试析[农民专业合作社法]的中国特色

　　2007年7月1日实施的《农民专业合作社法》，既是确立农民市场主体地位的主体法，也是国家扶持农业的产业促进法，认真学习领会其精神，对于贯彻实施好这部法律，特别是对工商机关做好合作社的商事登记和监管服务工作，具有十分重要而现实的意义。 　　 　　一、认识合作社的制度价值 　　 　　自1844年在英国罗奇代尔镇诞生第一个消费合作社――公平先锋社以来，合作社在世界各地逐渐发展，形成国际合作运动，虽历经曲折，但至今仍具有独特的生命力。其奥妙何在? 　　在市场经济体制下，以公司为主体的各类“资本型”企业的充分竞争，极大地推动了经济发展。但在资本强势下，产生了两种市场失灵的后果：一是一些大企业垄断控制市场，窒息市场自由竞争的活力，这要靠反垄断法来规制；二是产生了一批弱势群体和弱质产业，农民组建专业合作社正是弱势人群在弱质产业中联合起来参与市场博弈，国家则从立法上予以支持和规范，政府在管理上予以优惠扶持。如果说《公司法》是促进自由竞争的话，《反垄断法》就是保护公平竞争，而《合作社法》则是鼓励扶持弱势群体联合起来参与市场竞争，这就是合作社的制度价值所在，也是西方市场经济十分发达成熟的国家合作社运动仍长盛不衰，充满生机活力的根本原因。我国的《农民专业合作社法》就是国家为保护“两弱”，支持农民发展生产、增加收入，从立法上做出的制度安排。 　　因此，可以说《公司法》、《反垄断法》和《合作社法》三部法律是维护市场经济体系健康有序运行的典型法律结构。合作社是众多市场主体中必不可少的重要组成部分，合作社法是市场经济法律框架中一部重要的法律。我国在上世纪50年代曾有过一段从合作社到人民公社的不成功实践，时隔半个世纪，我国农业在加入WTO后，全面推进市场化的新形势下，重提合作制的根本原因和核心价值也在于此。 　　 　　二、经营体制上的中国特色 　　 　　合作社制度(日本、韩国称农协，我国台湾地区称农会)是西方市场经济体制的产物，引入我国必须与国情相结合，进行本土化改造，才能形成一个有自己特色的合用的好制度。《农民专业合作社法》的最大中国特色就是农民专业合作社建立在“农村家庭承包经营基础上”。该法第2条：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者……，自愿联合，民主管理的互助性经济组织”。这一规定明确了两点：一是合作社设立、存在的基础是农村家庭承包经营制，这是与我国《宪法》、《土地承包法》一脉相承的，我国的改革开放是从农村开始的，其最重要的成果就是确立了社会主义初级阶段将长期实行家庭承包经营体制。这已写入《宪法》第8条：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。”今天讲农民办合作社不是否定家庭承包经营体制，不是重搞“归大堆”，而是把合作社建立在“农村家庭承包经营基础上”，也就是说如果离开家庭承包经营制就没有合作社，其他领域的经济活动都不能设立农民专业合作社：二是“合作社”和“家庭”两个层次的关系是“统分结合的双层经营体制”，“经营”性质的定位是“互助性”；合作社这个层次，对内从事为社员服务的经营，如种子、化肥、饲料原料采购，仔猪、禽苗等购进等，对外则从事为社员加工、推销农产品的经营活动；而农民参加合作社，家中还保留着自己的同业经营项目。社员这个层次既可以惠顾合作社，接受合作社的采购、推销服务，也可以自己直接对外经营。这种“生产在家、经营在社”的模式是建立在我国长期实行家庭联产承包责任制基础上的“统分结合的双层经营体制”，是适合我国现阶段农村生产力水平的：一方面发挥家庭生产经营的优势，另一方面又联合起来走向市场，能有效地解决一家一户小生产难以与大市场对接的瓶颈制约。 　　 　　三、经营机制上的突破与创新 　　 　　合作社有三种类型：消费合作社、生产经营合作社和信用合作社。