建立政府采购监督制度之构想

作者：赵肖筠沈国琴

《山西大学学报》：哲社版 2001年05期

　　中图分类号：D922.1　文献标识码：A　文章编号：1000-5935(2001)03-0065-04

　　当人们千呼万唤一种新的制度时，表明人们对旧制度有深深的不满与怀疑，也表明人们希冀通过设立新的制度来创建更合理更美好的社会秩序。不断见诸报端、杂志上的对政府采购制度的探讨、分析、论证亦显示了这样的趋势，表明人们对政府采购制度的渴望。对于分散采购这种旧制度，人们已经难以容忍其种种弊端：腐败触目惊心，权力寻租比比皆是；财政资源使用率低下，缺乏合理、高效利用财政资源之责任心；难以实现政府宏观调控经济之优势资源作用等等。由此，政府采购制度成为代替分散采购制度的最佳选择。政府采购制度的种种好处一再显现，如1998年，山东青岛市为新组建的城市管理监察总队购置115辆办公用机动车，经过38轮竞标，中标金额590万元，节省资金41.25万元。（注：万辉，曹明泉.采购立法：一道亟需正视的行政命题[J].改革与开放，1996(6):11-12.更多的例子可参见冯秀华，秦晓鹰.政府采购全书[M].北京：改革出版社，1999.16.）难怪人们这样描述政府采购制度：点石成金，一天一个金娃娃。（注：万辉，曹明泉.采购立法：一道亟需正视的行政命题[J].改革与开放，1996(6):11-12.更多的例子可参见冯秀华，秦晓鹰.政府采购全书[M].北京：改革出版社，1999.16.）理论界亦普遍认为，实行政府采购制度对于社会主义市场经济的建设与完善有着重要的意义：有利于提高财政资金的使用效率；有利于加强国家的宏观调控；有利于反腐倡廉目标之实现，是整顿财经秩序的重要配套措施等等。（注：论述政府采购制度建立的意义的文章很多，典型的可参见以下几篇，不一一例举。刘尚希.政府采购制度[M].北京：经济科学院出版社.2000.63；聂常虹.财政支出管理革命：从制度经济学看我国政府采购[J].财政研究，1992,(2):32-35；张建康《论政府采购及其法制化》（硕士论文1999）。）当然政府采购作为一种新制度，其本身就蕴含着许多合理因子与制度优势，但并非这种制度一经建立，所有相关问题都能迎刃而解。我们只能说规范完整、运作良好的制度才能实现其应有之功能。因此在设立一种新制度时，就应该建立起健全的配套制度，以实现新制度真正良性之动作，避免出现畸形制度。

　　一　政府采购监督制度建立之必要性

　　1.政府采购制度中采购权之本质决定必须对其进行严格的监督。政府采购是政府财政支出的一个重要方面，资金主要来源于纳税人缴纳税款所形成的公共资金，其目的是使用公共资金实现政府职能和社会公益。政府在使用公共资金实现公共目的时，所掌握、使用的仍然是行政权力，相信没有人否定这样的结论。政府行使权力的本质既然并未发生变化，那么这种权力的扩张性、占有性与腐蚀性也不会发生变化，如果不被控制与监督，就极易走向腐败。正如法国思想家孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[1]人们不能奢望政府在使用权力时会自觉服从于人民授予其权力时的意愿。更何况，使用权力者并不是无任何私欲抽象的人，掌握政府权力者都是有着个人欲望与感情的具体的人。所以，“在权力行使没有规范化的明确边界而政府又掌握大量社会稀缺资源的条件下，无法避免以权谋私，权钱交易。”[2]而大量社会稀缺资源由政府掌握这一事实在短期内无法更改的环境下，所能做的就只能是规范权力了，为其规定明确的界限，并在这个边界上设置监督力量，发挥各种监督主体的作用，强制实现权力的正常运作。

　　2.政府采购制度中政府职能的真正实现与发挥，需要监督制度的保障。政府采购是指政府部门、政府机构或其它直接或间接受政府控制的企、事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。[3]政府采购的主要目的就是要实现政府职能，这时政府不仅担负合理利用资源，以最少成本换取最大效益之重任，而且更重要的是政府可以通过政府采购实现扶持民族工业，促进国内就业，对市场经济进行宏观调控之目标。这一目标关系着我国经济的发展速度与结构调整，因为，按照国际惯例计算，政府采购规模基本占GDP的10%以上。[4]政府利用这么多的公共资金来采购货物、服务与工程，无疑会对经济发展带来很大影响。如果政府采购机关、采购人员没有责任感，滥用权力，将可能会给市场主体虚假信号，误导部分产业的发展方向，所以有必要监督政府采购机关与采购人员正确运用权力。同时，政府在扶持民族工业时，往往会与公平竞争原则相矛盾，发生冲突，为了避免政府以强调某一方面为借口，而损害利害关系人的合法权益，对政府采购行为予以监督就显得尤为必要。

