对我国城镇职工退休保障制度改革的再认识
作者：刘贵平
人口研究 1998年11期
1 国外退休保障制度研究的焦点
退休保障制度研究是国外均倍受关注的问题，研究的热点主要集中在如下几个方面：
第一，退休保障制度的改革，由于经济增长缓慢和人口老龄化现象的出现，传统的退休保障制度受到冲击，甚至难以为继。新的制度设计方案的选择，及对各种方案的评价，成为理所当然的研究热点。许多国家相继出现改革方案，并采取过渡性措施向新的方案过渡。但无论是在理论界还是公众，争论都很激烈。
第二，养老保险基金模式的选择对经济发展的影响。比如，对国民经济积累的影响，对居民储蓄行为的影响，对劳动力就业行为的影响，对通货膨胀的影响以及通货膨胀对养老基金的影响，等等。西方经济学者们对这方面的研究已经非常深入。
第三，人口老龄化对退休保障制度的影响。西方人口老龄化程度很高，人口平均预期寿命不断延长。人口结构的这种变化不仅仅是意味着退休金需求增多，它还通过影响劳动力的结构而制约退休保障制度，对这些问题的研究直接影响退休保障制度的改革。
第四，对社会保障基本原则的争论。这种争论直接影响退休保障制度改革的原则和发展方向。各国的退休保障制度改革已经不囿于传统的理论与原则，采用各具特色的运作手段。例如，智利为代表的拉美国家和英国都已采用商业保险手段、养老保险私营化手段改革公共退休金制度。国际劳工组织、国际社会保障协会组织的专家学者提出不同的观点，引起激烈的争论，争论的焦点在于坚持什么样的社会保障原则。
2 我国城镇职工退休保障制度改革方面需要深入研究的问题
不可否认，我国学术界对退休保障制度的研究日益深入。但与西方国家相比，我们的研究要肤浅得多。最近几年，关于养老保险制度改革的文章越来越多，但有深度的文章并不多见。我们还停留在制度设计的具体操作上，缺乏透彻的理论分析。甚至可以说，我们存在着对外国的经验盲目模仿的现象。笔者考察了已有的一些研究后，认为有以下几点不足：
第一、对养老保险一般性介绍性的较多，对某个专门问题研究不够深入。
第二、盲目照搬西方及其它国家的模式，并没有对其保障机制做深入的研究。
第三、是对养老保险基金模式类型的研究不与经济、历史、文化背景相联系。
第四、忽视理论建设，在具体操作层面上循环论证。
第五、相当多的研究项目是在国际组织，如世界银行，和商业性保险集团的支持下完成的；由中国学者独立完成的，有较大影响的课题不多。
以[国发1997]26号文件为标志，我国城镇职工养老保险将走向统一的“社会统筹与个人帐户相结合”式养老保险模式。这个方案的最终确立，无疑是集中了国内、国外研究成果，并结合中国退休保障制度的实际。但我们认为，全国统一的养老保险制度的最终确立，决不意味着问题已经彻底解决了，相反，应当深入研究的问题很多。其原因是：
第一、统一的养老保险制度方案正式出台以前，各地实施的制度多种多样，向统一的制度过渡过程中出现的问题有待研究解决。
第二、统一的养老保险制度并未解决由于养老保险费的历史欠帐所造成的资金缺口问题。
第三、养老保险的代际转移支付性质并未改变，因此，人口年龄结构的老化将加重退休金支付能力不足的问题。
第四、老工业基地国营大中型企业经营不利，养老金支付困难。无论设计怎样的制度模式，都不能一蹴而就。那里的问题需要特殊手段来解决。
第五、养老保险的社会化程度低，或者说，覆盖面很低，没有发挥社会保险分散社会风险的功能。造成这种状况的原因除认识程度低以外，与制度模式本身没有充分发挥激励作用有关。
第六、官僚主义、腐败现象泛滥、法制观念淡薄、有些领导干部素质差等原因，造成养老保险基金被挪做它用、拒缴保险费等现象时有发生。
第七、养老保险基金保值增值问题没有解决，通货膨胀会吃掉一部分积累，从而降低退休保障水平。
3 社会统筹与个人帐户相结合保障模式的主要风险评析
社会统筹与个人帐户相结合式养老保险模式，是经过长时间探索后最终形成的养老保险制度。这个政策的制定有其理论和实践依据。国发[1997]26号文件的发布，标志着在今后一段时期我国城镇职工养老保险的发展方向。然而，这种制度模式并不是十全十美的，甚至可以说，它隐含着潜在的风险因素。
3.1 个人帐户空转的风险
社会统筹与个人帐户相结合养老保险模式似乎是从西方国家曾经采用或正在采用的各种社会保障方案移花接木而来。英国和加拿大的公共养老保险制度的给付方式是采用的所谓“flat
