等村。10月20日，工区附近的湾塘等几个村的村民也很快行动，诉求几乎跟南洪村一致。10月22日，湾塘等村近200名村民，以居住点距离化工企业过近为由，组团拉着横幅集体到区政府上访，要求尽早将村庄拆迁纳入项目拆迁计划，出现群体事件，但政府没有同意其要求，出现分歧，于是点燃了宁波反PX 的导火索。

尤其经过网络参与后，事情出现转向，发展成为环保PX 事件。2012年10月22日湾塘村民集体到区政府上访当天，国内几大门户网站首页均有报道，微博上开始出现抵制PX 项目的很多消息。通过社交网络、从22日到25日短短四天，镇QQ 群，海乃至宁波的居民约定：周末上街！镇24到26日，海当地集会规模越来越大，许多人采取静坐等形式持续抗议，抗议人群和警察偶有冲突发生。微博上开始出现以图片为主的抗议微博，知情的网友们通过各种公众人物和媒体组织以求达到舆论关注。通过网络，宁波镇海反PX 运动很快扩散到外地人群中，成为网上热门话题。网络上，与此相关的话题不断衍生，并获得极广的转发传播，它成为网民集体宣泄对环保问题、对官商勾结、对层出不穷的质量对食品安全问题、对事故瞒报等问题的引爆问题、

点。如此一来，网络民意已经集中，要在宁波市中心天一广场进行集会抗议活动，反对PX 项目。

（）政府自上而下的动员和单向信息传播路径。2

政府在与村民和网民沟通的方式上采取了强硬措施，控制信息、言论和沟通。政府虽答应了村民们的搬迁要求，但提出在新农村改造计划里，将两个村村民们坚决反对，要求必须采用“项庄搬迁。对此，

目搬迁”的方式。显然，以什么方式离开，是一个巨大的利益问题。“新农村改造是原来多少面积就给多少面积房子，但项目拆迁政府要给补偿，而且一

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区的主要道路，公安带走3名大学生并用催泪弹驱散人群，引起示威者的强烈不满，上千人为争取警方放人而包围派出所。警察、防暴队使用催泪瓦斯攻击公民，公民以石头、砖块还击，场面一度失控，警察用警棍殴镇海区公民被当局驱离。26日晚间，

打示威者和路人[27]。27日凌晨，《宁波日报》称：“宁波市公安局镇海分局根据相关法律规定，公告：对于严重危害社会治安秩序的行为，公安机关将实行现场管制，采取必要手段强行驱散，并对拒不服从

[28]的人员强行带离现场或者立即予以拘留。”这激

怒了民众，各大门户开始再次出现镇海集会的相关经过网络媒体集中报道，广泛民意形成，并且新闻。

与政策形成冲突。当抗议的声浪传递到23公里外的宁波市内时，市民们有了更具体的反对目标：炼化一体项目中的PX 部分。

27日，抗议活动蔓延到宁波市中心的天一广场和宁波市政府。27日下午，宁波市委、市政府召开干部会议，会议内容发表在第二天出版的《宁波、《宁波晚报》、《东商商报》、《现代金报》的头日报》

版。在“面对面听取群众意见”的表态时，文中提到“最近几天发生的一些不理性甚至非法聚集和打砸行为，已经严重影响到了广大人民群众的正常生活

[29]

”政府决秩序，严重影响了宁波发展的稳定大局。

策从镇海区政府上升到宁波市政府。这个措辞激怒了游行市民，更大规模游行示威。在28日当天的游行示威中，群众经过《宁波日报》大厦时，竖起中指

高喊“无耻”“、垃圾”等口号。冲突规模到达顶点。

题是政府在沟通方式上，不是平等协商，而是采取（4）化解：政府被动回应，改变原决策，调整政以下三种强硬措施：（1）22日上访当天下午各大门策方案。如此巨大压力，迫使一直观望中的宁波市户网站相关新闻链接均被删除，23日微博上“镇政府在28日做出决断。28日晚，

宁波领导做出了海”“、PX ”均成为敏感词，被删除。这还表明此项决“坚决不上PX 项目，炼化一体化项目前期工作停策从镇海区政府上升到宁波市政府，至少是得到了止推进，再作科学论证”的决定[30]，回应了群众呼宁波市政府的许可。（2）24日，镇海区人民政府办声，改变原决策，调整政策方案，做出了有利于网民公室发布《说明》，称早有环保巨额投资决策，而且的决定。

