论我国农村扶贫开发机制的创建_韩广富

2007年第6期总第230期东北师大学报(哲学社会科学版)

JournalofNortheastNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciences)No16 2007SumNo1230

论我国农村扶贫开发机制的创建

韩广富

(吉林大学马克思主义学院,吉林长春130012)

[摘 要]目前,我国的农村扶贫开发存在的返贫现象较为严重并呈现出多样化特征,贫困人口和贫困地区自我发展能力不足,政府扶贫资金在使用管理上存在缺陷,扶贫开发主体多元化不够等问题。笔者分析了上述问题产生的原因并提出了研究返贫现象发生的规律,建立遏制返贫的保障机制;提高贫困人口和贫困地区自我积累能力,形成自我发展的内在动力机制;创新扶贫资金的使用管理和监督机制,提高扶贫资金的使用效率;在坚持政府主导扶贫开发的前提下,创新社会力量动员和农户参与机制等对策。 [关键词]扶贫开发;存在问题;解决对策 [中图分类号]F320.3

[文献标识码]A [文章编号]1001-6201(2007)06-0067-05

因为农村低收入人口只是初步解决了温饱问题,

一

目前,我国的农村扶贫开发工作存在的问题主要表现在以下四个方面。

(一)返贫现象较为严重并呈现出多样化特征进入新世纪以来,我国贫困人口减少的速度明显趋缓,返贫问题日益突出。如/八七0扶贫攻坚计划(1994)2000年)实施期间,我国平均每年解决600多万贫困人口的温饱问题,而2001)2002年我国平均每年有不到200万的贫困人口解决温饱问题,2003年没有解决温饱问题的贫困人口(人均年收入637元以下)不但没有减少,反而增加了80万,其中河南、安徽、陕西、黑龙江等四省情况最为突出,四省返贫人口数量超过了200万[1]。

目前农村扶贫开发中的返贫现象不仅较为严重,而且呈现出多样化特征:

第一,返贫的集中性。返贫现象的发生主要集中于那些初步解决温饱的农村低收入人口中。

但是解决温饱的标准很低,其经济基础还比较薄弱,抗御风险的能力不强,一遇到天灾人祸,极易返贫。

第二,返贫的高发性。目前我国农村的返贫

率平均在10%左右,西南、西北一些地区返贫率为20%,个别地方高达30%)40%,有的地方甚至出现了返贫人口超过脱贫人口的现象,返贫人口在贫困人口中所占的比重越来越高。

第三,返贫的频发性。在一些生态环境恶劣、农业基础设施薄弱、农业生产技术水平较低的贫困地区,农业生产对自然条件仍具有强烈的依赖性,防灾抗灾的措施和能力较差。在频繁的自然灾害面前,农户往往是束手无策,返贫成为必然现象。

第四,返贫的区域性。农村返贫人口主要集中在中西部贫困面积较大的连片贫困地带,东部一些零星的贫困地区虽然也存在返贫问题,但返贫程度相对较轻,返贫率相对较低。越是自然条件差、贫困程度深、脱贫任务重的地方,返贫越严

[收稿日期]2007-09-01

[基金项目]国家社会科学基金项目(07BKS020)

[作者简介]韩广富(1965-),男,吉林辉南人,吉林大学马克思主义学院教授,博士生导师,法学博士。

重。

(二)贫困人口和贫困地区自我发展能力不足贫困人口和贫困地区的自我发展能力不足主要表现在以下几方面:

第一,贫困人口生产投入能力不强。贫困人口增收渠道单一,收入较低,投入生产活动的资金偏少,发展生产所需要的启动资金难以解决,使其在/低收入)))低产出)))低效益0的恶性循环中获得缓慢发展。

第二,贫困人口经营决策能力不强。农村贫困人口获取市场信息的手段落后,渠道不畅、信息失真严重,对于如何把握市场动态、抓住市场机遇和选择发展项目一筹莫展,更难有及时正确的经营决策。

第三,贫困人口规模效益获取能力不强。贫困人口的生产经营方式一般都是缺少联合的独户分散经营,生产活动被限制在较为狭窄的区域内,农户之间缺少交流,互信程度低,信息沟通难,大规模的生产活动难以有效组织,规模经营效益不高。