rate
of
benefitformula”，也就是说， 对所有符合享受社会保障条件的劳动者或公民，领取相同金额的退休金。养老金来源于企业缴费（payroll tax）、 个人缴费，或社会保障税。政府有义务保证年老者所领取的这部分退休金的实际购买力，保证年老者享受经济发展和劳动生产率提高的成果。“社会统筹”与这种保障机制是相似的。社会统筹与社会平均工资挂钩， 从而使劳动者有享受社会发展的机会。 “个人帐户”（individualretirement acccount ）是最近一个时期在西方国家出现的一种退休金计划，但多由企业自行建立的退休金计划所采用，而且应用的程度有限。除新加坡等几个国家采用的公积金制（national provident fund ）与个人帐户制有类似之处外，没有大的国家用个人帐户制来做为公共的退休金制度。
“社会统筹”和“个人帐户”从社会再分配这个角度来说是相互矛盾的。社会统筹强调社会互济互助，而个人帐户强调的是自我保障。实行社会统筹与个人帐户相结合制度的本意是将社会共济与个人自我保障机制结合起来。保障基金的来源没有变化，仍然是企业和个人缴费，只不过是退休金支付方式改变成两个部分：社会统筹和个人帐户。但实际上，社会统筹对与退休者来讲意味着领取相同金额的退休金，而对于养老保险的承办者，即政府来说，还意味着资金的统筹，个人帐户上的资金也被“统筹”了。因为社会统筹与个人帐户相结合式养老保险刚开始，现在领取退休金的多是实行新的退休金制度以前退休的职工，按老办法领取退休金。一旦实行新的养老保险制度的职工大批进入退休年龄后，从个人帐户上自取退休金者比例越来越大，能否出现资金短缺问题是个未知数。
3.2 社会统筹与个人帐户相结合养老保险没有摆脱人口老龄化的影响
由于“社会统筹”和“个人帐户”的资金来源相同，资金平衡的本质仍然是时期平衡，或者通常说的“现收现付制”，就业人口与已退休人口的比例变化必定要影响资金的平衡。用C代表养老保险的成本，B代表领到退休金人数，表示平均工资替代率，代表就业时的平均货币工资，L代表目前正在就业者规模，则表示在业者平均货币工资。
B·
C＝──────
L·
上式中，B与L之比与人口年龄结构高度相关，人口老龄化在下一世纪30年代将达到高峰，人口的负担老年系数迅速上升，是养老保险成本上升的主要因素。
3.3 通货膨胀的存在可能会降低退休金保障的实际水平
社会统筹与个人帐户相结合这种模式容易受到通货膨胀的损害。社会统筹部分与社会平均工资挂钩，而社会平均工资增长率虽不能百分之百地与通货膨胀率同步但一般来讲，它还是能在一定程度上抵销一部分通货膨胀的损害的。如果工资增长率不与通货膨胀率百分之百地同步，在职职工的收入与退休者的退休金损失都无法得到补偿，可是退休者的收入来源单一，他们所要承担的压力要大得多。许多国家都对基本养老保险金实行与生活费用指数挂钩的方式来保护退休者的购买力。如果不对退休者的收入实行保护措施，而单纯降低工资替代率，那么年老者的实际收入肯定要下降。多年来，我国社会劳动生产率指数大于实际工资指数，城镇居民消费价格指数又远远高于实际工资增长指数。这说明，劳动者工资增长幅度低于劳动生产率的提高，更低于物价上涨幅度。
社会统筹部分不但能使退休者抵销一部分通货膨胀的损害，还能使年老者能享受到由于经济发展和科学技术发展所带来的劳动生产率提高的社会成果。但个人帐户则完全暴露在通货膨胀的经济环境之下。我国还没有对养老保险基金进行保护性投资的政策环境和法律环境，个人帐户上的资金增值的唯一方式是银行利率。单靠银行利率是绝对不能摆脱通货膨胀影响的，这是稍有经济常识的人不言而喻的。如果通货膨胀率是3%，100元钱在35年后的购买力将变成36元；如果通货膨胀率是9 %，将变成5元钱的购买力（表2）。由此可见，个人帐户在通货膨胀面前是多么脆弱。
表1 社会劳动生产率、职工平均工资和城镇居民消费价格指数
年份社会劳动生产率 货币工资指数
1990
102.6
110.6
1991
104.2
109.3
1992
110.3
115.9
1993
110.6
124.3
1994
109.3
134.6
1995
107.5
121.2
1996
108.4
112.9
年份实际工资指数
城镇居民消费价格指数
1990
109.2
101.3
