完善党员干部直接联系群众制度研究

作者：黄远固

探索 2014年02期

　　中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1007-5194(2013)05-0028-05

　　党员干部直接联系群众是中国共产党的优良传统，在夺取政权、巩固政权，建设人民当家作主的新国家中发挥过巨大的作用。但是，面对长期执政的考验，一些党员干部直接联系群众的意识淡薄了，深入基层、联系群众出现了诸多新问题。因此，党的十八大要求：“完善党员干部直接联系群众制度。”

　　一、完善党员干部直接联系群众制度意义重大

　　随着改革开放不断深入、城镇化和工业化进程持续加快，社会上各种深层次矛盾日趋凸显，党群、干群关系面临新的挑战。党的十八大强调，完善党员干部直接联系群众制度事关党群、干群关系这一核心问题，事关十八大确定的任务能否顺利完成。

　　(一)近年来联系群众“不直接”的情况突出

　　牛正田在《谋事之基在于调查研究》[1]中指出，当前在我们一些领导同志中存在“四多四少”现象：浮在上面靠手机、报表、汇报搞“遥控”调查多，深入基层调研少；当“先生”、“下车伊始”的多，甘当“小学生”、虚心向群众学习的少；讲求享受、实惠的多，做艰苦工作的少；“走马观花”、蜻蜓点水的多，脚踏实地、真正解决问题的少。黄豁等在《瞭望》新闻周刊[2]中指出，“安排性”调研多、习惯于“替民作主”、批评与自我批评少，是目前影响党政机关决策的作风“顽疾”。汤民在光明日报的文章《“网络问政”与访贫问苦》[3]中指出：“分析‘网络民意’，人们不难发现，能够通过网络传递心声、表达意见、提出建议的网民大多具有一定的文化素质和理论水平，只是人民群众的一部分，并且，‘网络民意’毕竟是间接信息，难免有不真实、不直接的现象。”郭全中在《我国网络媒体的发展现状、问题与对策研究》[3]中提到：“城乡和东中西地区网络基础发展不平衡”。在城乡差距方面，城镇网民普及率为20.2%，农村网民普及率为3.1%，城镇是农村的6.5倍。在区域差距方面。东部网民普及率为15.7%，而中部和西部都为7.4%。仅有网络反映民意，弱势群众的利益往往得不到表达和体现。概括近年党员干部联系群众出现的问题主要有如下：一是思想作风问题，不愿直接联系群众。二是过度依赖间接信息，不想直接联系群众。三是渠道、方法单一，不会直接联系群众。四是文山会海，没有时间直接联系群众。

　　(二)联系群众“不直接”损害领导机关、领导干部的形象

　　党的十八大闭会不久，新一届中央领导集体就做出了“关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定”，其中特别强调，领导干部特别是高级干部作风如何，对党风政风乃至整个社会风气具有重要影响。抓作风建设，首先要从中央政治局做起，要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做，以良好党风带动政风民风，真正赢得群众信任和拥护。要下大决心改进作风，切实解决群众反映的强烈问题，始终保持党同人民群众的血肉联系。

　　八项规定第一条就是“改进调查研究”，涉及问题的实质是党员干部能否直接联系群众。八项规定指出：改进调查研究，到基层调研要深入了解真实情况，总结经验、研究问题、解决困难、指导工作，向群众学习、向实践学习，多同群众座谈，多同干部谈心，多商量讨论，多解剖典型，多到困难和矛盾集中、群众意见多的地方去，切忌走过场、搞形式主义；要轻车简从、减少陪同、简化接待，不张贴悬挂标语横幅，不安排群众迎送，不铺设迎宾地毯，不摆放花草，不安排宴请。“改进调查研究”要求的就是直接联系群众，面对面听取群众呼声，实打实解决群众需要解决的问题。

　　早在2011年的中央党校秋季开学典礼上，习近平同志就指出，当前在领导干部中，不重视调查研究、不善于调查研究的问题还是存在的。有的走不出“文山会海”，强调工作忙，很少下去调查研究。有的满足于看材料、听汇报、上网络，不深入实际生活，坐在办公室关起门作决策。有的自认为熟悉本地区本部门情况，对层出不穷的新情况新问题反映不敏锐，对形势发展变化提出的新课题新挑战应对不得力，看不到事物的发展变化是一个由量变到质变的过程，凭经验办事，拍脑袋决策。有的调研走过场，只看“盆景式”典型，满足于听听、转转、看看，蜻蜓点水、浅尝辄止。凡此种种，严重影响决策的科学性，妨碍党的路线方针政策的贯彻执行，也损害领导机关、领导干部的形象[5]。

