张兴诉三原县公安局交通警察大队处理其交通事故具体行政行为违法并赔偿一案

【要点提示】

根据相关立法、司法解释，仅就交通事故责任认定提起行政诉讼，因为交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,人民法院不予受理，但本案属在交通事故责任认定过程中实施的具体行政行为，人民法院应当予以受理。

【案例所引】

一审：三原县人民法院（2008）三行初字第000025号（2008年5月29日）

二审：咸阳市中级人民法院（2008）咸行终字第00033号（2008年8月29日）

【案情】

原告（二审上诉人）：张兴。

被告（二审被上诉人）：三原县公安局交通警察大队

1995年7月11日12时左右，张兴在西包线29km+400m处被一大货车撞伤，致原告左腿开放性骨折。被告在当日十三时左右接电话报案后，即对此交通事故进行勘查处理，原告被送往西安市中心医院抢救治疗。之后，由于原告家长不同意手术截肢，在未经公安机关同意的情况下，于次日将原告转至高陵县中医医院医治。1995年9月13日被告对此起交通故事做出责任认定，认定原告负事故主要责任，肇事方负事故次要责任。原告一直不服并上访，之后，被告对此起交通事故责任重新进行认定，认定原告负事故次要责任，肇事方负事故主要责任。1995年7月11日原告被撞事故后，被告先后收取肇事方事故压款19450元，原告家长张永福等人从1995年7月16日至2003年6月28日分十三次在被告处领取医疗费19500元。2004年原告以肇事方为被告提起民事诉讼，最终民事判决判令肇事方承担全部民事赔偿责任。为此，原告以被告有意错误认定事故责任，导致民事赔偿无法正常进行，且拒不将肇事方于1995年8月底以前交付给被告的19500元治疗费交给为原告实施治疗的医疗机构，致使原告得不到及时治疗，延误了治疗的最佳时机。因此，向本院提起行政诉讼，要求确认被告处理其交通事故的具体行政行为违法，并赔偿其各项经济损失50万元。

另查，2005年3月28日原告诉肇事方候忠平等人民事赔偿案在成阳市中级人民法院庭审期间，肇事方的委托代理人当庭陈述“付给交警19450元”。

原告诉称：1 9 9 5年7月11日上午11时，在西包线被肇事司机候忠平驾驶的大货车碾断原告张兴的右腿，致原告右腿粉碎性骨折。被告于1 9 9 5年9月1 3日作出责任认定，以原告横穿马路为由认定原告负事故主要责任，肇事方负次要责任。就在抢救原告生命的危机时刻，被告采取“以责论处”原则，拒不将肇事方于1995年8月底以前交付给被告的19500元，治疗费交给原告实施治疗的医疗机构。导致医疗费无人支付，延误了治疗的重要的机，造成原告遗留终身残疾的严重后果。原告经历多年上访，被告才作出第二份责任认定，认定原告负事故的次要责任，肇事方负主要责任。迫于无奈，原告2004年以肇事司机为被告提起民事诉讼，最终咸阳市中级人民法院认定原告在这起交通事故中不负任何责任，判令肇事方承担全部的民事赔偿。由于被告的违法行政，造成原告严重的精神伤害和巨大的经济损失，故要求确认被告处理原告交通事故的具体行政行为违法并由被告赔偿原告各项经济损失50万元。

被告辩称：公安机关对通路交通事故作出责任认定，不会对原告的权利义务产生实际影响，且对道路交通事故责任认定不服依法不能提起行政诉讼。事故发生后，截至1996年1月4日肇事方候忠利分多次将事故压金押金交至我大队，由于原告家长在无医院证明，未经公安机关同意的情况下，擅自将张兴从西安市中心医院转出，根据《道路交通事故处理办法》第三十九条的规定，擅自转院产生的费用由伤者和残者承担的规定，我大队分次支付给张兴用于治疗费共19500元。原告以未向其及时支付事故押金用于治疗为由提起诉讼，已超法定起诉期限。其要求赔偿经济损失50万元的理由和依据不符合，《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿范围，请求法院依法驳回原告的起诉。

【审判】

三原县人民法院认为，原告诉请确认被告处理其交通事故的具体行政行为违法，包含两个方面：第一，认为被告处理其交通事故责任认定行为违法；第二，认为被告拒不将肇事方交付给被告的19500元治疗费交给原告，致使原告得不到及时治疗，延误最佳治疗时机致损失扩大，其行为违法。关于责任认定行为是否违法一节，最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故有关问题的通知》第四条明确规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的人民法院不予受理”。故此节不属人民法院行政案件受定范围，本院不予论处。关于19500元事故押款一节，被告向肇事方收取该款项无明确法律，法规授权，被告虽以原告擅自转院治疗，未及时给原告支付该款，但最终将上述款项19500元给付告之事实，应予确认。原告在2005年3月28日其起诉肇事方候忠平等人民事赔偿案咸阳市中级人民法院庭审期间，肇事方的委托代理人当庭陈述给被告交款之事实，原告之特别授权代理人张永福即在当庭。现原告以被告延迟给付治疗费，认为被告行为违法，而原告在其知道该款交被告的两年另十一个月之后的2008年3月3日才提起行政诉讼，明显已超过“起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知识具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的法定起诉期限。原告的赔偿请求亦因其确认之诉超过法定的起诉期限，其诉权不予保护。故依据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第一、六项之规定，裁定驳回原告张兴的起诉。诉讼费50元由原告负担。

