景区经营权转让问题与对策

□郑维荣

旅游景区投资经营主体多元化，尤其是非公有化，一直是旅游产业发展中颇有争议的敏感问题。上世纪90年代以来，许多国有景区将所有权和经营权分开，向非公有投资主体转让景区经营权，以求加快开发建设，促进发展。这种做法有效解决了景区开发的投入问题和景区经营管理的机制问题，对旅游景区开发建设、旅游产业发展起到一定的促进作用。但也有一些地方发展并不理想，未达到政府转让旅游景区经营权的预期目的。本文从实践角度，分析旅游景区经营权转让问题与对策，提出一些思考。

旅游景区特性分析

正确认识旅游景区经营权转让，首先需要了解旅游景区基本特性。旅游景区是旅游吸引物（自然景观、人文景观与游乐项目等）和相关旅游服务功能集中承载的特定区域。从旅游景区开发建设与经营管理的角度分析，旅游景区主要特点有：

公益性旅游景区的公益性是指旅游景区所体现出的公共产品特性，主要取决于旅游景区产权性质。

社会性旅游景区是旅游产品的核心要素，是旅游目的地的主体吸引物，是旅游产业发展的主要依托，对于带动旅游相关要素产业发展，扩大社会就业，增加群众收入具有决定性作用。因此，旅游景区不仅要追求自身的经济利益，还要讲求社会效益，发挥带动关联产业作用，承担起应有的社会责任。

经营性旅游景区是适应旅游消费需求的产物，具有产品属性，需要进入市场，既满足游客需要，又体现价值，追求经济利益。因此，除了完全公益性的旅游景区不必追求经济利益，应由政府完全负责其建设与管理之外，其余景区都需要遵循市场经济规律进行开发经营以获取经济收益。

价值性旅游资源是不可再生的稀缺性资源，稀缺资源是有价值的。旅游景区经济价值的体现主要取决于如下因素：一是旅游资源品位等级；二是旅游资源开发程度；三是市场认知程度；四是旅游景区预期发展。在充分考虑上述因素情况下，旅游景区可通过市场配置来实现经济价值最大化、最优化。

专业性旅游景区开发建设及经营管理涉及文化、美学、规划、建设、营销、管理等多方面知识，具有很强的专业性，特别是在开发建设上，更需要有专业性和创造性。在旅游消费不断升级换代的趋势下，旅游景区要适应市场需求，就要不断提升，走品牌化、精品化、特色化、信息化、生态化、规模化之路，对专业化要求势必越来越高。

长期性一般而言，旅游景区开发建设要达到较高水平和较成熟程度，成为精品，需要有较多的投入，特别是初期投入规模要大，其投资回报则是一个较长的渐进的时间过程。同时，旅游景区的发展还有周期性特点，需要适时再投入，不断提升完善，以适应不断升级换代的旅游市场需求。

统筹性旅游目的地建设与发展是一个系统工程，各种要素发展需要统筹规划、统筹运作。

经营权转让问题及原因

从福建省的实践情况看，旅游景区经营权转让表现出主要问题：

一是抢占资源、倒卖资源一些投资者取得旅游开发经营权并非真想开发旅游，而是看到旅游资源的潜在价值，先行占有等待增值，一有机会，即倒手转让，赚一把就走。有的景区还不止一次进行转让。旅游资源为投机者占有，并未得到充分有效的开发利用，甚至闲置浪费。

二是以旅游开发为名，行房地产开发之实虽然旅游开发和房地产开发相结合是旅游产业发展的一种新业态，一定条件下，能够促进旅游产业发展，但许多投资者将旅游开发与房地产开发捆绑一起，实则是为提升房地产价值，将旅游资源作为房地产营销的卖点，开发旅游是为开发房地产服务，旅游开发不是面向游客，旅游资源等于为少数人所享有，加上旅游开发并非投资者主要盈利点，旅游资源开发水平及其带动功能必然受到影响。与此相似的问题还有，投资者利用政府急于招商心态争取其他项目优惠政策，通过这些优惠取得了较多收益，而旅游景区并未得到有效开发与发展。

三是缺乏实力，难以持续一些投资者并无多少资本实力，不愿也不能持续规模投入，以致形成低水平开发局面，资源应有的效用无法充分发挥。特别是一些已有一定发展基础的旅游景区，在经营权转让后，缺乏后续投入，市场营销不到位，游客量增长缓慢甚至减少，景区仅依靠有限收入勉强维持，难以为继。

四是不愿承担社会责任投资者只考虑自身利益，不考虑社会效益，只考虑眼前利益，不考虑长远利益，国有旅游资源的公共产品功能完全灭失，旅游景区带动关联要素发展的作用大受影响。

上述问题的原因，无论是作为转让主体的政府还是作为受让主体的投资者，一个共同点，即对于旅游景区的基本特性和旅游产业发展的基本规律认识不足。此外，从投资者来说，主要是私有资本的逐利性、投机性所决定；从政府层面分析，主要是急于求成，在旅游景区经营权转让时，往往比照工业项目招商模式，忽略了对投资者必要的约束条件，转让之后又放任不管，监督不力，一旦投资者行为与政府预期产生矛盾，缺乏有效的调控手段。

另外，旅游景区经营权转让的政府收益也是一个极具争议的问题。批评者主要指责的是政府转让所得过少、门票收入分成比例过低，国有旅游资源收益多为投资者所占有等。不可否认，一些地方对旅游景区价值过于低估，转让门槛过低，政府让利过多，以致应有收益受到损失。但旅游景区经营权转让是否成功，不能仅以政府收益作为衡量标准，转让所得仅是一次性收入，门票收入也仅是地方旅游收入的部分构成，政府让利招商是着眼加快发展，着眼全局利益。因此，关键是看旅游景区经营权转让后，开发建设是否达到预期要求、是否带动并促进旅游产业发展、群众是否受益。只要发展了，政府最终也会受益。当然，投资者也需要得利，只要是通过景区开发建设促进了旅游发展，投资者从中获益都应当鼓励支持，不应眼红。但要防止未发展而获益（即前述四个问题）。