信息发布后，大多数聚集人员自发离去，基“中石化炼化扩建项目符合环评要求”，并承诺“执本平息了几天来的沸腾，浙江宁波镇海反PX 群体行最严格的排放标准”。这是单方面的自话自说，而事件落下帷幕。

且表明其实决策方案早就有了，官方表态自然没有10月29日，

宁波市官方召开记者会，宣布事收到预期效果。（3）对村民集体上访方式限制，以分情结束。不过同时，宁波市市委、市政府召开领导干批次不同形式接见村民，当然是从“维护社会和谐部会议，称公民聚集影响社会稳定，干部需到基层稳定大局”出发。不过，这些对立情绪假设只会激发去维稳，化工园区的工作人员每天去各个村庄开座公众的抵制情绪，民众对PX 项目的不安和反感增谈会维稳；原引发事件导火索的几个村庄内部的争加。

论与分歧仍未消除。

第三次，是26日镇海区出现上街游行后，当晚此案例的全部过程大致可以简化为：事件发在镇海甬江隧道口出动公安机关驱散了聚集人员，生，相关人提出利益诉求———

社会媒体披露报道、并当场扣留51人，对其中13人采取刑事强制措代言呼吁———网友密集关注，集中网络民意———媒施[31]。政府对于无序参与和违法行为依法进行及时体集中报道———

广泛民意形成，民意与政策形成冲制止是应当的，但公众行为本身是否违法尚需司法突———该级政府改变原决策、进入决策议程———调部门界定，更重要的是，27日凌晨，宁波各大媒体整政策方案。符合杜鹃模式的特点，

即网民参与程报道的标题是市委、市政府召开干部会议定调的度高，而政府回应程度较低，网民与政府较少互动。《宁波公安局镇海分局：少数人聚众冲击国家机此案例中充满了冲突与血泪，网络参与和公共决策关》。而且10月27日宁波公安通知：“全体职工以之间、

权利与权力之间都充满了冲突，尽管最后结及职工家属不得参与有关镇海PX 炼化工程的媒果是事态迅速平息。

体采访，以及相关的微博、论坛等网络媒体的信息需要注意的是，在宁波PX 项目事件中，政府发布、转发、评论等网络活动。”27日宁波地区的微至少有四次有意无意错过了良好的沟通机会，政府博用户无法在微博上发送图片，任何图片的发送反与网民间的沟通机制与渠道不畅，其中第一次是事馈信息都是

“信息违法”。这显然是要控制信息和言件发生前，另外三次是事件发生过程中，最终导致论。政府此举容易让民众形成采取切断信息、控制从网络抗议走向现实抗议。

言论、不愿对话的沟通方式的印象。这更加激怒了第一次，事件发生前，筹备5年的化工项目，前民众，也让许多原本观望或不知情的全国广大网民期已经执行4年，但政府一直未通知过民众。其实意见集中：支持宁波民众，反对PX 项目。由此事态早在2002年，这里就曾经因相似事情爆发过小规急转，变成公众环保情绪大爆发。

模的抗议。当时因为两家化工企业的实验室有害气第四次，是27日下午，面对宁波市天一广场进体排放，引发群众上街游行、到区政府上访、阻碍交行的集会抗议活动，宁波市委、市政府召开干部会通等一系列群体事件，镇海公安分局出动200余人议，会议内容发表在28日出版的《宁波日报》等报到现场进行教育疏导、

规劝，维护秩序。后来村民患纸的头版，文中提到“最近几天发生的一些不理性病，尤其患癌症的比例大增，癌症死亡率呈直线上甚至非法聚集和打砸行为，已经严重影响到了广大升，多与此类项目有关，早在民众心中形成恐惧印人民群众的正常生活秩序，严重影响了宁波发展的

象。

稳定大局。”[29]

10月27日宁波镇海区政府网站发布

第二次，是事件的直接导火索，10月22日湾了宁波镇海公安局公告称，“对于聚众冲击国家机塘等村村民到镇海区政府游行后，政府与村民虽有关、故意毁坏财物、非法拦截机动车、影响交通工具沟通，不过在村民的利益补偿方案上出现分歧。问

正常行使等违法犯罪行为，公安机关将依据法律予

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以严惩。”这等于将许多游行的参与聚会的民众都置于被打击对象，将冲突推到了顶峰。

