21世纪初期中国大都市圈发展的若干问题探讨

作者：陶希东

现代城市研究 2009年08期

　　文章编号：1009－6000（2009）04－0032－05中图分类号：TU984 文献标识码：A

　　随着经济全球化、市场化和网络化，以全球城市为核心的大都市圈，逐渐成为世界经济增长的战略单元。在某种程度上，民族国家之间的竞争已经演变为世界级大都市圈之间的竞争，重构和振兴大都市圈经济纷纷成为发达国家和发展中国家的重要战略。正是在这一趋势下，促进长三角、珠三角、京津唐三大都市圈的整合与发展，逐渐成为中国中央政府和地方政府的重大战略选择①，这也可以说，中国经济的市场化力量和政治改革的政策性力量，共同驱动了我国大都市圈的形态发育与功能提升。与此相适应，大都市圈研究也成为国内区域经济学、公共管理学、城市地理学等多学科共同关注的热点议题之一，研究成果数不胜数。尽管如此，笔者认为，在21世纪初期（2010～2030年）新的发展背景下，我国的大都市圈经济发展依然存在很多问题和瓶颈，尤其是当前尚未见底的全球金融危机，给全球每一个国家和城市经济增长都带来了许多新的教训和启示。理性地分析中国大都市圈经济的发展阶段，正确把握其发展趋势和方向，是实现我国大都市圈经济科学发展的关键和保证。

　　1 中国大都市圈发展阶段：由“城市行政区经济”向“大都市经济区经济”的转型时期

　　虽然说，大都市圈已经成为学术界研究的热点问题，但这并不代表我们已经构建了成熟的大都市圈经济。笔者一直认为，根据西方发达国家的经验，一个成熟的大都市圈应该具备六个基本条件：一是，跨越多个高层行政区划单元（洲、省、大区等）；二是，具有向心力和辐射力足够强的特大核心城市或核心城市群；三是，具有高密度网络化的基础设施体系；四是具有服务业为主、分工明确、互补合作的区域职能分工体系；五是，具有十分突出的区域战略地位；六是，具有相对健全的跨界组织与治理体系。按照地缘关系和区域经济发展规律，每个大都市圈就是一个具有共同地域、共同经济联系、共同文化渊源的有机整体，内部各成员城市理应突破行政区划界限，按照市场经济规律，实行分工合作、优势互补、横向联动的一体化发展战略；对其内部的区域公共服务，应根据不同公益物品的规模经济效益，利用中央机制或者地方治理机制（多中心），通过开展多种契约性的和合作性的事务，来有效解决区域冲突，实现区域利益最大化。可见，开放性、合作性、互补性、竞争性、扩散性是一个成熟大都市圈具有的基本特征。

　　如果从经济发展阶段来看，一个成熟的大都市圈应该是市场化主导下的扩散型、服务型、协作型经济体，行政边界并不会成为区域公共服务的冲突边界。当前中国经济正处于体制转型时期，从全国范围来看，虽然政府的经济职能发生了一定的转化，但在中国区域经济运行中，行政区划的权力边界对跨界经济的发展和公共服务的共享依然发挥着强大的阻隔力量，各自为政的“行政区经济”格局依然存在，但从长远来看，随着市场化的不断深入，由跨省市的“经济区经济”（七大经济区等划分）和全国性的“区域经济一体化”最终代替“行政区经济”，是不可阻挡的发展趋势。而在此过程中，区位优势突出、城市密集、人口众多的长三角、珠三角、京津唐三大都市圈，以及中部武汉都市圈、西安都市圈、长株潭都市圈等区域，率先进入了由“行政区经济”向“经济区经济”转型的特殊一体化发展阶段，即他们的一体化发展仅仅局限于有限的数个城市之间，尚未跨越多个省市行政区而形成跨省经济区域（图1）。因此，我国的大都市圈经济本身就代表了我国区域经济发展的一种阶段，笔者把这一阶段称为“都市圈经济阶段”。但就大都市圈内部而言，目前大都市圈经济发展处于由“城市行政区经济”向“大都市经济区经济”的转型时期（由市区经济向市域经济转型、由集聚向集聚与扩散并举转变、由集权向分权转变、由单中心向多中心转变等），最终实现区域资源的市场化配置、公共服务的一体化共享，进而带动更大的区域，形成跨越多个省区的跨省经济区，是大都市圈经济发展的高级阶段。

　　

