香港政党政治的特点研究

香港政党政治的特点研究

陈丽君

 2013-01-18 12:00:55 来源：《当代港澳研究》(广州)2012年第5辑期第122～132

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【作者简介】陈丽君，中山大学港澳珠江三角洲研究中心

【内容提要】本文首先对香港政党发展影响重大的“一国两制”及选举制度的特点进行了分析。在此基础上分析了香港政党的主要特点，包括：香港不是执政党与在野党之分，而是建制派与反对派之分；香港已经形成意识形态对立的两大阵营，两大阵营政党在选举中的竞争日益加剧；香港没有《政党法》且政党作用受局限，使香港政党发展仍处于较低水平；香港政制与选举仍属于过渡阶段，使政党仍处于不断变动中。最后对普选条件下的香港政党特点作出了预测。

【关 键 词】香港/政党/特点

香港政党经过近20年的发展，尤其是回归后实行“一国两制、港人治港、高度自治”后，到今天已经取得明显发展，并显现出自身独特的一些特点，这些特点主要反映了香港“一国两制”的特点。

一、对香港政党发展影响重大的“一国两制”及选举制度

(一)“一国两制”的特点

“一国”决定了中国中央政府对特别行政区(以下简称特区)的管辖权，“两

制”与“高度自治”决定了特区政府对特区的管理、治理权。

1.“一国两制”下，特区权力来自中央授权

中央与特区之间在职权上有着明确的划分。然而，由于特区的权力来自中央(全国人民代表大会)授予，因而，这种划分不是双方协商、平均分权问题，而是中央单方面授权的问题。换言之，中央与特区之间的职权划分由国家最高权力机关决定，而不是由特区自己决定的，也不是由中央与特区谈判而成的。

中央对特区政制发展有主导权。中央政府与特区政府权限分明，中央政府对特区的权限代表的是主权，特区政府代表的是治权，二者之间地位明显不同，中央政府的权限更为重要，起主导作用。正如“一国”与“两制”关系一样，主权是目的，是更为重要的，因此中央政府对特区的管辖权是更为重要的。特区政府代表的是治权，是为了“两制”，即为了维持特区资本主义制度不变，保持其原有优势而采取的对策，即特区高度自治是手段，根本目的是为了“一国”，为了收回中国所属领土主权，为了祖国统一与强大。且特区政府从属于中央政府，即是中央政府管辖下的特殊地方政府。因此，在中央政府与特区政府的关系上，中央政府占主导地位，特区政府为从属地位。根据《香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)的规定，中央政府负责涉及中国对香港主权的事务，包括外交事务、防务、紧急情况下宣布港澳进入紧急状态及宣布中国法例在港澳实施，还包括中国的一些成文法如《国旗法》等在香港适用，《基本法》的制定、解释、修改权在全国人民代表大会及其常务委员会，特别是《基本法》的附件一规定，特区行政长官产生方式的修改要得到全国人大常委会批准，这实际上规定了中央对香港政制发展的主导权。香港中文大学前政治与行政系主任关信基教授早于1991年指出，回归后香港只是依赖中国存在的政体，香港的民主发展，中央政

府的取态起决定性作用。①

特区民主选举产生的政府不仅要向选民负责，也要向中央政府负责。特区作为“一国两制”地区，其选民选举所产生的行政长官，他不仅要向选民负责，还要向中央政府负责。如《基本法》第45条规定，香港特区行政长官在当地根据协商产生，由中央人民政府任命；《基本法》第48条规定，行政长官提名并报请中央人民政府任命主要官员。因此，行政长官及其领导的特区政府不仅要向其选民负责，还要向中央人民政府负责。

2.作为资本主义地区的特区，政治制度与西方国家有共性

“两制”决定了特区实行资本主义制度，“高度自治”决定了特区的权力高于一般地区。作为高度自治的特区政府，具有比一国一制下的地方政府更大的权力，且具有相对独立性，拥有特区内部事务管理方面的管理权，包括行政、立法与司法权。行政权包括管理特区政治、经济、社会治安、市政设施、文化教育、社会福利等各种事务，立法权包括特区所有内部事务之法例法规的制定、修改和废除，司法权则包括从初审到终审的所有司法权。特区还有自行处理有关对外事务的权力以及有权组成自己独立的代表团直接参加最高国家权力机关的工作，行使宪法赋予人民代表的一切权利。

