浅谈土地利用总体规划与城市总体规划指导思想

浅谈土地利用总体规划与城市总体规划指导思想

李

茁

罗黎勇

（上海同济城市规划设计研究院200092）

【摘要】可持续发展、城乡统筹发展、精明集约增长、保护生态本底和增

反映了在面对利益加规划弹性等思想是目前各界普遍认同的规划理念，

“两规”科学的态度，笔者认为在编制中亦博弈时作为规划应有的客观、

应始终贯彻这些规划理念，才能保证二者在原则问题上的完全一致。【关键词】土地利用；总体规划；城市总体规划

一、可持续发展

可持续发展（Sustainable Development ）是指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的能力的永续发展，其核心是在严格控制人口、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的前提下进行经济社会发展。自然资源的可持续利用，是实现可持续发展

因此，资源集约节约利用成为可持续发展的基本要的基本条件，

求，即对土地等非再生资源的开发和利用应有所节制，对可再生资源的开发速度也应保持在它的再生速率的限度以内。

城市规划与土地利用规划均是以土地的空间合理配置为核心，而土地作为人类最基本的生产要素和生存空间，其具有稀缺性、空

“两规”间位置的固定性以及部分用途转变的不可逆性，因此应以珍

惜土地，集约节约利用土地为基本原则，并合理配置建设用地与农用地，重视基本农田与耕地的保护，同时，注重生态环境保护，改变传统的重发展轻保护的规划思路，树立在保护生态环境及自然资源的基础上发展社会经济和开展城镇建设的规划理念。

二、城乡统筹

城乡统筹即是将城镇与农村作为一个整体，统筹谋划、综合研究，协调二者关系，发挥城市对农村的辐射和带动作用，建立以工

、，。促农以城带乡的长效机制促进城乡一体化发展城乡统筹是要改变和摈弃过去重城轻乡，城乡分治的观念，逐步消除城乡二元体制，实现城乡一元化的新格局。城乡统筹的一个重要方面即在于对城乡结合部的科学规划引导。对于该区域的规划可充分借鉴城市规划中的经典理论－田园城市理论。19世纪末英国社会活动

《明日，一条通向真正改革的和平道路》中提出家霍华德在其著作

田园城市（Garden City ）的概念，所谓田园城市即是为健康、生活以及产业而设计的城市。其兼具城镇发展机遇和乡村自然环境，实质上是城和乡的结合体。田园城市理论是从城乡协调的角度出发，将城市与外围乡村作为整体进行规划，强调在大城市周围保留一定的永久性绿地，供农业生产，并通过这些农田和园地控制城市的无限蔓延。

“两规”修编中，一方面应以城乡统筹为指导，全盘考虑区内土地，统筹安排城镇发展用地和乡村发展用地，协调配置建设用地与农业用地，在规划范围上将区内全部土地作为研究对象，突出规划区域的整体性与全域土地的总量约束；另一方面，在处理城乡结

将城市与近郊统筹考虑，合部的规划中应充分借鉴田园城市理论，

将城市的无限蔓延与近郊的农田保护相结合，为城市规划与土地利用规划的空间衔接寻求了切入点。

三、精明增长

精明增长（Smart Growth ）最早源于美国，是指充分利用城市存量空间，减少盲目扩张，加强对现有社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本，城市建设相对集，，，中密集组团生活和就业单元尽量拉近距离减少基础设施、房屋建设和使用成本。作为应对城市蔓延的理念，精明增长是在提高土地利用效率的基础上控制城市扩张、保护生态环境的发展模式。其目标在于控制城市蔓延、保护农地、保护环境、繁荣城市经济，促

但其进社会可持续发展。精明增长虽是城市规划界提出的理念，

强调土地的集约节约利用的思想与土地利用规划的指导原则相一

均试图寻求资源的高效利用，促进城市和社会的健康及永续发致，

展。对于我国城镇发展无序蔓延、近郊耕地无法得到有效保护的

作为引导城镇和区域土地开发建设的两大空间规划，城市总现状，

体规划和土地利用总体规划均应以精明增长作为必要的指导思

“两规”重视城市增长边界与城市边缘带农地的保护，通过充想，

分促进土地资源的高效集约利用以及城镇的紧凑精明增长。

四、优先生态保护

优先生态保护是基于俞孔坚教授的“反规划”理念提出的。“反规划”“绿地优先”，不是简单的更不是反对规划，是为应对快速城市化和城市发展不确定性因素形成的城市空间发展的系统途

，“反规划”强调通过优先进行不建设区径。与传统规划方法相反

域的控制进行城市空间规划，是对快速城市化扩张的一种应对。其提供的规划成果体现的是一个强制性的不发展区域，构成城市

“底”。其规划不依赖于城市化和人口的预测，发展的而是以优先满足人们生活必需的生态环境保障用地为前提，进行城市空间的布局，进而提高规划在应对不可确定因素时的灵活性，避免规划遭

“失灵”。遇变化因素而

“反规划”理念实质上为城市增长边界的无序扩张与近郊耕地的保护不利提供了极具参考价值的规划方法。一方面，不去正

而是另辟蹊径，从非建设用地方面锚定面框定城市建设增长边界，

刚性的不予以建设开发的生态保护用地，为城市规划中失控与用

，“反规划”地蔓延的困境提供了解决思路；另一方面对人们在规

划中对未来发展认识程度的清醒认识，使规划从保护底线出发，预留了必要的发展空间和余地，保障了规划的必要弹性。

五、弹性规划

弹性规划建立在不确定性思想和非理性思想的基础上，是一种动态平衡的思想体现。由于规划中内外部环境中存在太多的不确定性和灰色性，因此应将土地利用置于一个大的动态体系中，保障其动态平衡即可，这样能够更好的适应市场经济的发展，通过在规划中穿插相应的弹性规划指标或预留相应的弹性发展空间，保障土地结构的动态优化，是基于资源合理配置和资本高效利用原则下的指导性的柔性规划。城市规划与土地利用规划的传统方法均偏向

刚性，对于市场因素应对的灵活性较差，较难适应当前快速市静态、

场化的社会现实，应当加强规划对市场的适应性、灵活性和包容性，即增强规划的弹性。只有这样，城市规划才不会束缚于静态的规划

真正成为推动政府实现城市更好发展的积极手段；土地布置方案，

利用规划才能够在严格的自上而下的指标分解管控中，减弱刚性指标的消极影响。其具体途径主要是在用地空间规划中预留机动用地或弹性发展空间，实现规划的灵活性与可操作性。

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