当建立环境问题的公众参与机制和环境公益诉讼制度。”

对于利益相关的村民来说，这是一笔历史债，“反不反政府没有满足其利益诉求，还加以控制。

我们就是要搬离这里，而且必须PX 跟我们没关系。

[24]

”这是问题的根源。对于大多以项目搬迁的方式。

３

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原因探讨———网络参与下中国地方政府决策回应的沟通逻辑

此事件中有两点值得注意：一是，本来PX 是

化学界公认的低毒物质，世界卫生组织国际癌症研究机构（IARC ）和美国政府工业卫生学家会议）均将PX 归为“缺乏对人体致癌性证据的（ACGIH

[32]

物质”。各国PX 装置近年不断上马，国外很多PX

数宁波市民及网民来说，他们对PX 的反感和抵制，集中代表了人们对化工业负面效应的厌恶和恐惧，不完全因为化学知识上的“危险”，更多是一种心理上的“邻避效应”。“大连、厦门都不要的东西，我们为什么要？”

本文认为，究其原因关键还是公共决策中缺乏公民参与，政府与公民缺乏互动和信任。镇海炼化扩建一体化项目的决策过程在一定程度上反映了我国地方政府决策过程中公众参与的一些实际情况：缺位、越位和错位状况[36]。沟通机制不健全是中国地方政府决策回应大多采取杜鹃模式的独特逻辑，是解释其行为逻辑的关键因素，即公共决策的网络政治沟通中政治动员与政治参与之间的冲突。宁波PX 项目的政府决策中，网民和政府两个沟通主体间的互动程度不够，缺少政治沟通的双向交互性，双方缺乏对对方的信任，各自只用自己的沟通逻辑行事，网络参与和公共决策之间形成冲突，加上政府和民众本身存在权利与权力之间的冲突，所以发生冲突行为不可避免。３．１

体制内政治参与途径的受阻———

政治动员的逻辑

在西方国家，对于网络对政策影响的研究和讨论渠道畅通，而且关注点多，意见分散，对其结论持谨慎态度[37]。除了网络参与，还有许多制度化的公“与中国不同的是，网络在当前美国绝民参与渠道。

[38]

”在西方国家，那不是政治信息传递的主要平台。

项目距离居民区很近。二是，本次发生在镇海的事件，原本不是针对PX 的，矛盾的起因是要求搬迁。那么问题是：为何还会出现如此大的抗议和冲突？

对于事件发生的原因，各利益相关方及学界、媒体对此有不同看法。多数认为，镇海炼化扩建一体化项目的决策过程缺乏公众参与是根本原因。不过对于政府决策中如何引入公众参与也有不同看法。主要有两种：一种观点认为决策前信息不公开、决策过程不民主、事件发生后沟通不顺畅、试图控制言论是主要原因。“宁波的项目之所以最后引发暴力对抗，都与当前不讲民主和法治及试图隐瞒“沟通在先，‘PX ’就不会闹信息控制言论相关。”

大。”于建嵘、韩志国等学界人士、公共知识分子、

[33]

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海外媒体和国内大型主流媒体主要持此观点。

另一种观点以环球时报为代表，虽认为改革应涉及反对声音的合法释放，以及最后形成决策的科学、民主过程，但是对于公众参与方式则认为，“重化工项目上街头裁决非长久之计”“这种模式不会，

[34]

有赢者。”

宁波政府及其所属官方媒体的观点显然与此不同，认为问题不在缺乏公众参与，而是村民的无谣言和盲从。“在这个项目的前期准备过程中，知、

市政府就明确提出要广泛征求意见，进行民市委、

主决策、科学决策，充分听取民意，特别是要听取镇海当地老百姓的意见，而且也制定了项目环评公示、公众参与调查、听证会、论证会等工作的计划和时间安排……希望广大市民不信谣、不传谣、不围

[31]观，共同维护社会稳定。”

里社交网络主要是同质化的，多数是对朋友发的帖子进行复制和回复，产生回声，不像中国，公众通常分享陌生人而且往往是网络精英发的帖子，这使得信息更为灵通，而且社交网络使得他们更加主动进行政治参与[39]。但在中国，网络参与是正在席卷中国的“博客革命”的一部分，动摇了人民和政府之间的权力平衡[40]。因为中国存在公民参与渠道狭窄与现代公民政治参与热情之间的矛盾，体制内参与途径的受阻，公众逐渐对体制内参与失去了耐心和信心，而网络突破了传统意见表达与传播的诸多制度性障碍和技术性限制。于是，网络参与这种体制外的新公众参与方式迅速发展起来，成为当前我国公