特区作为高度自治地区，以及不同于国家主体制度的地区，其民主制度发展自然也不同于国家主体的制度，会有其自身发展道路与规律，因此《基本法》只是对香港民主制度发展作出了一些原则性的规定。事实上，香港作为资本主义地区，其民主制度必然会具有资本主义民主制度发展的一般特点，包括相似的民主理念、选举文化、政党政治、法律以及权力制衡和监督机制等，也包括相似的代

议制度，即通过选举代表自己意志的议员进入议会间接参加特区事务的管理。因此，议员向选民负责，代表人民在议会中行使立法权与监督政府的权力；行政长官也由选举产生，因此他也要向选民负责。

(二)香港选举制度的特点

香港真正意义上的选举历史很短，即“九七”前途问题提出后才开始，经过20多年尤其是回归后10多年的发展，已经具有一定规模，并形成自身特点。

1.香港行政长官与议会独立选举产生

1985年以前，香港总督高度集权，独揽行政、立法大权，政府高官及立法局议员均由其委任，这时立法局完全是总督的咨询机构。回归后，香港行政长官与立法会各自独立选举产生。在《基本法》中，对行政长官与立法会的选举均作了规定，最终都是由港人普选产生，因此双方互不隶属，互相独立，形成相互制衡的关系。

2.香港行政长官不能为政党人士，使行政长官选举不是主战场

根据《香港行政长官选举条例》，第一届至第三届行政长官选举由选举委员会产生，而且规定第一届行政长官不能是政党人士，虽然第二届及之后的行政长官候选人可以是政党人士，但是当选后必须退党。而且行政长官由选举委员会选举产生，因此香港政党虽可参与行政长官选举，但不是主战场。香港政党的主战场是参与议会选举争夺议会席位，这就包括争夺区议会及立法会议席。

3.香港选举形式是直选与间选并存

香港回归10多年来，行政长官由选举委员会(以下简称选委会)选举产生。行政长官选委会分工商金融界、政界、专业界、基层劳工社福界四大界别。第一届行政长官选委会由400人组成，第二届行政长官选委会增至800人。行政长官选委会选民包括公司或团体选民，以及个人选民，其中工商金融界，以及基层劳工社福界中的劳工界等基本为公司或团体票，而专业界、基层劳工社福界中的社福界基本为个人选民，38个界别选民共20余万人。行政长官选委会由这些选民通过简单多数当选制选出。行政长官选委会产生后，行政长官的选举则由选委会先提名产生行政长官候选人，之后再由选委会对候选人做无记名投票，以一人一票方式选出行政长官。

香港议会选举是在上世纪80年代“九七”前途问题提出后才正式开始的，1982年设立18个区议会并引入民选议员，1994年全部区议会议席均由选举产生。立法局1985年引入间接选举的功能组选举，1991年引入直选议席，1995年全部议席均由选举产生。回归后，区议会400多议席由选举产生，而立法会功能界别选举议员保持为50％，分区直选议员则不断增加并达到50％。立法会功能界选举分为28个功能界别，以工商界占最大比例。《香港立法会选举条例》规定，劳工界合资格选民每人可投3票，乡议局、渔农、保险、运输界则采用“选择消去法”，其余23个功能界别采用“最多票数当选法”，合资格的选民一人一票选出代表。立法会直接选举议席，在五大选区(包括香港岛、九龙东、九龙西、新界东、新界西)按人口数量分配，各选区议席由300余万名登记选民通过比例代表制选举产生。2012年第五届立法会选举则包括了5席新功能组别，这5席是由民选区议员提名后交全港300多万名非公组选民选举产生。

二、目前香港政党的主要特点

因香港不同的政制特点及选举特点，决定了香港政党政治具有不同于其他国家与地区的特点。

(一)香港政党不是执政党与在野党之分，而是建制派与反对派之分

1.建制派与反对派的区分

行政长官不是政党人士或当选后必须退党，这使香港至今没有执政党。因此，香港没有执政党与在野党之分，而是建制派与反对派之分。实际上，早在回归前香港已经形成亲英派与亲中派两大阵营。民主派在回归前也属于亲英或亲港英政府派，尤其是支持彭定康的政改方案；亲中派在回归前便与中国内地关系密切，并反对港英政府。