　　3.为保护公民合法权益不受侵害，有必要建立政府采购监督制度。政府采购主要采用公开招标的方法，以实现政府采购过程的透明度。我国的招投标法已于1999年8月30日经九届人大常委会第十一次会议审议通过，并于2000年1月1日起实施。我国政府采购的透明性原则已获得了法律的认可与保障，方便了投标人与社会大众的监督。但是仅此仍不能避免投标人合法权益受损害之可能性，譬如政府采购机关对投标人的歧视性对待，政府采购机关向竞争对手泄露各种秘密的关键性的信息等等，也严重侵害着政府采购相对方的合法权益，因此有必要赋予其监督权，建立完整的监督制度，保证政府采购符合设立时之目的。

　　4.为避免社会公共利益的巨大损失，维护政府形象，有必要加强对政府采购的监督。政府采购主要以集中采购的方法进行，如果控制不严，监督不得力，则可能出现权力集中寻租的现象，比起原来的分散采购可能带来的权力分散寻租，其恶果更为可怕，会给社会的健康发展带来灾难性的打击。况且政府采购的本质决定了其并非仅存在于“购买”这样一个简单的环节之中，其必须有立项，作计划，进行招投标，签订合同，合同履行，合同完成并验收一系列环节，尤其用公共资金“购买”工程与服务的政府采购活动，履行与实施更为重要，如果缺乏监督，合同不能按质按量地完成的话，尤其是大型工程建筑，那么所带来的社会危害恐怕会相当巨大，也严重影响政府在老百姓心中的形象，这与政府采购设置时的初衷相违背，所以有必要建立健全的监督制度。

　　新制度要发挥其制度优势，必须形成其严密的制度体系。监督制度是政府采购制度得以正常运转的一个重要支撑点，在政府采购制度的建立过程中有着重要而又具体的现实意义，包含着监督制度的政府采购制度才能称得上是一个完整的制度。

　　二　政府采购监督制度之范围

　　现在许多省市已经制定了政府采购条例，规范各类政府采购行为。但大部分政府采购条例局限于对招投标过程的规范，没有实现对政府采购整个过程的规范，也就是说在招投标之前、之后的行为未能纳入法治的轨道，造成了监督乏力，监督范围狭窄这样的结果。因此，有必要明确监督范围，以实现对政府采购全方位全过程监督。

　　1.当政府采购货物时，监督主要集中在两个阶段。一个是在政府采购之前，使用单位申报采购物品与采购主管部门根据经批准的预算与其他财政性资金使用计划编制和公布采购计划阶段；一个是政府进行采购阶段。针对不同的阶段采用不同的监督方式。购买货物时，不存在一个长期的合同履行期，货物交付即告结束。所以，一般不需在采购之后设立监督程序，但是，如果货物在使用过程中质量问题的产生，是由于采购机关与采购相对人合谋造成的，或者是由于采购机构故意或过失造成的，这里就存在一个对采购机构监督的问题，由哪个机关着手调查，由哪个机关提出诉讼，其追溯时效是多久，便需法律对其明确规定。

　　2.当政府采购工程和服务时，对其监督范围相对广泛些。因为工程和服务的提供并不是一个瞬时的动作，需要有一个合同履行的期限，在这个覆行期内，直到验收结束，均有行政机关与采购相对人发生关系，既然有行政权存在，权力就有滥用之可能，对这个阶段的监督就成为必要。所以，对政府采购工程与服务的行为进行监督，主要集中在三个阶段。招投标之前采购主管部门编制采购计划并公布采购计划是一个阶段；政府采购机关主持采购的招投标、直接磋商、邀请报价的工作，这是一个阶段；合同的履行与验收阶段是需要监督的第三个阶段。

　　同时应该注意的问题是，监督主体在进行监督时必须以保障政府采购工作正常顺畅运行，防止政府采购主体滥用职权为目的，不能随意干预采购内部事务，阻碍政府采购的正常开展。对监督主体也须设置必要的责任机制，以免使监督成为政府采购活动的负累。