　　图1 大都市圈经济与全国区域经济发展阶段示意图

　　2 中国大都市圈现状特征：多元特征并存

　　特殊的经济发展阶段决定了我国大都市圈经济发展的现状特征。近年来，我国京津唐、长三角、珠三角三大都市圈经济得到了快速发展，对国民经济和产业发展发挥着引领作用。从宏观角度来看，笔者认为我国大都市圈发展呈现以下几个特征：

　　2.1 大集聚与小扩散并存

　　一般而言，一个成熟的大都市圈无论在人口规模还是经济总量上，均在本国中占有很大的比重。如东京大都市圈集中了日本全国32.6％的人口（2000年总人口为4131.6万人），生产总值占到全国比重的1／3强，尤其是制造业、服务业，更是高达64.6％和78.9％（1997），是日本乃至世界上最大的城市经济集聚体和经济增长极。研究表明，中国的三大都市圈都存在较大差距，在全国经济中的份额明显偏小，三大都市圈国土面积占全国的3％，人口占12％，国内生产总值、固定资产投资和地方财政收入分别占全国的40％左右。目前，三大都市圈正顺应中国的快速城市化趋势，人口和经济要素不断集聚，逐渐成为全国越来越重要的经济增长区域。例如我国三大都市圈外商直接投资和外贸出口约占全国的80％左右，三大都市圈是农村进城务工人员的主要吸纳地。但与此同时，大都市圈的核心城市，在不断集聚经济要素的同时，已经进入显著的郊区化发展阶段，这包括人口郊区化、居住郊区化、工业郊区化、商业郊区化、办公郊区化等，郊区新城不断兴起，城市发展呈现由单中心向多中心演变的小扩散特征。

　　2.2 对外开放性与对内封闭性并存

　　由于特殊的区位优势和政策优势，使得我国三大都市圈成为改革开放的先导区和前沿阵地，如深圳实施的特区政策、上海浦东新区开发开放政策、上海浦东新区和天津滨海新区的综合配套改革政策等，使其在资金引进、技术引进、人才引进等方面，对外开放效益非常显著。久而久之，我国大都市圈地区的政府已经形成一种“对外开放优先于对内开放”的惯性思维，呈现“对外开放性与对内封闭性并存”的特征，尤其是一些核心城市更为明显。一方面，他们通过采取超优惠的土地、税收等政策，全力引进国外资金、跨国企业和国际人才，努力实现城市自身发展的国际化，努力建成所谓的国际化大都市，造成“国际大都市泛滥化”；另一方面，对祖国内地外省市的资金、企业、人才缺乏应有的开放度和公平的政策支撑，在各自行政区划范围内封闭性地进行城市规划和资源配置，缺乏整体性的区域发展目标。这种所谓的城市个体理性选择，严重损伤了区域集体利益的最大化，延缓了大都市圈经济的整合与发展。

　　2.3 中央推动与地方自主并举

　　世界大都市圈经济发展更多是依赖经济全球化和市场化共同推动的结果。由于特殊的体制机制和国情，使得中国的大都市圈经济发展存在显著的政府痕迹。一方面，特有的大包干和分税制体制，充分调动了地方政府发展地方经济的热情和动力，政府间竞争明显增强，正因为如此，才形成三大都市圈经济快速增长、市场要素不断积聚的良好发展局面。从目前来看，这种以地方自主为特征的地方政治格局，对促进都市圈经济发展发挥着显著的推动作用。另一方面，中央政府通过规划、指导意见等形式，积极主动地介入三大都市圈的经济发展，以进一步提升其国家意义。但从力量大小来看，感觉中央对大都市圈的政策安排仍显得过于迟缓，地方自主力量依然积极而强大，这种格局从区域整合发展的角度来看，过去曾经是全面调动地方积极性、各自为政的有效治理模式，难以适应当前区域经济一体化发展的现实需求，反而阻碍区域振兴和和谐发展。如何科学配置中央和地方的权力，构筑良好的府际关系，是我国大都市圈发展中需要考虑的重要议题。

　　3 中国大都市圈发展的瓶颈：缺乏良好的区域政治制度安排

　　虽然我国长三角、珠三角、京津唐三大都市圈经济快速增长，一体化趋势日趋明显，但按照成熟型大都市圈的标准来看，由于受到体制机制的约束，当前我国大都市圈的一体化发展处于“形式一体化而神不一体化”的尴尬局面，仍存在诸多瓶颈性因素，其结果表现为基础设施重复建设、主导产业雷同、规划冲突等方面。但笔者认为，真正限制我国三大都市圈整合发展的核心瓶颈则是区域政治体制改革相对滞后于经济体制改革进程，缺乏有法律保障的区域制度安排，造成区域公共服务难以实现均等化和共享。主要体现在以下几点：