回归后民主派也称为泛民主派，或简称为泛民，也称为反对派。称他们为民主派或泛民主派是因为一直以来他们均以“争取民主”为主要口号，主张香港尽快实现民主；称他们为(政府)反对派则是他们通常反对特区政府，尤其是2005年为反对而反对地否决政改方案。建制派则与特区政府关系密切，或者说他们通常情况下支持政府。建制派可区分为传统亲中派与中间派。中间派即自由党等工商专业界政党，这些政党政团回归前基本属于亲英派，接近回归才逐渐转态，回归后支持特区政府，这一派别总是亲政府派(过去亲港英政府，现在亲特区政府)，总是属于政府政策的既得利益者。

2.建制派与政府组成的“执政联盟”

回归以来，建制派基本支持政府。尤其是2007年的行政长官选举，政党参与的程度很高，梁家杰以公民党身份参选，并有民主党、民协等民主派政党在背后支持，曾荫权得到四大政党(民建联、自由党、工联会和泛联盟)支持。竞选期间曾荫权向四大党提出助选要求，在竞选造势大会上，四大党的主席或副主席，以及乡议局及新论坛的主席轮流“挺曾”，近百名四大党的第二梯队在开场时上台摇旗呐喊。曾荫权竞选办权威人士说，六个站台政团领袖是曾荫权的“政治联盟”。曾荫权坦言，要处理行政立法关系，“结盟方法，不能避免，要有固定支持”。曾荫权当选行政长官后，委任了民建联的成员担任政府问责官员，并委任四大党成员入行政会议。因此，这些政党是较为典型的建制派政党，泛民则被称为反对派政党。在议会中，建制派通常支持政府政策，而民主派通常反对政府政策。

在议会中，回归前亲英派多于亲中派，回归后建制派多于民主派，原因主要在于中间派在回归前属于亲英派，回归后属于建制派。回归以来，行政长官选举由选委会选举产生，而选委会成员中反对派委员极少，因此民主派当选不了行政长官；而且立法会选举中50％的功能组议席有利于建制派当选，因此民主派在立法会的议席也相对较少。目前立法会中，因工商专业联盟的成立使立法会两大阵营与三分天下格局较为明显：两大阵营是传统亲中派与工商专业派(中间派)组成的建制阵营与泛民主派阵营，立法会议席为37∶23；三分天下格局中，民建联与工联会两个传统亲中派有14席，中间派工商专业联盟有12席(其余建制派介于亲中派与中间派之间)，民主派则有23席。因此，目前政治制度下，民主派总是反对派，建制派总是建制(支持政府)派。

3.非普选条件下，执政联盟很不稳固

建制派不是执政党，行政长官不是政党成员，因此建制派不可能像执政党那样支持政府。实际上非普选产生的行政长官与支持他的政党之间关系紧密度有限，执政联盟不易建立。香港中文大学社会系教授吕大乐在《缺乏实在群众基础管治联盟挡不住施政阻力》一文(《星岛日报》2007年3月28日)中指出，特区政府领导要为自己的政治护航，通过争取部分政党的支持，组成一种非正式的管治联盟，以减少这种政治不确定性。但香港的政党、政治团体缺乏实在的群众基础，能做的只是举手支持，而不是协助管治班子去说服群众。在《明报》2007年4月2日《工联郑耀棠：10年内仍公仆治港》一文中，郑耀棠坦言，不相信“执政联盟”能短期内实现，问题不在于特首愿意邀请多少名政党代表出任问责局长，而在于历史悠久的公务员系统由外来人出任局长能否发挥，要视乎公务员是否配合。《新报》2007年4月3日《田少倡立会主导普选明年选举后8党联盟推共识方案》一文指出：“田北俊依然认为如特首不改变现有行会运作模式，自由党不会派人加入行会。„„田称，希望行会集体保密制能宽松一些。”一方面，自由党希望与特区政府建立执政联盟，建议政府制定政策前应与自由党“先协商、后拍板”；另一方面，如《信报》2007年3月28日社评《何须回避政治交易》所指，自由党经常宣称“不会毫无保留地支持政府”，建制一分子的自由党不愿顺理成章地成为“政府党”成员。2010年，民政事务局提出申办2023年亚运会，遭到包括建制派在内的立法会议员一面倒反对，2011年1月14日，香港立法会中民建联等否决了香港申办2023年亚运会的60亿港元拨款申请。2010年10月13日立法会包括建制派在内的55票超高票通过废除《2010年郊野公园(指定)(综合)(修订)令》，这是近年首次政府支持的立法建议成功被立法会否决。2011年2月《鼓励就业交通津贴计划》在包括建制派在内的议员反对下被迫一再修订。