还有一种是从中性的技术角度出发，认为村民及网民们对化工生产会致命的说法是无知的。政府和当事企业、专家持此观点。但还有区别，政府认为是“无知的谣言”，当事公司认为“是一种误解，是把

[35]

”许多专家同时会从公众参与角度出PX 妖魔化。

发，“公众参与是解决环境问题不可替代的力量，应

共领域中最活跃的部分[41]。而且即使在有限的网络后从扩建项目的投资中切出50亿元，让宁波石化政治沟通机会中，由于信息资源的有限性和不对称工业区园区管委会下属的开发公司参股，组成另一性，政府仍然通常采取惯用的政治动员的沟通方个合资公司，大概有12亿元的税可以留下来。“”镇式，即采取自上而下的信息单向传播路径，试图单海炼化上一体化新项目之初，与宁波政府接洽，地方面做出决策，为民做主，引导、控制言论和信息，方政府提出拆迁安置需要100亿，双方不断拉锯，这与公民参与的实质相左，从而造成弱势的利益相最后镇海炼化同意拿出90亿支持地方农居拆迁改关者在决策过程中缺位与政府的越位。

造等工程。”这意味着政府有更多的财政余力来应首先，弱势的利益相关者在决策过程中缺位。对村民们的搬迁要求。但因为直接利益相关者之政府方面觉得决策时已经尽量考虑环保问题和民间，强势的政府已经和企业争取到分成优惠。实际众的利益。镇海炼化一体化项目被列入石化产业调上，政府将自己的利益等同了民众的利益，将专家整和振兴规划后，2009年前后，镇海炼化一体化项咨询变成了支持，这便是选择参与者的越位。

目规划环评启动，就等规划环评结束，便转入项目而且这里还涉及一个问题的源头，即历史债问环评，进入实质性的项目动工阶段。因为环保标准题。

上世纪70年代初，中石化镇海炼化分公司在此提高，环保部希望镇海炼化砍掉一些有可能产生污地落户时，附近还多是农田池塘。但前些年，宁波一染的装置。镇海布局规划的基本思路是“双向分些化工企业、电镀厂、发电厂等污染大户纷纷落户离”：工业到海边去，村庄尽量内陆走。湾塘村上访海边的镇海化工区。

毗邻的密集的化工园区并没有两天后，10月24日镇海区人民政府办公室就发布给村民带来好处，反而是持续的污染威胁。在镇海《关于镇海炼化一体化项目有关情况的说明》：“将疾控中心制作的图表上，2007—2009年，癌症死亡在生态带内保留改造20个村民集居点，在城市规率呈直线上升。据称，计划中的镇海炼化一体化农划建设用地及备用地上建设16个集中居住区，以居搬迁地在城区五里牌村附近。对南洪村和湾塘村安置该项目涉及拆迁村民。目前，已累计投入资金村民来说，农居搬迁是几大利好，可以搬离污染之64亿元……其中环保总投入约36亿元。

”可见，政地，另外或许还可通过拆迁获利。因为新农村改造府早就做了决策，也确实做了大量利民为民的工计划和以“项目搬迁”的方式，政府补偿相差甚大，作。但问题是，在整个决策过程中，村民作为利益直政府要求按新农村改造计划，而村民坚决反对，要接相关的一方却始终没有出现，没有进入决策过求必须以

“项目搬迁”的方案。另外，对于民众来说，程，甚至之前根本没有得到此方面的信息。以致事环境保护不仅成为了公共议题，也成为整个正式制件发生后宁波市民上网去查有关PX 的资料时，得度的一部分，有越来越高的环境要求。可对于不少知了更多令其震惊的信息。“宁波原来早在2003年官员来说，由于GDP 考核的模式没有发生变化，官就有一个65万吨的PX 项目，2007年，位于化工区员升迁在很大程度上还是依照GDP ，环境保护还的LG 甬兴化工厂发生过400吨丙烯腈泄漏，但我只是一个附带议题，而非最为重要的议题。双方利们都不知道。”