总而言之，尽管旅游景区经营权转让存在不少问题，但从当地当时情况分析，从发展眼光来看，应是一种有益的探索。目前，在旅游产业加快发展的新形势下，应当注意总结经验教训，促使旅游景区经营权多元化符合旅游产业发展的目标与要求。

经营权转让的基本对策

旅游景区的建设与发展模式多样，旅游景区经营权转让仅是其中之一，应当从实际出发，选择合适的模式。政府在选择转让旅游景区经营权模式时，要遵循科学发展观的要求，遵循市场经济发展规律，并从旅游产业发展规律和旅游景区特性等方面来把握相关要求。

明确目标旅游景区经营权转让要达到的目标，总体上是为了促进旅游目的地建设与旅游产业发展。具体而言，一是加快景区建设与发展；二是带动相关产业发展；三是扩大社会就业，增加群众收入；四是增加政府收益，包括转让所得，景区门票等收入分成、税费收入等。实际上这也是衡量旅游景区经营权转让是否成功的主要标准。实现这些目标最直接最具体的体现就是游客数量持续较快的增长，游客停留时间不断延长以及游客消费量的不断提升。旅游景区经营权转让应当注重按照这一目标要求来设定合约条款。

把握原则一是群众受益。科学发展观的以人为本，在旅游产业发展中的根本体现，就是通过旅游产业发展，扩大社会就业，增加群众收入。旅游景区经营权转让应当处理好群众利益与其他利益的关系，把群众利益摆在首位，不能只关注投资者利益以及政府收益。二是市场导向。旅游业是市场竞争较强的行业，旅游景区经营权应当尽可能进行市场择优配置，转让后的开发建设与经营管理也要坚持市场导向，按市场经济规律运作。三是政府调控。为确保旅游景区公益性、社会性等功能的实现，政府有必要建立有效的调控机制，适时进行调控，避免市场失灵，最终实现政府转让旅游景区经营权的预期目标。

注重选商旅游景区的特性决定了政府招商不仅需要按市场配置方式来选择投资者，更应把握对旅游景区投资者的特殊要求进行选择。首先要有雄厚的资金实力，这是衡量投资者的首要标准。其次应以旅游开发为主，投资回报主要靠旅游项目，这样投资者才会真正关注旅游景区的开发成效。再次要有专业经验，尽管投资者可聘请专业人士帮助开发与经营，但自身的专业经验，能够更有效地推进旅游景区开发建设与经营管理，避免走弯路。考虑旅游资源的不可再生性，投资商选择宁缺毋滥，尤其是品位价值较高的旅游资源，没有合适的投资者，宁愿先保护起来。

股权控制为保证旅游景区能够按照政府合意的政策目标来开发建设与经营管理，最有效的方式是政府保留对景区经营权的适当控制，这是政府调控机制的最主要构成。控制方式有多样，政府有能力时，可以采取全资国有方式，但需要克服国有体制固有弊端；也可以实行国有控股的股份制形式，这种方式可保证政府的调控功能，但政府作为主要投资主体，需要有较大的投入，资源品级较高带动关联作用较强的主体景区可考虑采取此种方式；还可以实行“黄金股”方式，即旅游景区经营权转让后，政府仅象征性持有1股，但这股称为“黄金股”，虽无决定权，但有重大决策否决权，以此对景区经营者的不合意行为进行控制。如果无法做到股权控制，就需要加强其他的调控手段。

严密合约为达到预期发展目标，政府在旅游景区经营权转让合约中，要做到约定尽量完整清晰，特别是对投资者的违约责任、处罚条款要明确，以强化合同的严密性。合同主要内容应包括：投资项目、资金数额及投入时限，游客量增长目标及年度游客数量，环境保护与资源可持续利用要求，限制经营权、股权再转让，门票价格审批规定，参与政府统筹组织的活动（如政府组织的宣传促销、创优、创A等活动）。对一些重要的景区建设项目，为防止投资者建设走样，可以有具体的规划设计要求，必要时，政府可以先行制订规划设计方案，由投资者按规方案具体实施。

强化监督景区经营权转让后，政府不能放任其自行发展，需要加强引导指导，并按合同约定加强对投资经营者的监督。对合同未约定事项，如有不合意之处需要协调解决并加以纠正。监督过程中要处理好监督与服务关系，要提供优质服务，保证投资商应有的权益，不干涉投资者正常的开发建设与经营管理，以促使旅游景区在合意范围内产生更好的经济效益，得到更快的发展。

整合资源旅游景区的整合是旅游目的地建设与发展的必然方向、必由之路。一个以县级以上行政区域为范围的旅游目的地，一般有着数个景区，各景区投资经营主体往往不同。在发展之初，多主体投入能够加快景区开发建设。但到了一定阶段，多景区多主体的弊端日益显现，势必造成景区之间恶性竞争。因此，为防恶性竞争，提升旅游目的地市场竞争力和发展生命力。政府在旅游景区经营权转让时，应着眼旅游目的地整体建设与发展。在已形成多景区多主体情况下，待条件成熟时，需要进行整合；在尚未形成多景区多主体情况下，先行整合各类资源。并尽可能在统一的投资经营主体下，对各景区实行统一开发建设与经营管理，以便于政府调控，形成合力，促进发展。（作者单位：福建省旅游局）