(二)香港已经形成意识形态对立的两大阵营，使政党在选举中的竞争日益加剧

1.两大阵营矛盾集中体现为政党政治理念差异

建制派与反对派两大阵营不仅在是否支持政府上有区别，而且在意识形态上存在区别。香港是“一国两制”地区，这里实际是当今世界社会主义与资本主义两大阵营矛盾斗争的汇聚点。

两大阵营矛盾集中体现在政党政治理念差异上。回归以来，两大阵营在《基本法》第23条立法上存在巨大分歧。因此，在2002年至2003年相关立法工作展开后，两大阵营为此产生了激烈争拗与斗争，民主派最后发动了2003年七一大游行，反对《基本法》第23条立法，致使第23条立法被搁置。在关于普选问题上，两大阵营也存在着很大分歧，并因此展开了长久的争拗。2005年民主派捆绑起来否决了政府提出的政改方案；2010年激进民主派发动了“五区请辞、变相公投”，反对政府政改咨询方案。因此，香港政党政治理念差异大，从而政治争拗尤其多。斗争实质是围绕夺权与反夺权展开，因此关于选举制度的争拗也尤为激烈，且持续时间很长。

2.政党在涉及权力分配的选举中作用明显加强

选举直接涉及权力分配，因此成为两大阵营斗争的焦点，也使政党在选举中的作用不断加强。2004年第三届立法会分区直选，政党人士达26席，占直选议席比例达86％；2008年第四届立法会选举，政党所占比重进一步提高(表1)。

在区议会选举以及行政长官选委会选举中，政党的作用也越来越明显。从表1数据可见，政党在区议会的议席已经占主导地位；行政长官选委会选举中，民建联拥有100多席位，泛民也拥有100多席位。

3.两大阵营各种斗争加剧

民主派在2003年后便扬言要夺取立法会过半数议席。之后民主派不仅参与议会选举，而且即使被他们称为“小圈子选举”的行政长官选委会选举以及行政长官选举，他们也开始积极参选，所谓“寸土必争”，因此使各项选举竞争加剧。与此同时，其他方面的斗争也加剧，民主派为此加强了合作，建立了长期合作机制(表2)。

在选举较量中，因港人长期受英式教育，深受西方政治理念影响，因此在政治议题主导的立法会直选中，港人选举约60％倾向民主派，30％倾向亲中派，10％倾向中间派(表3)。但在地区工作主导的区议会选举中，则长期坚持地区工作的民建联与工联会占优势，除了2003年高度政治化的区议会选举，两大阵营得票各占50％外，其他届的区议会选举民主派与建制派得票率基本为4∶6。

(三)香港没有《政党法》且政党作用受局限，使香港政党发展仍处于较低水平

香港至今没有《政党法》，政党多数只能依据《公司条例》注册为有限公司，或者依据《社团条例》注册为社团。而且立法会功能界别选举议员高达50％，

独立人士即使不参加政党也可当选议员或直达最高的权力系统。尤其是行政长官不是政党人士或当选后必须退党，这使香港没有执政党，治港班子以公务员为主要骨干，公务员特别是政务官垄断了政策制定。在香港政府组织结构上，主要分成政策局及行政部门两个层面，政策由政策局制定，然后交相关行政部门执行。除非有立法或修改法例需要，或有特别额外拨款要求，否则立法会在整个决策过程中参与度相当低。政务官职拥有500多人，如执政党般运作，垄断绝大部分政策局中负责决策的重要职位以及很多重要执行部门的首长位置。政党人士根本无缘参与真正制定政策的工作，显示香港政党功能不全，作用较小，主要通过区议会与立法会两级议会向政府施压以发挥影响力，局限于监察、咨询和议政角色。因此，政党人士较少有机会从执政者的权责角度看问题，缺乏诱因将资源投入政策研究。