益诉求显然不同，由于政府将自身利益偏好代替民其次，政府在决策过程中选择参与者时越位。众利益诉求，在决策中采取越位方式，导致民众的“宁波去年的GDP 增长率是7．1％，在整个浙江省权利与政府的权力之间充满了冲突。排位中下。在政绩考核体系没有改变的情况下，城３．２

参与有效性的缺失———政治参与的逻辑市需要一些大吞大吐的项目。虽然炼化一体化扩建政治参与体现的主要是公民自下而上的路径。工程会让城市背负很重的节能减排指标，但对此案例出现了参与有效性的缺失问题，主要体现在GDP 的拉动还是很明显的。”

一位当地官员此语道两个方面：一是参与引入的有效程度不够，比如参出了决策扩建炼化一体化项目的动机。4年前就由与的形式化。政府决策时确实已经邀请了专家，镇国家层面筹划提出，当时国家发改委提出设想，中海炼化一体化项目被列入石化产业调整和振兴规国建设一个世界规模的高水平石化园区，希望镇海划后，该项目规划环评由中国环境科学研究院和浙炼化能担当此重任。一体化扩建项目本来地方政府江方面协力完成。对一个投资额500多亿元、筹备也不同意，但后来在利益上商讨出了分配方案。“原5年的化工项目，

一位化工专业人士称：“化工项目来企业留存当地的利税全部拿到宁波，现在改为当是否开建最重要的依据有三个：环境评价，安全评地政府与市里六四开，六成留镇海，四成给宁波。然

价，能耗评价。这个项目已通过后两个评价，环境评

网

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价正要公示，计划环保支出36个亿，准备的环评材在几公里范围内把老百姓迁出去，料有1000多页。

迁几个村庄都是专家按照装置规模、污染物叠加论证的。如果都这样就取消，那还要什么专家论证，都

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们希望尽快离开这里，为了表示离开的决心，他们甚至阻止政府的环保设计，“听说一体化扩建项目的污染不是很大，如果栽了防护林，政府就更有理众多宁波市民觉得自己是城市由不让我们搬了。”

发展的局外人。城市需要什么，城市发展要走什么样的路，政府帮他们做出了一切决定，不论好坏，没尤其政府的隐瞒让市民们产生深深的不信有解释。

任感。“我查资料也知道，在化学品中，PX 的毒性并不算大。国外很多PX 项目距离居民区很近。但为都可能什么在中国，即便把它放到100公里以外，”网络这种被寄予过高期望的“非程序的会污染呢？

民主”一旦和容忍性很差的文化结合，就会产生“多数暴政”，对政府决策也会产生民意表达扭曲、网络参与的无序性和群体极化效应等，导致政府决策失误或者合情但不合法等消极的影响。网络政治参与的无序性问题，表面上看是由网络引发的问题，但公民网络参实质上更多的则是现实中的制度问题。

政失序日益呈扩大的趋势，彰显了制度对公民网络政治参与的回应不足，表明公民、团体和国家之间关系的制度缺失和规范化的失败[43]。

改街头论证吧。”在我国政府决策过程中，确立专家咨询制度是降低决策风险的一种正式的规则性安排。不过，一方面政府会选择那些支持此项目的专家，专家咨询制度形式上没有变，实质已经发生了变化，即从咨询走向了支持；另一方面，专家的角色决定了他的贡献只是专业上的贡献，他是从自身的专业角度考虑问题的，最后的决定仍然是决策者的他们所论证的问题从能不能变责任。像以上专家，

成了要不要，从论证者变成了决策者，便是专家的角色错位[36]。

二是网民的无序网络参与行为。网络政治参与是中国蓬勃发展的社交网络空间的权力推动公共宁波PX 项目的决策过程中，话语民主化的力量[42]。

网民，尤其意见领袖们通过网络舆论平台影响政府决策，很快引起了政府决策的更新和调整，展现了微博等网友强大的“反向议程设置”能力。

但是另一方面，网络参与则可能出现无序网络参与行为，导致有效性的缺失。在宁波PX 项目事件中，网民确实也出现了参与行为的无序化。当地官员认为，信息化时代谣言生长的轻易与顽强，如何应对颇为棘手。“网上的每条不实信息出来，我们都立刻辟谣。网上说游行有死人，还有网友贴出照片，给死难者献花圈。这些谣言从常识判断都不可能，但是没有用，政府说话失去公信力，能怪我们辟谣不尽力吗？”确实，此位政府官员说出了实际情“宁波投资500多亿元建PX 项目”，况。网上传言