　　三　政府采购监督制度之框架

　　对于政府采购进行监督，应充分调动各方面监督力量的积极性，形成有效而严密的监督之网。

　　1.加强人大的监督。这主要针对政府采购货物、工程与服务的第一阶段。“人大及其常委会的监督权从本质上说是人民当家作主的权力，是管理国家事务的重要体现。”[5]特别是行政机关在使用公共资金时，这种行为背后所隐藏的是政府如何正确行使委托权的问题。人民权利作为政府权力的源泉，对于通过纳税而获得的公共资金，人民当然有权利监督政府行使委托权的正确性。但鉴于人大及其常委会的性质，并非事无巨细，一切均成为监督对象，只对政府采购计划予以审议，以监督政府实现宏观调控功能之目的。

　　2.设置透明的采购程序，方便社会大众，新闻媒体以及政府采购相对人之监督。这也是一种事中监督方式，这种监督有特殊的意义。因为公开是限制行政的一种手段，阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。[6]通过设置这种程序使政府采购机关必须将采购信息、采购法规、采购文件定期向社会公布，使公众及当事人获得广泛的了解权，可以有效减少工作人员进行寻租的冲动与欲望，以促进采购的廉洁，维护政府形象。

　　3.设置不同的诉讼途径，以实现司法权对行政权的监督。首先，针对政府采购相对人来讲，如果其认为政府采购机关在采购过程中，包括合同的履行期间，侵犯了其合法权益，就应当能够获得诉讼权，提起诉讼，将司法权引入监督制度之中，因为政府采购行为与相对人切身利益有密切关系。他在关心自身利益的同时客观上起到监督的作用，结果引起了司法权对行政权的监督。其次，设置行政公诉制度，监督政府采购的全过程。在有些情况下，没有明确的受害人，而政府采购行为又违法，侵害社会公共利益或国家利益，这时如果没有监督机关对其进行监督，任由违法行为存在的话，我国的法治建设将受到极大的危害。日本行政法上的居民诉讼或许能为我们提供有益的思考，这种诉讼不以保护私人的权利利益为目的，以监督地方公共团体的议会、首长及其他职员的违法的财产管理行为为对象。[7]在借鉴的过程中，我们可以学习其制度中所蕴含的精神，但关于提起公诉主体由谁来承担，具体的运行规则如何确立等等问题还需要结合我国的实际情况予以合理规定。最后，人民检察院对政府采购过程中的刑事犯罪进行立案、侦查和提起公诉。前面谈到的两个方面均是指行政违法行为，不涉及犯罪行为。如果其违法行为已严重到犯罪程度，对其进行制裁，实现更有力的监督势在必行，人民检察院的性质与职能决定了由其担当此任。

　　4.建立政府采购制度组织管理体系中的内部监督机制。这种内部监督机制贯穿于政府采购活动的整个过程中。由于它具有灵活性与及时性的特点，所以更容易在监督与效率之间求得平衡。采购主管机关，采购机关以及使用采购物品机关，验收采购物品机关是整个采购过程中持续推动采购有序发展的关键性主体，通过他们之间的相互关系实现监督。比如：政府采购主管部门可以通过采购政策、制定预算计划以及反馈信息对采购机关予以监督。采购机关可以通过监督合同的履约情况，对使用采购物品机关予以监督。使用采购物品机关通过具体履行合同对采购机关予以监督。验收采购物品机关通过验收合同对前系列主体均予以监督。通过如此一系列的内部监督。使各方主体在履行自己职责的同时达到监督他方主体之目的，使整个采购过程环环相扣，有条不紊，以期对政府采购行为进行规范化管理。[8]

　　5.加强对政府采购人员财产申报制度的实施。政府采购人员掌握公共资金的使用，权力很大，为避免其利用职权获得各种非法收入与不当利益，有必要经常对其监督，财产申报制度是其中强有力的监督方式之一。但为了避免财产申报制度流于形式，有必要真正落实这种制度，使采购人员迫于制度的压力，时时保持清醒的头脑，免受各种诱惑，以实现政府采购权的真正价值与功能。

　　【收稿日期】2000-01-02

作者介绍：赵肖筠(1951-)，女，山西平遥人，山西大学法学院教授，从事法理学、行政法学的教学与研究工作；山西大学　法学院　山西　太原　030006 沈国琴(1972-)，女，江苏吴江人，山西大学法学院，行政法学98级硕士研究生。山西大学　法学院，山西　太原　030006