以上因素限制了香港政党的发展，使香港政党无论组织能力、动员能力、政治道德和政治勇气等方面都处于低水平，欠缺全面政纲，政策研究处于低层次，往往只倡议一两项议题，一些更为求增加宣传效应才作研究。而且组织松散，有利则合、无利则分。目前香港政党规模都很小，除了民建联2万人之外，其余的成员人数都只有1000多人或几百人，甚至更少(表4)。因此，香港政党支持率普遍较低。根据香港大学民意调查计划2011年的调查，各政党在立法会的表现均欠佳，立法会整体表现社会认可支持率仅10％，负面的高达51％。据在港英资顾问公司的调查，立法会整体认可支持率还不到8％，负面的超过60％。因此，香港市民对政党不信任与极不信任比例很高。香港中文大学亚太研究所于2004年10月中旬对745人进行了抽样调查，民主党的支持率为13％，民建联和自由党的支持率分别是9.8％和6.2％，50％的受访者认为香港没有能够代表他们利益的政党。亚太研究所于2011年8月23日至31日的调查进一步显示，各政党支持率分别为民建联8.4％、民主党6.9％、公民党4.0％、新民党1.4％，人民

力量和自由党皆为1.3％，而且高达67.4％的受访者表示没有任何香港政党或政团值得支持。

(四)香港政制仍属于过渡阶段，使政党仍处于不断变动中

香港目前立法会组成以及选举方式或模式以至于整个政制仍然属于过渡阶段，还未达到《基本法》规定的最终阶段，因此立法会选举方式以及行政长官选举方式仍在变动中，这必然导致以选举及执政为目的的政党不断分化重组。2011年香港两大派政党均处于较大的变动调整中，原因主要是2010年政改方案的通过使2012年的立法会选举发生了巨大变化。

2010年下半年以来，民主党、自由党、社民连相继出现分化或分裂。被视为自由党主席接班人的中常委田北辰、区议员黄胜棠与新界东支部主席方国珊先后退出自由党；民主党立法会议员郑家富与其他改革派先后宣布退党，退党人数是民主党历来最多；社民连创党主席兼立法会议员黄毓民和立法会议员陈伟业率200余人退出社民连。2010年下半年以来还出现了不少新政党。2010年由中华厂商联合会在立法会的议员林大辉牵头成立C18(社区18)；2011年1月9日汇贤智库主席叶刘淑仪、副主席史泰祖与退出自由党的田北辰成立以公务员及中产专业人士为主的新民党；2011年1月23日以退出民主党的成员为主的30余人组成社运组织新民主同盟；2011年4月3日退出社民连的黄毓民与陈伟业等前社民连成员，与选民力量、普罗政治学院、前线及香港泛蓝等四个组织成立人民力量；2011年8月21日工商专业联盟宣布成立，核心成员包括经济动力、自由党、专业会议及独立议员黄宜弘等13人。此外，前公民党执委张超雄、职工盟李卓人、公民启动何秀兰在积极筹备成立类似工党的组织，2011年4月已组成

约80人的筹委会。

三、普选条件下的香港政党特点预测

一旦香港政制达到《基本法》规定的最终阶段，香港立法会与行政长官选举模式达到最终模式，届时政党分化重组将基本完成，从而各政党会相对稳定，且可能形成事实上的执政党。

(一)香港政党发展的必要性

面对政党的低水平，香港政党政团究竟何去何从？在香港政党政团有无发展的必要性上，多数学者与政界人士持肯定态度。政党在立法会内占据重要位置，现在的行政长官无党无派，在议会内没有票，使政治无法协调。如果行政长官出身于执政联盟，那么就有了基本票，很多议案可以通过，施政效率可以大大提高。在2004年4月的一次研讨会上，香港大学法学院教授陈弘毅表示，问责制是原有政制的一种改良，行政长官可与志同道合的人一起组成内阁；但没有政党的支持，政府运作难以完善，香港有必要发展政党。岭南大学公共管治研究部主任李彭广认为，特首和立法会现时关系紧张，主要是由于政治制度不健全、特首不能拥有政党背景所致，因此行政难以主导，政府施政效率难以提高。自由党主席田北俊早在2006年8月底就已表示，若有机会将跟中央重提执政联盟的概念，“就算你一人一票选为行政长官，3司11局(长)你在哪里找？还有副局长和局长助理，你不是找十几人，而是三十几人”。特首在立法会没有票，即使实行普选，施政也不会比现在好。