第四,贫困地区地方财政增收能力不足。绝大多数贫困地区以单一的农业生产为主,第二、第三产业发展严重滞后。农业又以单一的耕种土地为主,其他多种经营所占的比重很低;恶劣的自然条件导致农业产量低而不稳,致使农业能够形成的用于扩大再生产的积累很少;乡镇企业发展落后,集体经济的组织功能弱化,造成集体积累空虚;私营、个体经济等非公有制经济的发展也相对落后,不能对县域经济的发展给予应有的推动作用。

第五,贫困地区市场竞争能力不足。贫困地区受计划经济体制的影响较深,市场主体形成缓慢,市场体系不健全,缺乏以市场为导向,以效益为目标的经营观念,市场开拓能力明显不足。同时,在市场机制的作用下,资源配置客观上不利于向贫困地区流动,市场机制的利益导向,导致贫困地区的资金、人才等生产要素向能够获得较高回报的经济发达地区流动,而且这种流动速度日益加快,贫困地区的经济社会发展面临更加严峻的挑战。

(三)政府扶贫资金在使用管理上存在缺陷

政府扶贫资金在使用管理上存在一定的缺陷,效果并不理想,这主要表现在以下几方面:第一,扶贫资金分散,难以形成合力。政府扶贫资金投入是通过多种渠道、由几个部门共同完成的,如国家发展和改革委员会的以工代赈扶贫

资金、国家财政部的财政发展资金、国家农业银行的信贷扶贫资金等。各部门的扶贫资金在使用方向、原则、程序和管理办法上都有自己的制度规定,各级/扶贫办0难以对各类扶贫资金进行有效整合,这使得扶贫效益难以实现最大化。

第二,扶贫资金漏出率很高,浪费现象比较严重。根据国家审计署2003年对592个国家扶贫开发工作重点县扶贫专项资金进行审计的情况看,银行信贷扶贫资金中有相当一部分被投向了工业、电力、通讯、交通等基础性和竞争性行业,而用于扶持贫困农户的小额贷款却逐年萎缩。2000年底,中国农业银行不良扶贫贷款余额已达到300亿元,占全部扶贫贷款余额的43%,比农业银行的平均贷款不良率高出十几个百分点。到2003年底,中国农业银行的不良扶贫贷款率仍高达37.6%[3]。同时,由于决策失误、管理不当所导致的扶贫投资没有形成现实生产力的现象也较为严重,这造成了国家扶贫资金的严重浪费。

第三,挪用和贪污扶贫款现象较严重。由于政府财政扶贫资金是通过政府部门逐级下拨并由下级政府部门支配使用,在使用中被不当挪用的现象相当严重;同时,由于扶贫资源的稀缺,在扶贫款的分配中,也出现不当竞争现象,贪污受贿现象时有发生。根据国家审计署2003年对592个国家扶贫开发工作重点县扶贫资金进行审计所揭示出来的情况看,有近6亿元扶贫资金被挪用,其中4.28亿被地方政府平衡预算,有1.5亿用于购车和发放补助、行政经费等。

(四)扶贫开发主体多元化不够

扶贫开发主体多元化不够主要表现在以下几方面:

第一,政府在扶贫开发中扮演全能角色。各级政府借助于其拥有的特殊权威以最大和最主要的组织者身份,决定着扶贫机构的设置和扶贫方针的制定,决定着扶贫资金的规模和流向,决定着扶贫资源的分配,决定着扶贫项目的种类,决定着扶贫计划的实施等。在这种情况下,非政府组织难以介入扶贫开发工作,贫困人口参与扶贫开发的主动性亦受到约束。

第二,非政府组织参与扶贫开发的热情不够。随着政府职能的转变和农村扶贫开发的深入,非政府组织开始介入扶贫开发。但事实上,一些非政府组织不愿参与扶贫开发,认为这是一个投资大、风险高、收益小的项目。虽然国家对非政府组

[4]

[2]

织参与扶贫开发给予优惠政策,但由于缺少规范、科学合理的长效机制,致使非政府组织承担的扶贫项目难以取得切实的成效。

第三,贫困人口缺乏参与扶贫开发的主动性。由于经济基础差、文化素质低、参与意识弱,加上政府主导扶贫模式的影响,贫困人口容易形成对政府的强烈依赖。另一方面,自上而下的反贫困治理结构,要求各级政府层层负责,层层签订扶贫责任状。为了保证扶贫任务按计划完成,许多地方都会在一定程度上强制贫困人口执行自己的决定,而不注重他们的主动参与和自我发展能力的培养。