一审宣判后，原告张兴不服提出上诉。张兴上诉称：本案原告提起的诉讼并不是不服责任认定结论的问题，而是要求人民法院确认被告处理交通事故过程中的具体行政行为违法，并由此导致原告医疗费无人支付，延误治疗的重要时机，造成上诉人终身残疾的损害赔偿问题。三原县公安局交通警察大队因违法行政行为造成的损害后果当然具有可诉性。本案是行政赔偿案件，诉讼时效适用国家赔偿法的规定，上诉人2007年10月29日向被上诉人提起行政赔偿申请，被上诉人未予答复。因此原告提起行政诉讼赔偿符合法律规定。原审法院认定事实不清，适用法律错误，判决错误。故请求二审法院撤销原审判决依法改判或发回重审。

被上诉人三原县公安局交警大队答辩称，从上诉人的起诉状看，上诉人就是对责任认定结论不服提起诉讼，原裁定认为不属人民法院行政案件受案范围正确。原裁定关于起诉期限的认定亦正确。故请求维持原裁定，驳回上诉。

咸阳市中级人民法院认为，上诉人起诉称被上诉人在处理其交通事故中具体行政行为违法及压款行为给其造成损失并要求赔偿，该赔偿请求的前提是应先确认上诉人起诉的行为违法，本案中，上诉人所起诉的行为发生于1995年至2003年，而其于2008年3月才向法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。故其要求赔偿的请求本院不予支持。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(一)项之规定，裁定驳回张兴上诉，维持原裁定。二审案件诉讼费100元，由上诉人承担。

【评析】

行政审判是针对于行政机关做出的针对特定的行政管理相对人及利害关系人的具体行政行为的司法审查活动，为了确保行政管理工作的高效顺利进行，我国行政诉讼法律规定了一些涉及较为专业、与群众生存权、健康权联系较为紧密地具体行政行为具有不可诉性，交通事故责任认定即是其中之一。综合本案来看，实际可分为两个案件审理，一是针对交通事故责任认定行为的诉讼，二是针对被告收取并迟延给付交通事故处理押款的诉讼。

一、交通事故责任认定行为具有不可诉性

最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故有关问题的通知》第四条明确规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理”。2005年１月５日全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会答复湖南省人大常委会法规工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字[2005]1号）时称：“根据道路交通安全法第七十三条的规定,公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,作为处理交通事故案件的证据使用。因此,交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。 由此可见，交通事故事故责任认定不属人民法院受案范围。这里需要注意的是，本案针对交通事故责任认定行为的诉讼是附着于其他诉讼请求一并提出的，是否属于该司法解释的例外规定呢？实际上，一个行政案件的构成严格上讲，应该有明确的诉讼主体、客体，构成是否能够作为一个案件提出数个诉讼请求的核心是诉讼主体是否一致、诉讼请求之间是否有必然的因果关系和逻辑关系、是否为同一具体行为所造成之结果。本案当中，原告提出的请求，实际上并非为同一具体行政行为造成之后果，应当认为是两个相对独立的行政案件，确认交通事故责任认定行为违法为其中之一，从这个意义上讲原告针对交通事故责任认定行为的诉讼，就应当适用上述司法解释的规定，人民法院不应受理。

二、被告收取交通事故处理押款行为是可诉的具体行政行为

与责任认定行为不同，本案被告收取交通事故处理押款的行为，是交警部门为方便交通事故的处理，基于惯例收取肇事方钱款的行为，与交通事故责任如何划分并无关系，不适用与之相应的法律法规和司法解释。其一，该行为系被告为完成其交通事故处理而行使其公共管理职权所实施的行为，是一个具体的行政行为；其二，该行为是针对特定相对人的具体行政行为，本案中交警大队收取与支付事故处理押款，其相对人就是肇事方及本案原告方，该行政行为具有具体的管理对象；其三，该行为是一个可诉的具体行政行为，《行政诉讼法》 第十一条第一款第二项规定的受案范围中明确指出，公民、法人和其他组织对对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的可以提起行政诉讼，在本案中，被告所收取肇事方的款项系处理交通事故的押款，带有财产扣押性质，加之法律并未规定该具体行为系行政机关终局裁决或复议前置，故人民法院对该起诉应予受理；其四，本案原告具有诉讼主体资格，《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。从表面现象看被告收取该押款的行为是针对肇事方的，与本案原告并无关系，但该款的主要用途用于原告治疗，所以本案原告作为该具体行政行为的利害关系人有权提起行政诉讼。

三、原告针对被告收取交通事故处理押款行为的诉讼及赔偿请求应予驳回

被告收取交通事故处理押款后即陆续向原告支付，至2003年6月支付完成，被告收取（支付）交通事故处理押款行为结束。因被告在实施该具体行政行为时，未告知原告诉权，应当适用最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知识具体行政行为内容之日起最长不得超过二年的规定。 2005年3月28日原告诉肇事方候忠平等人民事赔偿案在咸阳市中级人民法院庭审期间，肇事方的委托代理人当庭陈述“付给交警19450元”，原告之特别授权代理人张永福即在当庭，就应当认为原告知道了被告收取交通事故处理押款的行为，起诉期限从这个时间起算。而原告至2008年3月3日才向提起行政诉讼，已超过起诉期限11个月，故对其起诉予以驳回。再者本案赔偿诉讼请求的提出，是基于被告交通事故责任认定及收取交通事故处理押款行为违法为前提的，应当适用《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的有关规定，即该赔偿请求的前提是应先确认原告起诉的具体行政行为行为违法。本案原告起诉的交通事故责任认定及收取交通事故处理押款行为违法性未得以确认，故对其起诉应予驳回。