　　(三)党员干部直接联系群众的关键是“直接”

　　党员干部直接联系群众，走出机关下基层说起来容易，实施起来却有不少问题，或是拘泥于文山会海有心无力，或是基层是下了却只“身入”没有“心入”，再或者完全将主动权交给基层，自己实际成了“被调研”，要避免以上现象必须从理念、行动到制度多个方面综合搞好顶层设计，让党中央要求的“完善党员干部直接联系群众制度”能够落地生根。

　　完善党员干部直接联系群众制度，其立足点就是从党员干部这一“桥梁”抓起，让党员干部自觉将目光投向基层，将心思用到基层，将身心融入基层，在直接联系服务群众中弘扬党的优良传统，践行党的宗旨，密切党群鱼水情。完善党员干部直接联系群众制度，就是要将决定权和“指挥棒”交给群众，从群众最不满意的地方改起，从矛盾最突出的地方抓起，从群众最需要的地方做起，为群众解难题、办实事，让人民群众真真实实感受到党的温暖，切切实实得到党和政府带来的各项实惠。

　　党员干部直接联系群众能增进群众感情、历练干部作风、了解基层实际、解决突出问题、推进机关工作。完善党员干部直接联系群众制度，是政治建设的一件大事。有利于夯实执政基础，建设和谐社会，推动科学发展。按照十八大的要求，完善党员干部直接联系群众制度，在理论上能丰富党的群众路线与执政党建设的内容。在实践上能充实我国政治建设的方法，推动党联系群众工作抓出新的实效。

　　二、社会转型期党群干群关系的新问题

　　完善党员干部直接联系群众制度，必须从社会转型着手，深刻认识社会转型给党群干群关系带来的新情况、新问题、新挑战。改革开放30多年来，群众利益需求呈现多样化特点。群众的阶层分化出现了多元化与复杂化趋势，这就导致了群众利益需求的多样化以及人民内部利益关系的复杂化，从而使统筹协调群众工作的难度增大。市场经济不仅有财、物的流动，人的流动更自由，使原有的社会管理体制和方式不再适应新形势的需要，增加了群众社会管理的难度。利益主体的多元化，带来群众价值观念的多元化，使人们在政治立场、利益诉求、价值取向、道德观念和思维方法上存在明显差异，这就导致了新形势下群众思想引导工作艰难而复杂。分析认识这些复杂情况，有利于提高直接联系群众的自觉性。

　　(一)群众多元，代表群众不易得到“普遍”认同

　　计划经济时代，一项政策、一个制度，常常能得到群众的普遍认同，但在市场经济条件下，在社会转型时期，群众从较单一的结构变得复杂多元了。两个阶级一个阶层(工人阶级、农民阶级、知识分子阶层)的社会结构，已经深刻变动为多个社会阶层的社会结构。不同区域、不同方面的群众对党的政策常常有不同的看法。代表各方面的群众，协调各方面群众的利益关系，是密切党群干群关系必须面对的新问题。当前党群干群矛盾涉及面广，各种矛盾交织，表现较为复杂。矛盾的主体既有农民、工人、个体经营者、离退休职工、复退伍军人等群体，也有过去较为稳定的干部、教师、医生等群体。矛盾的成因多种多样，既有现实利益因素，也有历史遗留问题；既有政策不当的原因，也有管理上的问题。

　　(二)利益多样，代表群众不能只讲“经济”一项

　　在改革开放初期，群众利益大部分反映在经济问题上。随着改革开放的深入发展，群众利益既有经济问题，也有民主问题、民生问题，呈献多样化的特点。村务公开、厂务公开、政务公开、党务公开的呼声很高，对涉及社会公众的大事，群众要求有知情权、参与权、监督权。民生问题如果长期未能改善，也会造成部分群众对党和政府的认同感下降。比如，看病难、看病贵现象依然存在。教育均衡化问题没有根本解决。在非义务教育阶段“上学难、上学贵”依然存在，尤其是进城农民工子女上学更难。

