审计项目的繁简分流

作者：戴为民

江苏审计 2009年09期

　　制定和执行科学合理的审计程序，可以保证审计人员在较短的时间内，完成规定的审计工作量，按照审计目标要求，取得充分有效的审计证据，为正确地表达审计意见，作出恰当的结论提供可靠依据，避免可能发生的工作失误，是提高审计质量和审计效率的基础，也是实现审计工作规范化的要求。

　　由于基层审计机关的审计范围广，任务重，且各个审计项目之间在项目管理、资金规模、审计间隔、审计目标、审计风险等方面存在很大差异，大多数项目规模小，内部管理结构简单，资金量不大，现行的审计程序是否真正适用基层审计机关的所有项目，值得探讨。

　　一、现行审计程序执行中的状况

　　我国审计项目呈上升的趋势，与审计资源形成了明显的矛盾。根据调查资料显示，繁重的审计任务与现有审计资源相对不足的矛盾在当前我国审计机关（主要是基层机关）反映较强烈的问题，这也是目前我国审计工作面临的主要困难之一。首先，国家审计任务重责任大。国家审计对象数量多，资产规模也极为庞大。自“两办”经济责任审计文件下发、各地经济责任审计工作全面启动后，党委、政府交办的审计项目迅速增多，审计需求增加较快。其次，审计业务人员数量严重不足，许多审计机关面临任务多、要求高、时间紧、人手少的窘境，而审计法规、审计准则对审计计划、审计准备、审计实施、审计终结等每个环节均作出了非常详细的规定，每个审计项目都要走15个程序（不包括审计计划阶段的五个程序），有近40多种不同类型的审计文书，如果所有项目都来用这种方式审计，会使得现有国家审计人员压力很大。因此，审计署在发展规划中就已将“实行科学的审计管理，整合审计资源”列为三项基础工作之一。

　　这里笔者从一切制度都必须考量的两个既互相依存又有所冲突的价值目标——公正与效益出发，对一般审计程序适用基层审计机关的所有项目造成的价值失衡作初步分析。

　　1.一般、简易审计程序对提高审计效益的比较

　　在没有设立简易程序的情况下，所有的审计项目都是按一种程序来处理的，造成了人、财、物的极大浪费，对于一个项目而言，如果用简易程序审计达到了与用一般程序审计大致相同的效果，那么说简易程序的效益更高，是毫无问题的。基于其简易性，简易程序中审计资源的耗费都小于一般程序，也就是说审计的直接成本趋于最小化。从宏观的层面来看，我国审计资源是有限的，对其进行科学的配置是完全必要的，因而设置简易程序显然是符合效益价值的要求的。

　　2.一般、简易审计程序对审计公正的比较

　　审计公正性是审计的三个特征之一，反映了审计工作的基本要求，通过程序公正实现实体公正，即真正意义上的审计公正。下面从三个方面分析：从审计实体方面讲，简易程序并未减少得出公正审计结论的可能性。对于简单审计项目，复杂、严谨的审计环节很大程度上成为多余。从审计程序方面讲，简易程序只要被审计单位在一般程序中的权利没有被简化，仍能满足审计各方对程序公正的要求。从国家审计制度的整体正义分析，简易程序与一般程序之间、审计项目的数量与质量之间的比例关系经过合理设计，能使一国审计制度所实现正义的总量（也称整体正义）达到最大化。

　　二、繁简分流，实现资源最佳配置

　　《审计法》第五章“审计程序”第三十八条第三款明确规定“审计机关应当提高审计工作效率”，按此要求“不仅可以有效缩短现场审计实施时间，节约审计成本，还可以尽量减少对被审计单位正常的业务活动和生产经营活动的影响，避免给其带来不必要的麻烦和负担”。审计程序的成本节俭方法是多种多样的，实施简易审计程序虽只是解决途径之一，但是它的实施大大地节约了时间和审计资源，因此，广泛适用简易程序不容置疑是一种重要的方法，也就是“可以根据审计项目的繁简程度和时限要求，分别规定和适用一般审计程序和简易审计程序，以节约审计成本和提高审计效率”。简单的项目应当以简易的程序审计，复杂的项目以一般程序进行审计，这是不言自明的基本道理。

　　简易审计程序的范围应当通过设立审计项目分类制度来加以确认，进行繁简分离，使生产与审计投入的资源之间实现最佳配置，是解决审计资源与审计项目矛盾的最佳途径。

　　审计项目的重要复杂程度存在很大的差异，就其性质而言，有简单、一般、复杂之分，简单和复杂的项目都是少数，一般的项目居多数，所谓两头小，中间大，只有对不同项目使用不同的程序才能使审计这一过程在资源配置上更加合理。目前，各级审计部门在对轻微违纪违规事项进行查处时，事实上与审计重大违纪违规事项适用同样的一般审计程序，这极可能使审计部门人力、物力、财力遭受到不应有的浪费。而设立简易程序，使大量轻微违纪违规事项通过适用与一般审计程序不同的简易程序而得到迅速快捷的处理，这对于改善我国目前审计资源配置不合理局面是有益的。

　　尝试审计项目的繁简分流，就是在审计项目立项后，根据项目的难易程度，通过采用举例法、排除法或全面列举法等方法将简单的审计项目筛选出来，通过简化审计程序，减少不合理的工作环节，减少项目的审计工作量，以达到提高工作效率和审计质量的目的。项目实行繁简分流有利于节约人力、财力、物力，迅速正确地审结那些账目清楚、简单、违纪违规情节轻微的审计项目，使审计机关可以用大部分的资源去审计大项目，审计人员可以腾出更多的时间，能够集中精力，考虑审计中随时可能遇到的更为复杂的问题，高质量地审计好相对复杂的项目，做到简单项目的审计快起来，复杂项目的审计细起来，从而能够使所有的项目都得到适当的合理的审计，提高审计效率，改变主审两头兼顾，难以发挥最佳效益的状况。

　　但问题在于，在从复杂项目到简单项目的项目类型曲线中，如何选择一个至关重要的“分界点”，这个分界点如果过于偏向简单项目一方，就达不到利用简易程序节省审计资源的目的。鉴于我国在简易审计程序方面的研究几乎是空白的现状，结合司法上运用简易程序审理民事案件的比例超过70%的实际情况，建议将项目繁简比例一步到位初步定在3∶7至2∶8之间。因为规定的简易程序适用范围过于狭小，审计实践中简易程序的适用范围则有可能过度膨胀，所以在立法上要明确并扩大简易程序的适用范围，在执行中要严格限制超范围适用简易程序，可以预防简易程序适用范围上的无序现象。

　　关于确定项目繁简分流的金额标准，主要应遵循以下原则：第一，较大幅度地扩大简易程序的适用范围。因为简易程序如果适用范围过于狭窄，就无法发挥其应有的功能。第二，考虑不同地区经济发展水平。在我国，由于地区经济发展水平差距比较大，同样金额在不同地区经济生活中的重要程度是有很大不同的。因此，可根据各地区财政收入方面的统计数据，将全国划分为经济发达地区、经济不发达地区和经济中等发达地区三个层次，来确定出我国不同经济地区简易项目的立项标准。同时，应有一定的超前性，以保持法规的稳定性。

　　目前，我国关于重大、一般审计项目以及违纪违规分类的问题并没有进行专门研究，因此，笔者建议，审计规章中设立审计项目繁简分类、违纪违规分类的条款。

作者介绍：戴为民 苏州市审计局