可行性等问题,以构建多种形式、多种渠道的农业保险体系,为防止返贫的发生提供保障。

第四,建立遏制返贫的内在机制。改变以往扶贫开发工作中存在的重视物质投入、忽视人力资本开发,重视贫困地区的经济发展、忽视贫困地区的社会事业建设,重视解决贫困人口的脱贫、忽视脱贫人口的返贫,重视脱贫的经济指标、忽视脱贫的社会指标,重视脱贫的平均指标、忽视极贫问题等现象,从而形成脱贫的内在机制,有效地遏制返贫现象的发生。

(二)提高贫困人口和贫困地区的自我积累能力,形成自我发展的内在动力机制

造成贫困人口自我发展能力不足的根源在于

二

针对目前农村扶贫开发中存在的问题,我们应采取的解决对策包括以下几方面。

(一)研究返贫现象发生的规律,建立遏制返贫的保障机制

返贫现象的发生是多种因素综合作用的结果,既有自然灾害的发生等自然性因素的影响,又有农业基础设施薄弱等经济性因素的影响;既有科技教育、医疗卫生、社会保障建设滞后等社会性因素的影响,又有贫困线标准偏低、衡量贫困的指标体系不健全等政策性因素的影响。对此,应采取的对策是:

第一,研究返贫现象发生的规律性。返贫现象的发生具有一定的规律性,一般与自然灾害发生情况密切相关。但是,由于贫困地区的地貌特征和气候类型是不同的,可能发生的灾害种类也是不同的。因此,必须有针对性地研究贫困地区的地貌特征和气候类型,科学分析不同灾害种类对贫困地区可能发生的影响,提高灾害预测的技术水平和监测预报的精准性,做到未雨绸缪,减少返贫现象的发生。

第二,建立遏制返贫的法律保障机制。通过立法对扶贫对象及责任、扶贫主体及责任、扶贫的组织管理体制、扶贫的原则、扶贫开发制度、贫困救济制度、法律责任等作出明确规定,以此保障反贫困工作取得切实的成效,从根源上遏制返贫的发生。

第三,建立遏制返贫的农业保险机制。研究农业保险的政策环境、保险基金的投入和管理机制、农业保险的法律法规、农业保险的再保险体系、建立政策性农业保险和互助合作保险组织的

[5]

贫困人口自身的生理、社会、思想素质的弱质性,使其在同等的社会经济环境中,不能从社会获得

足够的收入。对此,应采取的对策是:

第一,建立农村医疗保障体系,提高贫困人口的生理素质。首先,各级政府尤其是县、乡两级政府必须在健康教育、婚姻登记和计划生育三个环节上严格把关,避免娃娃亲、换亲、近亲、买卖婚姻等现象发生,从根源上消除由基因组合层面带来的先天生理素质不良的状况。其次,健全农村社会保障体系,改善制约生理素质的后天环境。加大政府对贫困地区医疗卫生事业的投入,探索农村合作医疗的新路,并在政策、资源分配、机构设置等方面向贫困地区倾斜。

第二,处理好扶贫与扶智的关系,注重提高贫困人口的科技文化素质。增加教育经费投入,改善贫困地区办学条件,普及义务教育,保证贫困户子女就学,从源头上堵住新的文盲产生。加大科技培训力度,建立和健全贫困地区科技培训网络,定期对贫困地区的乡村干部、扶贫企业、农户进行科技培训,提高贫困地区干部群众的科技素质和劳动技能。

第三,注重精神扶贫,提高贫困人口的思想观念素质。加强对贫困人口的教育,帮助他们克服狭隘的满足观、挥霍的消费观和落后的生育观等;摒弃小农意识,树立与市场经济发展要求相适应的竞争、效益、诚信、科技、信息等观念,促使其转变落后的思想观念;帮助他们树立自强不息、不等不靠、苦干实干、依靠自身力量摆脱贫困的良好精神,形成致富的志气和内在的动力,做到想富、敢富、能富。

