翟继光:税收法治是法治中国建设的重要基础
2014-10-29 来源：中国税务报 作者：翟继光 字号：
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社会主义法治与现代税收具有内在的契合性，这种契合性源于二者的本质属性都是民主。
法治与税收的这种契合性自法治诞生之日就已经奠定基础。1215年英国的《大宪章》被视为近代民主、宪政和法治的源头。此时的民主强调的是在税收领域中贵族的民主，此时的宪政强调的是在征税等事项中国王的权力应受到宪法的制约，此时的法治强调的是税收的开征应由体现贵族意志的法律来规定。英国的贵族与城市平民在每次授予国王征税权时都会从国王那里获得一定的立法权，而国王则通过放弃一定的立法权来换取征税权，通过议会与国王不断进行的权力交换，最终由议会控制全部的立法权，国王变成名义上的国家元首。在近代民主、宪政和法治诞生的过程中，税收起到交换媒介的作用，而税收也成为国家治理中最先实现民主、宪政和法治的领域。
税收在本质上体现的是纳税人与政府等价交换的关系。政府为纳税人提供包括国防、教育、卫生、治安和社保等在内的公共物品，纳税人为享受上述公共物品而向政府纳税。政府与纳税人之间所进行的这种以税收为媒介的等价交换关系是现代社会合法存在的基石。这种等价交换关系的主导者是纳税人，这是民主的体现。纳税人与政府之间的这种等价交换关系需要依靠具有最高权威的规范来确立，这一规范就是宪法。对于每个个体的纳税人以及政府的不同部门需要运用一定的方式来确保其权利的享有和义务的履行，当前最好的方式就是法治。现代税收的顺利运作离不开民主、宪政和法治的保障，而社会主义民主、宪政和法治的实现必须以税收民主、税收宪政和税收法治的实现为基础。
建设法治国家，在税收领域当前应着重做好以下五个方面的工作：第一，在税务系统普遍建立法律顾问制度。各级税务机关有必要设立法律顾问，作为领导的助理，主管法律工作。第二，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。同时应当允许广大纳税人就税收规范性文件中的不合法之处通过诉讼的方式启动司法审查。第三，建立科学的法治建设指标体系和考核标准。改变税务机关以税收任务完成情况作为主要指标的考核机制，让税务机关从简单的征税机关转变为真正的执法机关。第四，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。国务院制定的税收法规应报全国人大常委会备案，其他部门和机关制定的税收规章和规范性文件应当报上级备案，接收备案的主体应及时进行合法性审查。第五，健全社会普法教育机制，把法治教育纳入国民教育体系。
建设法治政府，在税收领域应深化行政执法体制改革，着重推进以下六个方面的工作：第一，完善行政执法程序，避免告知、听证、回避等制度流于形式。第二，规范执法自由裁量权，建立健全行政裁量权基准制度，尽量缩小基层税务机关自由裁量权的行使范围。第三，加强对行政执法的监督，逐步建立以纳税人为主体的监督制度。第四，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障的制度。第五，完善行政执法与刑事司法衔接机制，既要避免对税收违法行为以罚代刑，也要避免对纳税人作出重复处罚。第六，全面推进税收政务公开。
社会主义法治与现代税收的契合性，决定了税收法治建设在当代法治中国建设中具有不可替代的基础性地位和作用。各级政府及其税务机关是税收法治建设的主体，广大纳税人也是税收法治建设的主体，只有两个主体通力合作并建立和谐的税收征纳关系，税收法治建设才有可能顺利推进。
作者：中国政法大学副教授、硕士生导师；本文研究得到“中国政法大学青年教师创新团队资助项目”的支持