　　3.1 传统政绩考核体系导向下的政府经济职能依然强大

　　大都市圈内部之所以在产业调整过程中形成重复建设与自我保护，是因为各省市政府官员在“经济数字出官员”的考核体系下，没有理由不关注、不追求经济规模、就业规模和税收规模，政府依然承担着城市招商引资的主体功能，官员依然是最大的招商者群体，政府对企业的干涉、限制依然处处可见。因此，在经济建设型政府尚未完成向公共服务型政府转型的时候，行政区划边界依然隐隐发挥着区域分割和区域保护的经济功能，这极大地扭曲了资源的市场化配置。只有大都市圈范围内的所有省市政府建成真正的公共服务型政府，大都市圈经济才能实现真正的一体化格局。

　　3.2 在既得利益维护下缺乏法治化、有效性的跨界协调机制

　　近年来，虽然在长三角、珠三角、京津唐三大都市圈都进行了跨界协调机制的创新性建设，建立了多层次、宽领域的跨界组织和协调制度体系，如长三角苏浙沪高层协商会晤机制、城市经济协调会；珠三角有行政首长联席会议等，但由于这些机制缺乏应有的法律地位，很多合作议题经常处于“议而不决、决而不行”的尴尬境地，大多城市对协调成果总是保持高调回应而低调实施，对跨界协调的有效性大打折扣。再加上对“不合作者”缺乏必要的法律制裁机制，诸多协商成果很难得到一致的贯彻落实，区域冲突无法得到公平公正解决。这除了国家立法的缺失外，另一主要原因是城市经济发展阶段和居民福利的差异，在大都市圈内部自然形成以城市或特殊群体为主体的既得利益者，当涉及到能否取消各市之间的养路费、能否统一各市的电信区号和电信收费、能否实现各市之间的资质互认、能否实现各市人才的自由流动、能否实现各市社会保障水平的一致等等公共服务均等化问题时，就会表现出传统发展模式下的犹豫和踌躇。

　　3.3 在保增长、促经济导向下缺乏科学的经济社会发展方式

　　一方面，随着中国“人口红利”的不断消失，三大都市圈普遍面临资源、环境、人力等方面的成本压力，高耗能、高排放、高污染的发展模式难以为继，这对大都市圈的产业转型、技术创新和可持续发展带来严峻挑战，甚至有可能引发生产制造企业的撤资和外迁，如最近英特尔公司将上海的制造工厂迁至成都是典型案例；另一方面，大都市圈地区的经济增长属于过于依赖投资和出口的传统模式，如何摆脱这种路径，不断转向外资、出口、内需三驾马车共同驱动的科学发展模式，是大都市圈经济社会平稳快速发展的重要基础和保证。此次金融危机加速了沿海三大都市圈经济的回落，充分说明了传统发展模式的弊端和风险性。而要实现大都市圈经济社会发展方式的科学转型，依然需要统一、有效的区域制度安排。

　　4 中国大都市圈发展趋势：全球化国家战略经济区

　　根据现在和未来相结合来看，虽然我国三大都市圈在发展进程中面临着种种问题和瓶颈，但已经初步具备了一体化发展的框架和基础条件，正在努力向真正的“大都市经济区”转变，特别是在21世纪初期（2010～2030年）的20年时间内，三大都市圈经济规模将持续扩大，必将成为全球化的国家战略经济区域，引领中国经济不断融入世界、参与世界竞争。这些趋势和变化主要包括以下几个方面：

　　4.1 发展理念：开放化、合作化

　　理念是行动的重要思想基础。未来随着大都市圈内部公共服务型政府的日渐建成，行政区划的经济控制职能将不断弱化，大都市圈各成员城市政府的发展理念也会发生实质性的变化，传统的封闭思维由开放思维所替代，城市经济发展更强调开放化、区域化和合作化，尤其是通过交通、环境、教育、科技等一些跨区域公共事务的协同治理，逐渐会形成一种开放、诚信、合作、共赢的国际大都市图文化。