贫困人口自我发展能力不足是造成贫困地区自我发展能力不足的原因之一。此外,贫困地区

生态环境的恶劣、基础设施建设的薄弱、社会发展程度低、社会服务水平差等也是造成贫困地区自我发展能力不足的重要原因。对此,应采取的对策是:

第一,各级政府要不断增加扶贫资金特别是以工代赈资金的投入,全面加强贫困地区的农田水利、人畜饮水、交通运输、电力通讯等基础设施建设,提高贫困地区抗御自然灾害的能力,为贫困地区的发展奠定坚实基础。

第二,走产业化扶贫之路,对具有资源优势和市场需求的农产品生产,要按照产业化发展方向,连片规划建设,形成有特色的区域性主导产业。引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业,到贫困地区建立原料生产基地,为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务,形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营,带动贫困农户脱贫致富。

第三,加强贫困地区剩余劳动力的转移培训工作,积极稳妥地扩大劳务输出,使贫困地区劳动力实现异地就业和增加收入,巩固脱贫成果。同时,对于极少数居住在生态环境恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口,要有计划地实施整体搬迁、移民开发,从根本上保证该地区脱贫人口的生存和发展需要。

第四,充分利用科技资源和科技进步成果,调动广大科技人员的积极性,鼓励他们到贫困地区创业,加速科技成果转化。采取更积极的措施鼓励民间科研机构、各类农村合作组织和各类科研组织直接参加项目,并在科学技术推广中提高自身的水平,拓展更广阔的发展空间。建立科技扶贫示范基地,注重示范效应,充分发挥科技在扶贫开发中的带动作用。

第五,实施扶贫开发/整村推进0战略,全面加强贫困地区改善生产生活条件的基础设施建设、提高人口素质的社会事业建设,增加农民收入的产业建设,改变村容村貌的文明新风建设,规范有序的民主政治建设和以村党支部建设为核心的村级组织建设,把扶贫开发与建设社会主义新农村紧密地结合起来。

(三)创新扶贫资金的使用管理和监督机制,提高扶贫资金的使用效率

政府扶贫资金在使用管理上存在缺陷主要是由以下原因造成的:一是在扶贫资金的使用上,项目贷款申请和审批程序繁琐,贷款担保和抵押条件严格,致使贫困户望而却步;二是在扶贫资金的管理上,存在多元主体管理的现象,各部门在实际工作中缺少沟通,业务范围有交叉,各类扶贫资金难以实现有效整合;三是在扶贫资金的监督上,缺少制度化的检查和责任追究制度,没有形成规范化、制度化、科学化的资金和项目的监督机制。对此,应采取的对策是:

第一,创新扶贫资金的使用模式。对于扶贫资金要统筹考虑,合理安排,集中使用,严格限定扶贫资金使用的区域范围,把重点放在解决贫困户的温饱问题上;确保扶贫资金专款专用,资金到户;重点扶持与贫困农户直接关联的项目,让贫困人口受益。

第二,整合扶贫开发的工作机构。采取切实可行的措施整合各种扶贫开发工作机构,把各级扶贫办、以工代赈办、民族地区开发办、东西协作扶贫办、财政的扶贫职能划转合并为一个专职领导扶贫开发的工作机构,解决扶贫开发多头管理、职权不一、各行其是的问题,以降低扶贫开发的运作成本。

第三,严格扶贫资金的监督管理。建立扶贫资金使用情况监测体系,推行扶贫资金报账、公告、公示制度和建立扶贫项目法人负责、咨询论证、重大项目招投标、检查验收、激励约束、审批责任追究等制度;处理好信贷扶贫资金的政策性导向与商业化运作原则之间的关系,加强对扶贫贷款的监测,提高扶贫贷款的管理水平和贷款质量。

第四,加强扶贫资金的审计检查。坚持全面审计、突出重点、确保质量的原则,实行分层次、定期审计的制度,通过/上审下0、/交叉互审0等审计组织方式,加大审计力度,提高审计效果,把严重拖欠、挤占、挪用、贪污、私分和搞弄虚作假等违法违纪问题作为审计查处的重点。