也与事实是不符的。网上的无序参与还可能导致网下的过激行为。如26日，“在镇海甬江隧道口，一名送饭水的辅助工作人员遭到了聚集人员围堵殴打，执勤民警上前维持秩序时，近100名聚集人员用石头、砖块向民警攻击，当场就有多名民警被砸伤。当晚7点和8点许，部分聚集人员先后将一辆私家车“10月28日晚，，坚决不上PX 项和一辆警车推翻”

目信息发布后，当晚，公安民警还发现一名聚集人员身上带有刀具、辣椒粉等物品”，这些都属实，说明此次事件中，确实有无序参与行为，甚至过激行为。

问题是，政府的这些好消息和当初被掩盖的坏消息一样，并不为公众所知，民间更广为流传的还是不信任和谣言。土地所剩无几且失去价值，村民

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４结语

本文通过以上实证分析发现，以网络民意先

发、政府被动回应、网民与政府较少互动为主要特征的杜鹃模式中，沟通机制是对其解释的关键因素：体制内政治参与途径的受阻和参与有效性的缺失。政府运用政治沟通中政治动员的方式与网民需求的政治参与之间冲突，政府决策中的缺位、越位和错位状况，加速了双方的不信任，于是出现这种回应模式。网民和政府两个沟通主体间的互动程度不够，缺少政治沟通的双向交互性，双方缺乏对对方的信任，各自只用自己的沟通逻辑行事，所以发造成政府生冲突行为。杜鹃模式将导致严重后果，

形象的不佳和公信力降低。良好的政府决策应该追求政策的稳定性和预见性，中国目前网络参与下政府决策回应基本都是非制度化的、非常态化的，而且未能解决深层次的问题与矛盾，结果政府成了救火队，疲于应对各种危机事件与群体性事件。

有序的网络参与需要政府的合理引导，一味的阻碍和抵制只会导致网络参与向更加无序化、极端化的方向发展。所以，面对市场经济激发起来的公民权利的觉醒，各级政府都要学会“用对话、谈判和，并创造一种机制，使官协商的办法化解利益矛盾”

民互动程序化。“越来越多的工作在公民的参与中

得到解决———或者无法解决。越来越多的决策是在部门及时对民众通过网络提出的意见给予答复，决广泛咨询的基础上制定的———如若不然，做出的决

策事项的公文在政府网站公布，会议视频在政府网策则得不到支持与贯彻。”[44]总之，在网络参与环境

站上公开，并根据网民的集中意见进行再决策和调下，要改进政府决策回应力，化解网络政治风险，引整，决策的各个阶段接受民众的监督与评估，并快导规范、有序的网络参与。

速做出回应。

再次，参与决策专业化。在政府决策过不过值得注意的是，利益的冲突与表达，网络程中，不仅要确立专家咨询制度，而且最后的决定公众参与在何种程度上是有效的？这是中国政府决是决策者的责任。出于对社会的负责，政府尤其应策与回应的一个前提，但也是本研究仍存在的不积极地培育一些有组织的、以利益为基础的力量，足。虽然人们通常认为网络参与能促进政府决策有因为这有利于政府在利益冲突的状况下做出大多效性，但也有许多学者担忧网络谣言现象。虚假的数人能接受的决定，也有利于以平和的方式来解决谣言和阴谋论与人类社会一样古老，但它的传播速问题[36]。

度，范围和过滤互联网的力量，使它们像野火一样致谢：感谢复旦大学竺乾威和唐亚林教授、陈漫延整个网络社会。和美国盛产的阴谋论相比，中水生博士等的指导！感谢课题组成员的讨论意见和国网络上的谣言散播借助于网民的

“无知，误解，和帮助！对数据盲目的追从”。谣言造成的严重后果使得地参考文献：

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Crowd

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问题仍有待进一步研究。

［4］

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来保证决策的科学性与民主性？这将是后续的研究［6］S TARLING G．Managing the Public Sector （6th Edition ）［M ］．重点，主要有：首先，公众参与决策制度化。比如美Fort Worth ：Harcourt College Publishers ，2002：132．国在半世纪前制定的《行政程序法》就明确规定了［7］

T HOMAS J C．Public Participation in Public Decisions ：New 政府的有关决策需事先征求相关者的意见，否则不Skills and Strategies for Public Managers ［M ］