我国《农民专业合作社法》规范设立的属于为农民服务的生产经营型合作社(我国《消法》第52条规定农民购买农业生产资料用于农业生产受消法保护，因此也具有消费合作社的一些特征)；从合作社基本属性来看，它既是弱势者联合起来参与市场博弈的互助组织，也是开展盈利性生产经营活动的经济组织，这种“人合”与“资合”并存的特点就使合作社具有“社团”性和“经济”性的双重属性；不同国家(地区)在不同的市场发育阶段上，针对具体情况对其“社团”性和“经济”性的特点各有侧重，我国《农民专业合作社法》第2条规定：“农民专业合作社是……，自愿联合，民主管理的互助性经济组织”。很多国家(地区)都没有把合作社纳入商事登记，而我国规定由工商机关登记发照，由此可见我国在保留合作社“人合”的“社团”基本属性的基础上，强调更多的是其“经济”性，定位为“互助性经济组织”。 　　笔者并未对国外(境外)的农业合作社作实地考察，仅就手中有限资料与我国《农民专业合作社法》相关条文比较，即可看出结合国情进行本土化改造过程中的突破与创新，特别是在突出其“经济组织”的功能设计上，不仅适应当前农村生产力水平，支持农民联手闯市场，是有利于实现增产增收的组织载体，同时对发展现代农业预留了很大空间，不仅借鉴国外合作社的成功经验，对“人合”做了具体规范，而且结合我国发展农业产业化经营的实际，对合作社的经营机制做出很好的规定，为吸引资本投入农业预留很大空间，具有宽广的适应性和巨大的包容性。 　　1．经营领域上的“专业”性与开放性。该法的“专业”一词是有特定的法律含义的。第2条：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”可见，该法的“专业”，一是紧扣“同类农产品的生产经营”；二是围绕“农产品的销售、加工、运输、贮藏”的产业链条延伸，有利于实现多环节增值的农业产业化经营；三是围绕“同类农产品的生产经营”提供配套服务，有利于合作社提高服务功能。总之，国家为支持合作社发展产业化经营和为之服务的多种经营，让国家的惠农政策充分惠及入社农民，《农民专业合作社法》对经营领域、范围做了既开放又限制，既鼓励扶持，又兼顾平衡的规定。开放就是合作社不限定在第一产业内，鼓励发展农业产业化经营，进入第二、第三产业；限制就是这种跨产业跨行业经营是围绕同类主导农产品的产业链条延伸和为之服务的“相关”经营项目，不包括消

费品经营和其他非“专业”领域经营，集中在“农产品”和“农业生产”领域内，把有限的扶持用到最需要扶持的弱质农业产业和最有发展潜力的产业化经营上，同时限人定它在其他领域享有优惠，这就很好地平衡了与“资本型”企业的公平竞争。否则，经营范围泛化，就有可能使优惠扶持政策的效应被冲淡，甚至有可能促使少数投机钻营的人，把合作社变成向国家优惠政策套利的载体，这是不符合该法立法原则和精神的。 　　2．合作社成员的主体性与开放性。农民专业合作社的成员当然要以农民为主体，但不排斥其他各类组织参与：一是允许企业加入合作社，这与我国现实经济中“公司+农户”合作模式相衔接，有利于公司与农户建立更紧密的合作关系，发展成共建优质农产品生产基地、共创市场新优势、共享增收新成果的城乡结合、以工带农的新机制；二是允许事业单位参与，这就有利于一大批农业科技研究、推广单位和广大科技人员在市场机制下更好与农民结合，有利于合作社吸引科技人才，采用标准化生产的各种新技术，发展现代农业，也为广大科技人员发挥才能提供了宽广的舞台；三是允许社会团体参与，合作社也可以以团体成员加入各种协会，这有利于农民选择多种方式参与合作，也有利于农民运用多种组织形式和合作方式来协调经济关系，处理好农民之间，以及与社会、政府的多方关系，让农民在民办民管中规范秩序。总之。在坚持以农民为主体的前提下，对企事业单位和社会团体持开放性，这是与我国已进入“以城带乡、以工补农”的城乡统筹协调发展的历史新阶段相适应的。 　　