也有学者认为，政党是凝聚和培育政治人才的重要场地，将成为特首挑选治

港班子的重要来源，鉴于政党政治已具社会效绩，因此亟待进一步发展。民建联前主席曾钰成指出，行政会议这一体制并未能配合香港政治发展的需要，应加强政党的功能以形成支持政府施政的力量。政制事务局局长林瑞麟表示，赞成政党在香港政治中扮演重要角色，现在行政长官委任行政会议成员虽以个人身份委任，但成员均与各党派沟通，当然目前离执政联盟仍遥远。行政长官曾荫权更指出，虽然香港目前是行政主导，但政党政治是香港今后发展的方向。

(二)届时政党分化重组将基本完成

一旦香港实现了普选，政制稳定下来，届时政党的分化重组也将基本完成，香港将形成较为稳定的政党格局。与此同时，普选争拗将结束，民主道德高地不再存在，中央与民主派的关系也将趋向改善，香港不再有所谓的“民主派”，因此意识形态的对立会缓解，甚至变得较为模糊。届时，立法会选举中已不存在“争取普选”议题，因民主而带来的相关政治议题均将不存在，因此选举中政治议题将被淡化，而民生及监督政府议题将突出，所谓民主派得票占六成、建制派占四成的格局必将发生变化，并会逐渐向5∶5靠近。

而且随着普选及意识形态对立的缓解，民主派(届时不再称为民主派)成员也可能当选行政长官，即使不当选行政长官，也可能担任政府高官，因此不会总充当反对派或总背上反对派称呼。

(三)普选条件下，可能形成事实上的执政党，政党可能分为事实上的执政党与在野党

普选条件下，政党将不再是建制派与反对派的区分，而可能是事实上的执政

党与在野党的区分。美国斯坦福大学著名教授戴雅门(Larry Diamond)2007年9月18日接受访问时表示，在可见的将来香港不可能出现执政党。但是，随着香港民主制度的发展，今后香港政党有较大的发展空间。目前，公民党在其政纲中已写明，目标就是成为执政党。民主党也不讳言，要争取成为执政党。民建联主席谭耀宗表示，民建联要做有执政能力的政党，并希望民建联中能产生出特首。

即使香港政党发展不成熟，只要民主达到普选的高度，尽管根本没有一个政党能单靠自己力量当选特首，但是靠政治联盟(如民主派联盟)完全可以当选特首，且完全可能在立法会取得过半数以上议席。在普选条件下，建制派阵营会结成紧密联盟参选，有机会执政和成为执政党；民主派必会结成紧密联盟参选，且成为执政联盟的可能性也很大，而一旦成为执政联盟，在此基础上完全可能整合成一个类似的执政党联盟。即使届时仍规定政党推举的成员当选行政长官后要退出政党，这实际上只能是一种形式，并不能改变其成员当选行政长官的实质，且该成员退出政党也不可能与该党脱离关系，因此该党是执政党的实质是难以改变的。

在目前条件下实行普选，建制派取得行政长官职位的可能性相对较大，因此建制派成为执政党的可能性相对较高，而在立法会中取得过半数议席的可能性相对较小，但两大阵营在立法会的议席比例会日趋接近。一旦某政党联盟成员在普选条件下当选行政长官，如果这个政党或联盟在立法会也取得多数议席，那么将是强势的执政党；如果这个政党在立法会议席相对较少，可能是较弱势的执政党。

(四)具有“一国两制”特点

香港不是独立地区，又不同于一般的非独立地区，而是中国“一国两制、高

度自治”地区。因此，香港政党具有不同于任何国家和地区政党的特点。

西方等资本主义国家的政党基本是独立国家的政党。香港的政党最终有机会走向执政党，但不可能像独立国家执政党那样，权力完全来自选民，只对人民负责。香港政党即使成为执政党，其权力不仅来源于港人，且更重要的是来源于中国中央政府的授权。因此，作为执政党，其不仅要向港人负责，也要向中央负责。

【注释】

①《权力依赖与民主转变：香港的个案》，《中国季刊》(The China Quarterly)1991年12月。