1991
104.0
105.1
1992
106.7
108.6
1993
107.1
116.1
1994
107.7
125.0
1995
103.8
116.8
1996
103.8
108.8
资料来源：《中国劳动工资统计年鉴》（1997），中国统计出版社，第6页。
表2 100元人民币在不同通货膨胀率下的购买力
存储时间（年） 3% 6% 9%
35
36
135
25
48
2312
15
64
4227
假设就业第一年工资为W[,0]，养老保险缴费与工资的比为c，货币工资增长率为p，年利率为r，通货膨胀率为f，就业年限为n，则个人帐户积累总额p为：p＝c·W[,0]+c·W[,0]（1+p）·（1+r）[n-1]+c·W[,0]·（1 +p）[2]·（1+r）[n-2]+…+c·W[,0]·（1+p）[n-1]
而退休金的购买力应为：
c·W[,0]（1+r）[n-1]
c·W[,0]（1+P）·（1+r）[n-2]＝───────────+────────────────
（1+f）[n-1] （1+f）[n-2]
c·W[,0]（1+p）[2]·（1+r）[n-3]
+ ──────────────────+…+c·W[,0]（1+p）
（1+f）[n-3]
[n-1]
一般地，f≥r，则一般有p≤。按照新的养老保险制度， 退休者从个人帐户上领取的月退休金为帐户资金总额除以120。 这种支取方式是典型的defined contribution式退休金计划，受保障者要自己承担贬值风险。
4 我们在改革什么？
我们在改革的是在社会保障体制下的退休保障制度，而不是改革“养老保险”。养老保险只是一种技术手段，只有当养老保险被选择作为退休保障的手段时，养老保险才能实现其功能。换句话说，养老保险可以作为退休保障制度，但反过来，退休保障制度不都是养老保险。养老保险作为一种技术手段可以完善，但不可以说要“改革养老保险制度”。
但是，在国内大部分文章中，谈论更多的是“养老保险制度改革”。促成这种误解的原因是我们对整个社会保障的基本概念、范畴，基本的理论问题缺乏深入的研究。在没有进行社会保障制度改革以前，我们实行的是企业内部的“现收现付制”，也被称为“企业保险”，也就是说，当时的退休保障制度是“企业保险”（从性质上看属于养老保险）。如果把改革的对象定为“企业保险”，从逻辑上讲只能是在原来的基础上对其进行修改、完善。但如果将改革的对象定为退休保障制度，那么从逻辑上讲，可能完全抛弃原来的制度模式，而重新选择一种全新的方案。对于具体操作手段的改善应是社会保障制度改革的内容之一，但更多的是要改革总体的制度框架，包括政策法规、管理体系等等。
对于基本概念明辨之后，改革的思路会变得开阔。事实上，世界各国选择的退休保障制度多种多样，并且大多是几种保障方式的组合，而形成了多层次的退休保障制度。常见的是三个层次：基本的退休保障制度；企业补充的退休保障制度；个人自我保障手段。基本的退休保障制度也称为公共的退休金制度，一般这部分采用的是养老保险手段。企业补充的退休金制度可以是自我管理的（分为DB计划和DC计划），也可以委托保险公司或其它金融机构管理。个人自我保障包括财产、储蓄、购买人寿保障、金融债券、股票等多种渠道。
将我国城镇职工退休保障制度划分为基本养老保险、企业补充养老保险、个人养老保险是存在概念上的错误。这种划分方式等于是将我国城镇职工退休保障制度限定在“保险”的范畴内，而实际上，虽然具有保险特性的手段通常用来建立退休保障制度，但并不是必须采用。个人帐户制度就基本上没有“保险”的特性。
基本退休保障部分必须充分体现收入保障功能和收入再分配功能。具体的说，退休职工从基本保障这部分获得的收入能够保证其基本的生活水平不变，这部分收入的实际购买力不应受到经济周期性变化的影响，不应受到通货膨胀的损害。即必须与生活费用指数或通货膨胀率挂钩。当然，这部分收入水平不能过高，否则将不能实现承诺。基本退休保障必须体现收入再分配功能，即必须有高收入和低收入之间的收入再分配。如果没有这两个原则，建立基本退休保障制度的意义就不大了。在市场经济条件下，基本退休保证制度是一种政府的宏观调控，它的目的是要使退休者享受基本的生活水平，这种生活水平应是与社会经济发展同步的。
作者介绍：刘贵平，北京大学经济学院人口研究所，博士后。