　　(三)公权私用，多种方式寻租引发群众强烈不满

　　近年来公权私用、腐败行为引发社会强烈不满，导致干群党群矛盾尖锐。某些党员干部，忘记了立党为公、执政为民的宗旨，工作中高高在上，形式主义、官僚主义严重，作风粗暴，对群众疾苦漠不关心，给群众利益造成重大损失，直接损害了群众利益。其严重后果就是：割断了党和群众的血肉联系，破坏了党和政府的形象与公信力。社会转型时期，市场在资源配置中还未能发挥主导作用，在缺乏完善的监督规范机制的情况下出现了较为严重的权力寻租现象和贪污腐化行为。从经济角度看，腐败是对分配制度的破坏；从法律角度看，腐败是对法律的公然蔑视与践踏；从道德角度看，腐败与共产党人的品德格格不入，是对共产党信念的背叛；从党群关系上看，腐败严重影响了党的形象与诚信，恶化了党同人民群众的关系，削弱了党的执政基础。

　　(四)本领恐慌，党员干部“群众工作”能力急待提高

　　一些干部执政水平不高，领导发展的能力不强，不善于做群众工作，甚至怕与群众直接联系。有些干部面对群众“失语”，党群关系游离。就像习近平总书记批评的那样，一些党员干部“与新社会群体说话，说不上去；与困难群众说话，说不下去；与青年学生说话，说不进去；与老同志说话，给顶了回去。”直接联系群众，做群众工作，应该成为各级党员干部的一项基本功。要真正学会群众语言、读懂群众表情、了解群众心理，具备深入群众、组织群众、沟通群众、教育群众、服务群众的能力。

　　三、党员干部直接联系群众机制研究

　　党员干部是指有一定领导职务的党员干部，重点应该是县处级以上的领导干部。领导干部的行为具有示范效应，直接联系群众不仅关系领导干部自身，而且能有效带动机关作风改变。

　　(一)完善党员干部直接联系群众的形式与内容

　　党员干部直接联系群众的形式与内容是丰富多样的，近年来，比较受群众欢迎的形式有以下一些：第一，走村入户了解民情，以居民、农户为基础，走访困难户、村(社区)离任干部、老党员、专业大户、孤寡老人、留守儿童，了解群众意见建议。第二，深入调研指导发展，实地察看村社基础设施建设、产业发展情况，帮助村“两委”理清发展思路，制定完善发展规划。第三，宣讲政策释疑解惑，深入到村组、农户院坝，社区楼院，帮助基层群众理解各项政策，增强群众的法制意识。第四，尽心尽力排忧解难，立足自身实际，从资金帮扶、信息传递、沟通协调等方面，协助村社尽可能帮助解决出行、就学、治病、饮水和社会矛盾等群众关心的具体问题。

　　在群众路线教育实践活动中，重庆建立了市委领导直接联系群众示范点制度。重庆市委决定建立教育实践活动联系点，每位常委联系一个区县和部门，既是坚持领导带头的一项重要内容，也是开展好教育实践活动的一项重要举措。重庆市委希望通过联系点，更好地了解实际情况，面对面听取群众意见，推动作风转变，解决实际问题，同时，通过蹲点调研，“解剖麻雀”，以点带面，进而抓好全市各项工作。重庆市委书记孙政才深入石柱县三河镇鸭庄村、万寿寨村、拱桥村，进村入户、实地调研，到田间地头了解群众生产生活情况，与县、镇、村三级干部及群众共同交流，面对面听取意见，解决实际问题，“解剖麻雀”，以点带面，指导推动全市教育实践活动的开展。

　　在直接联系群众、广泛开展调研的基础上，重庆市委常委会会议决定，突出重点，着力办好一批群众反映强烈，又非常紧迫的民生实事。在农村，完成50万人高山生态扶贫搬迁，解决2606个撤并村不通公路问题，解决人畜饮水最困难地区500万人的饮水安全问题，完成7.4万口山坪塘整治，完成2606个撤并村村卫生室建设，完成40万户农村危房改造，完成2000个行政村环境连片整治，实现农村客运通达“双百”目标，新增1000所农村寄宿制学校和1.5万套农村教师周转宿舍，农村贫困地区义务教育学生营养餐全覆盖等；在城市，完成567万平方米(7.21万户)城市棚户区改造，建设240个社区便民商业设施，实现新建成小区与配套学校同步覆盖，完成80万户一户一表改造，逐步解决自来水收费标准不统一问题，完成897台“三无”老旧住宅电梯改造更新，完成1424个弃管小区电力设施改造，主城区新增城市公厕362座，新增过街人行天桥(地下通道)100座，实现主城区绕城高速公路以内区域公交全覆盖和线网布局优化，完成主城建成区56个湖库污染治理，建设1000个社区养老服务设施，主城区新增加3个公益性公墓，提高轨道交通发车频率与合理增加编组等[6]。党员领导干部直接联系群众取得了阶段成果。