　　4.2 区域形态：网络化、连绵化

　　随着大都市圈城市化水平的逐步提高，内部核心城市不断由集聚走向扩散，大都市周边的郊区新城将会得到蓬勃发展，此时在单个城市行政空间范围内，将会率先形成由中心城区和若干新城组成的多中心空间结构体系。当每个都市均形成多中心结构之时，交通、信息、能源等基础设施、要素流动都会呈现高密度、网络化的联动体系，整个大都市圈就形成了高级别、均衡化的城市网络体系。随着相邻城市建成区的不断扩大并相互连接，农村地域不断缩小，整个大都市圈最终将沿着重要基础设施通道形成连绵化的城市化地区。

　　4.3 产业结构：服务化、互补化

　　大都市圈经济的不断发展，必将通过区域产业结构的不断调整与空间重新配置格局加以体现。从长期发展趋势来看，我国大都市圈的产业结构将出现两种重要趋势：一是，随着科技迅猛发展，交通和通讯发生革命，城市的产业结构不断升级换代，逐渐形成以现代服务业为主的服务型经济体，产业结构的高级化、服务化特征将会十分突出，与此同时，大都市圈的核心城市在产业结构调整中的先导作用和创新作用将更加明显。西方发达国家成熟型都市圈的发展过程已经证明了这一点。二是，随着市场对资源配置的基础性作用的不断强化，大都市圈的中心城市与周围城市将会形成合理的地域分工格局和产业链，形成功能互补、错位竞争、有序发展的良性竞争态势。

　　4.4 城市功能：综合化、全球化

　　多样化、综合性、全球化的城市功能，是大都市圈得以拥有综合竞争力的核心原因。据此，我国三大都市圈在未来发展进程中，一方面不断寻求各自准确的功能定位，不断形成具有国家意义的主体功能区，如京津唐都市圈成为国家政治管理和文化交流中心；长三角都市圈成为国际金融、国际贸易、国际航运和国际经济中心；珠三角都市圈成为世界先进制造业和现代服务业基地。另一方面，在不断集聚和整合成员城市独特功能的基础上，将会形成包括政治、经济、文化、贸易、航运、金融等多元化、综合化、国际化的区域整体功能，全球服务功能将得到极大提高。

　　4.5 区域政治：协商化、法治化

　　大都市圈经济的高度一体化，需要相应的区域政治体系来加以支撑。对此，有的观点认为，我国大都市圈将会采取合并或兼并为主的行政区划大一统模式，也就是说长三角大都市圈成立统一的上海省或上海经济特区，京津唐大都市圈采取北京和天津合并等，但笔者认为，由于行政区划特有的政治敏感性，我国大都市圈地区这种大动作的行政区划调整几乎不太可能。而其未来的区域政治格局，更多的则是在现有行政区划格局保持基本不变的情况下，对一些冲突性的区域公共事务，成员省市政府将会更加强调横向协商、互动协调的重要性，努力构建法治化、有效性的跨界协调组织及其运行机制，确保区域矛盾得到有效解决。因此，建立健全跨界协调组织及运行机制，依法协商解决区域矛盾，将是未来我国大都市圈政治体系重组与改革的出发点和落脚点。

　　4.6 区域社会：流动化、均衡化

　　未来我国的三大都市圈，将是对内对外开放程度最高的地区，不仅国际友人不断增加，更是国内其他省市居民自由流动和选择就业的城市区域。可以说，不仅面对国际社会，而且面对国内其他省市，三大都市圈率先成为人口、资金、信息、商品等要素自由流动，以及社会阶层、收入分配合理流动的新型流动空间。特别是随着城市户籍管理、城乡二元结构、就业、劳动力等传统制度的改革创新，使得包括教育、医疗、社会保障、文化、艺术等在内的公共服务基本实现区际均衡、城际均衡和人际均衡，社会结构将会更加优化和和谐。但需要指出的是，随着大都市圈经济的振兴和流动社会的形成，来自境内外的社会风险（包括自然和人为两方面）也将会不断积累和增加，这就需要建立健全更加完善而有效的社会应急管理体系。

　　注释：

　　① 例如，1 999年建设部组织开展了《京津冀北（大北京地区）城乡空间发展规划》；2008年8月6日，国务院通过了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》；早在2004年广东省就制定了《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004～2020）》；2008年12月国家发展和改革委员会颁布实施了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020）》。在2002年江苏省制定了《苏锡常都市圈规划》、《南京都市圈规划》和《徐州都市圈规划》三大规划体系；等等。

作者介绍：陶希东，博士，上海社科院社会调查中心。