3．管理机制上坚持民主管理为主，同时也给资本以一定的“话语权”。合作社的“人合”互助属性，决定了它的管理实行以人为本的“一人一票”民主管理、民主决策、民主监督机制。国外对“一人一票”以外的附加表决权限制很严，防止少数人用资本“股权”来控制合作社，我国为鼓励向农业投资，给资本以一定的“话语权”，在坚持“一人一票”的基础上把附加表决权放宽到不超过总票数的20％。 　　4．分配机制上以“按惠顾额返还盈利”为主，同时为资本获利预留了较大空间。合作社为社员服务的互助属性决定了它的分配机制只能是按社员通过合作社采购农资和加工推销农产品的“惠顾额”来返还盈利。国外严格限制按股金分红，即使利息也限息。我国出于吸引对农业投资，在坚持“按惠顾额返还盈利”不少于60％的基础上，为资本获利预留了较大空间(第37条)。 　　有关附加表决权和分配机制的规定，可以从两个方面理解：一是有利于吸引资本投向农业；鉴于农村资金外流和传统农业盈利能力很低的现实，而发展现代农业需要大量的资金，除了国家优惠扶持外，更多的要用利益机制吸引大户能人、龙头企业来投资；二是有利于平衡“多数”与“少数”的利益诉求：由能人、专业大户领办合作社最具活力的现实表明，这些办社带头人是农村中的精英，是办好合作社的中坚骨干力量，也是最有可能成长为农民企业家的优秀人才。他们在发动农户入社形成规模优势的同时，也使自己面临“吃亏”的境地，参加农民越多，他们就越是“少数”，在“一人一票”、“按惠顾额返还盈利”等合作社“经典原则”面前，越是显得“吃亏”，如何平衡少数“能人”与大多数农户的利益诉求?如何既激发“能人”领办合作社的积极性，又要防止少数人搞“一户独大”，变成“家庭(族)式”合作社?唯一的途径就是从制度设计上附加表决权、按“惠顾额”返还盈利的比例等方面，在坚持以“人合”为主的基础上、在一定范围内发挥“资合”的作用，就能较好地平衡各方的利益诉求。这也是我国《农民专业合作社法》结合国情在体制、机制上体现出的特色、突破与创新。 　　 　　四、把握合作社与“资本型”企业的区别 　　 　　必须看到，工商机关长期从事公司、合伙企业、外商投资企业等“资本型”企业的登记监管工作，形成了一定的“思维定势”，同时又缺乏合作社的登记监管工作实践，因而《农民专业合作社法》的实施必将给我们提出一系列新课题。我们要从学法入手，把握其精神实质，掌握它与“资本型”企业的主要区别，才能担当好法律赋予我们的职责：一是不同于“资本型”企业以追求资本增值的利益最大化为目标，合作社的办社目的是为入社农户服务，当然最终也要实现增收：二是不同于公司股东，入社社员家中还保留自己的经营项目，有经营自主权；三是“资本型”企业只有一种对外(市场)的盈利性经营活动，合作社则有两种经营机制，对内为社员服务的互助型经营和对外的盈利性经营：四是合作社成员上的独特性：①调整对象主要是农民这个特定人群⑦成员是以家庭承包的农户为单位，而不是公民个人③农民以外的其他成员必须是从事与合作社业务相关的单位④农民以外的其他成员还有比例和数量限制；五是管理机制上的“话语权”即表决权，“资本型”企业是按投资多少来分配，而合作社则实行一人一票的民主管理；六是分配机制上“资本型”企业按股分红，体现的是投资获利，合作社以“按惠顾额返还盈利”为主，体现的是为社员服务的成果，同时也为资本获利预留了一定的空间；七是农民可以自由退社，而“资本型”企业的成员只能股权转让，不能退股；八是“资本型”企业投资人的投资属企业所有，而合作社成员的投资既属合作社的承责资产，同时又为社员建立成员账户，退社时可以带走成员账户上的资产；九是合作社的经营范围既限定又开放，不同于“资本型”企业前置许可的监管模式；十是公司等法人企业有最低出资额限制，合作社也具有法人资格，但未规定最低出资额：此外还有合作社登记注册不收费等。 　　 　　(作者单位：安徽省滁州市工商局)