　　云南正在开展的“四联户”活动，也是党员干部直接联系群众的好形式。他们的具体做法：一是领导蹲点联户。领导干部蹲点住村直接联系群众，每次走访2～3个村民小组。省级领导干部每年住村不少于3天；州(市)、厅局领导干部每年住村不少于7天；县(市、区)领导干部每年住村不少于10天。二是部门挂钩联户。省、州(市)、县(市、区)党政机关挂钩联系基层，安排所属干部在联系点直接联系群众。省直机关“挂县包乡联户”、州(市)机关“挂乡包村联户”、县(市、区)机关“挂村包组联户”。三是干部结对联户。各级干部在本单位本部门挂钩联系点内结对直接联系群众。县以上各级各部门机关的干部住村时间和结对联系群众户数，由各级党委和部门作出安排部署。乡(镇)干部每年住村时间不少于60天。四是建卡经常联户。各级干部建立《民情联系卡》，注明干部姓名、工作单位、住址、联系电话、邮箱及承诺事项，送达所联系群众，便于经常联系。建立《民情登记卡》，记录群众家庭基本信息、生产生活状况、反映的事项、需要解决的问题、落实情况以及基层组织和群众评价，便于掌握情况、组织考核和群众监督。

　　(二)重视党员干部直接联系群众的重点环节

　　党员干部直接联系群众是全方位、多环节的，有三个重点环节，值得在直接联系群众中高度重视：

　　1.“决策”直接联系群众，问计于民。党员干部直接联系各方面的群众，在涉及重要规划、重点工程、重大项目时，直接听取各方面意见。让民意充分表达，对民意充分尊重。通过互动交流的方式，化解民忧民怨，提高党委政府的向心力、凝聚力和公信力。建立党员干部直接联系群众制度，让群众参与党委、政府的决策，同时要有一些相应的制度：

　　一是要建立完善群众列席有关会议制度。党委在召开党委会议或其他重要会议时，应根据议题事先征求群众意见，并依据会议议题邀请相关的群众列席会议、旁听，增加会议透明度，充分听取群众的意见和建议，发挥群众在反馈情况、参与决策和民主监督等方面的作用。要通过制定相应的规章制度，强化群众参与党委重大决策的长效机制，促进党委在重大项目以及人事任免等方面决策的民主化、科学化。提高群众参政议政的政治荣誉感，让群众逐步成为决策参与者、工作监督员。

　　二是要建立完善重大事项通报制度。党委、政府做出的重大决议、重要决定，要及时向群众通报；对人民群众普遍关心关注的、事关群众切身利益的重要工作和重大问题，要按有关程序及时向群众进行通报。通报不仅仅是文件的传达，更是要获得群众的意见反馈。干部党员直接联系群众，要带着议题和问题深入到党员群众之中，宣扬政策，督促执行。从规章制度上建立党委、政府重大事项的传达和信息反馈机制，确保群众真正参与到党委、政府重大事项的决策中。

　　三是要落实群众参与决策的效力。群众参与党委、政府决策，不仅在于有参与权、知情权和建议权，更重要的是能把集中起来的群众意见转化为决策的内容，成为具有实际效果的政策措施，这就是落实群众的参与决策效力问题。党委、政府要有相关制度，明确凡涉及地区政治、经济、文化、社会发展的带战略性、全局性、规划性的重大事项，首先要在议题提出之前，听取群众意见。在正式决策时，需要有一定比例的群众参与、同意，确保群众在党委、政府决策中发挥实质性的作用，这是落实群众参与决策效力的制度保证。

　　2.“办事”直接联系群众，公示于民。党员干部直接联系群众，把民生事项的办理时限、办理流程、责任主体、问责形式等都告诉群众，听取他们的意见。建立公开交办、公开反馈、公开问责“机制”，让群众一起来公开监督为民办事的机构与干部。

　　政务公开要以规范行政权力运行为重点深入政务公开工作，要加强落实“八项规定”、“三公经费”、行政经费支出预算和执行情况等公开，同时将资源配置、征地拆迁等作为公开重点内容。村务公开要按照“看得全、看得懂、能监督”的原则，不断完善村务公开目录，促进村务公开组织、公开内容、公开时间、公开形式、公开程序“五规范”。把公开村财务收支、社会保障、“一事一议”村干部报酬等情况作为重点，落实民主决策程序，提升村务公开决策听证水平。校务公开要针对群众反映的热点问题，大力推进“阳光收费”和“阳光招生”工作。坚持把资金使用、教材采购、大宗物资器材采购、基建工程招投标作为公开的重点，加强规范运作，接受群众监督。院务公开要大力抓好医院向社会公布医疗服务项目、收费标准、药品及医用耗材价格等信息，实行门诊、住院费用一日清单和查询制度。厂务公开要以发展和谐劳动关系为主线，围绕企业改革、劳动就业、收入分配、社会保障、安全卫生等丰富公开内容，加大公开力度。