(四)在坚持政府主导扶贫开发的前提下,创新社会力量动员和农户参与机制

扶贫开发主体多元化不够主要是由以下原因造成的:一是政策宣传力度不够,许多非政府组织不知晓政府对其扶贫活动所给予的优惠政策,政府对非政府组织扶贫的成功范例宣传和推广得不够,没有产生应有的社会示范效应;二是非政府组织参与扶贫的能力不足,缺乏生存的法律环境,缺少扶贫开发的独立性;三是贫困人口将政府视为/救世主0,认为扶贫开发就是政府的事,对他们进行救济是/天经地义0,不愿主动参与扶贫开发。对此,应采取的对策是:

第一,重新定位政府在扶贫开发中的主导作

用。以往政府在扶贫开发中的主导作用主要体现在:把扶贫开发工作纳入国民经济和社会发展的整体布局之中;建立各级扶贫开发的组织领导机构;政府不断加大扶贫资金的投入;对贫困户和贫困地区以及扶贫开发工作实行各种优惠政策;召开全国扶贫开发工作会议,安排部署全国的扶贫开发工作等等。政府主导扶贫开发是必要的,但是政府主导扶贫开发并不是将扶贫开发的主体仅限于政府,单靠政府难以实现扶贫开发的奋斗目标。

第二,创新社会力量动员机制,积极发挥非政府组织在扶贫开发中的作用。非政府组织在了解贫困人口的真实需要、在确保贫困人口参与扶贫项目、在确保政府扶贫资金真正用在需要帮扶的人身上等方面,可以发挥独特的作用。非政府组织可以通过专长的领域对政府的扶贫活动给予补充,而且成本低、效益高,能有效地渗入到政府难以渗入的领域。政府扶贫资源要向非政府组织开放,积极引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。同时,鼓励企业通过捐赠资金,与非政府组织合作,共同参与扶贫开发。

第三,创新农户参与机制,切实调动贫困群众参与扶贫开发的主动性。以往我们在扶贫项目的选择、政府扶贫效果的评价、自身贫困现状的评估以及可能的解决方案等方面均未能充分考虑贫困

群众的意见,这弱化了贫困群众参与扶贫开发的

主体意识。因此,必须积极倡导和推动参与式扶贫,建立长期稳定的民意反映途径,倾听贫困群众的呼声。扶贫方案的制定、项目的选择、措施的落实等,都要动员贫困群众积极参与,充分听取贫困群众意见,使他们真正拥有知情权、参与权、实施权和管理权。通过参与式扶贫,把贫困群众脱贫致富的强烈愿望与各级政府的帮扶措施紧密结合起来,以形成扶贫开发的巨大合力。

第四,积极开展与国际社会在扶贫开发领域中的交流与合作。学习和借鉴国际社会有关扶贫开发的新理念以及成功的扶贫方式和管理模式,这不仅有利于加快解决我国贫困人口的温饱问题,而且有助于提高我国农村扶贫开发工作的整体水平和扶贫开发的整体效益。

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[3]李晓美.信贷扶贫:银行面临的压力与转机[N].金融时

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东北师大学报:哲学社会科学版,2006(1):33.

OntheProblemsandCountermeasuresofRuralDevelopmentofSupportingPoverty

HANGuang-fu

(CollegeofMarxism,JilinUniversity,Changchun130012,China)

Abstract:Nowadaystherearemanyproblemsinourcountry.sruraldevelopmentofsupportingpoverty.Forexample,thephe-nomenonofreturningpovertyisveryseriousandthecharacterofdiversifyispresented,thedevelopmentabilityofpoorpopula-tionandareasisinsufficient,theflawsinusingandmanagingthegovernmentfundsonsupportingpoverty,multi-bodyofthedevelopmentofsupportingpovertyisnotadequateandsoon.Accordingtothat,theauthorputsforwardsomepiecesofadviceonthecountermeasuresofsolvingtheproblems,suchastheruleofstudyingthereturningpovertyandconstitutetheprotectionmechanismofkeepingitwithinlimits;improvetheself-accumulatedabilityofpoorpopulationandareasandformtheinnerdy-namicalmechanismofself-developed;innovatetheusageandsupervisedsystemandenhancetheefficiencyoffundsonsupport-ingpoverty;inthepremiseofpersistingthemainroleofgovernmentandcreatethemechanismofmobilizingthewholesocietyandcallingfortheparticipatingoffarmers.

Keywords:developmentofsupportingpoverty;problems;countermeasures

[责任编辑:秦卫波]