//Jossey －Bass具合法性。这就要求政府主动广泛搜集民意，提出Public Administration Series．San Francisco ：Jossey －Bass决策议题，在整个决策过程中都有网络民意的直接Publishers ，1995：29．

参与，有广泛的政策讨论平台，有网上的政策质询［8］王法硕．公民网络参与公共政策过程研究［D ］．上海：复旦大和辨认。许多政府部门在线协同工作，

收集和整理学，2012．

用户的反馈。政府开展在线民意调查，以考察用户［9］

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户不仅可以参与政府电子政务工程的评价，还可以［10］C OBB R ，R OSS M H．Agenda Building as a Comparative

在线参与政府方针政策的制定的讨论，自由地发表Politics Process ［J ］．American Political Science Review ，1976，自己的观点和意见。其次，决策程序与信息透明化。70

（1）：126－138．在行政决策前，通过民意调查，了解并发现民众关［11］M AY P．Reconsidering Policy Design ，Politics and Public ［J ］．

注的问题，列入决策议程，通过网络公开决策讨论Journal of Public Policy ，1991，32

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稿，广泛听取民众意见；在决策时，邀请民众代表参2006

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视频直播，网民可以在网上表达意见；决策后，政府

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the Framework plays a key role ；it provides the principle and strategy to treat the contradictions in the Expla－nation Model of Policy Implementation．The experience of XZ District to succeed in the New Village Building should mainly attribute to a Highly Local－StyleProject Institution ，in which the Framework of Explanation ef－ficiently balances the Bureaucratic Mobilization and Social Mobilization．The theme discussed in this paper on－

第十卷第四期二一三年十月○

ly applicable to explain certain kind of policy implementation process ，in which the government needs to mobi－lize resource from local society ，and the government does not have enough experience to implement the policy at the beginning．The paper try to illustrate the needed conditions ，by which the Explanation mechanism could be successful operation．This finding provides the government to design more suitable steps to implement the similar polices．Based on the New Village Building experience of XZ district ，the paper construct a theoretical model ，through which we can further the understanding of the Explanation mechanism to more theoretical level．Article Type ：Research paper

Key Words ：Explanation ，Policy Implementation Mechanism ，New Village Building

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（3）An Analysis on the Government Response to Internet Political Participation for Decision－making

———Taking Protest－AgainstPX in Ningbo as an Example

·WengShihong 1，Ye Xiaoyun 2·26

（1．BusinessSchool ，University of Shanghai for Science ＆Technolagy ，Shanghai ，200093，China ；

）2．LawSchool ，Ningbo University ，Zhejiang ，315211，China

（2013）Abstract ID ：1672－616204－0026－EA

Abstract ：Using the analysis framework of ＂T he C uckoo M ode＂，and taking protest－againstPX in Ningbo as a the behavior logic of the Chinese local governments in the course of decision－makingresponse to internet case ，

political participation are analyzed．Basedon the theoretical and empirical analysis ，the article revealsthat the cuckoo mode is the most important government response modein China ，and the political communication is a key to explain the response behavior of the local governments．Thenthe affect mechanism and the reasons of the cuckoo mode of Internet political participation on the government decision－makingin China are manifestoed．The proposed theoretical framework can be valuable for analyzingthe cases of the response behavior of the local governments to internet political participation．Thestudywill help us to develop and enhance the effectiveness of governance．

Article Type ：Research paper

Key Words ：Internet Political Participation ，Cuckoo Mode ，Decision－making，Response Modes ，

Protest－againstPX in Ningbo

（4）Validity Test on the Government Performance Inner－SubjectiveEvaluation ：

The Evidence from 85Township Governments in Anhui Province

·Run Bingjin ·37

（School of Finance and Public Administration ，Anhui University of Finance ＆Economics ，Bengbu ，233030，China ）

（2013）Abstract ID ：1672－616204－0037－EA

Abstract ：The objective of this paper is to empirically examine the effect of scene variables and demography variables of evaluators on the Validity of Government Performance Inner－SubjectiveEvaluation．The present re－search introduce the local scene variables to improve B．Stipak｀sanalysis model．The survey database of leaders and government general staff of 85townships in Anhui Province has been used to test the reliability and stabil－ity of internal subjective evaluation of government performance．The results show that ：the demographic char－