　　3.“解疑”直接联系群众，引导于民。类似经济适用房、廉租房等，涉及有限的公共资源分配的问题，类似药品、食品安全和防控疾病安全等公众关注的大问题，群众有疑问，党员干部直接联系群众，回应群众，消除疑虑，维护社会稳定。对错误信息，及时澄清，正面引导。

　　交通运输部在河北省召开全国农村公路现场会，总结推广河北省农村公路建设“七公开”经验。近年来，河北省各级交通运输部门在农村公路建设中，针对沿线群众最关心、廉政建设最关键的七个环节，向社会公开年度建设计划、资金补助政策、招标投标、施工管理、质量监督、竣工验收、资金使用等情况，主动接受人民群众和社会各界监督。使权力运行公开透明，有效防范了“暗箱操作”等违法违规行为和腐败问题的发生，保证了农村公路工程优质、资金安全、干部廉洁，也促进了农村公路建设中民主决策、民主管理和民主监督的推行，密切了党群干群关系，提升了政府形象，促进了社会和谐。

　　(三)强化党员干部直接联系群众的保障机制

　　1.明确党员领导干部直接联系群众的规定。以中央相关的规定为依据，结合各地的实际，把直接联系群众的制度具体化。中共中央办公厅2010年印发的《关于推进学习型党组织建设的意见》明确要求：“建立健全调查研究制度，省部级领导干部到基层调研每年不少于30天，市、县级领导干部不少于60天，领导干部要每年撰写1至2篇调研报告”。

　　2.开展党员干部直接联系群众的方法培训。党校干校要开展党员干部直接联系群众方法的教育。直接联系群众要与人民群众反映强烈的热点难点问题联系起来。要开展调查研究方法培训，提高党员干部分析问解决问题的能力。强调直接联系群众，也要适应社会信息网络化的特点，拓展调研渠道、丰富调研手段、创新调研方式。

　　3.提高党员干部直接联系群众依法行政的能力。党员干部要牢固树立依法办事的规则意识，养成遇事找法的思维方式，形成自觉守法的行为习惯。在具体工作中要综合应用法律政策、经济、行政等手段，提高群众工作的针对性和时效性，真正做到切实按照法律法规和政策开展工作，严格按照法律规定的权限和程序行使权力，严格依法行政、公道执法、公正司法，严防国家公职人员不作为、乱作为而损害群众利益。当前要特别注意处理好土地征用、房屋拆迁、企业改制、涉法涉诉以及劳动、社保、环境等突出问题，用法律和制度维护好群众的切身利益。群众的合法权益维护得越好，说明党员干部执行和依法行政的能力越强，社会就越文明进步。

　　4.强化对党员干部直接联系群众的监督。将党员干部直接联系群众的情况纳入政绩考核，考察其通过基层调研发现了、解决了哪些问题。同时，应按照有利于领导干部深入基层、深入实际、深入群众、指导工作的原则，实事求是地选择领导考察调研点。另外，应建立党员干部直接联系群众调研点回访制度，对一些故意在领导调研中弄虚作假的地方官员进行批评和处理。

　　(四)完善党员干部直接联系群众制度应注意的几个原则

　　1.直接联系群众要做到眼前与长远、情感与理智结合。中华民族有着高尚的情感，共产党人有情有义。节日是中国人最注重亲情、最需要亲情的时候，更是“直接联系群众”的好时机。各地春节期间开展的“送温暖”活动，深深地打动了老百姓。但是春节过后，“帮发展、促致富”则是长远之计。

　　2.“直接联系群众”要做到增强党性与提升能力同步。走出办公室，走到基层困难群众中去，走进农家小院，走进田间地头，调查研究，融洽干群关系，培养与人民的感情。通过“直接联系群众”，让党员干部不断提高为群众办事的能力，推进全党执政能力的整体提升。

　　3.“直接联系群众”要统筹协调，调动各方面的积极性。“直接联系群众”是一项涉及面广的工作，需要调动各方面的积极性，统筹协调推进。防止在党员干部直接联系群众中出现只顾局部、不管全局，考虑了一部分群众、忘记了大多数群众的现象。

作者介绍：黄远固，中共重庆市委党校教授，中共重庆市委党校党建教研部，重庆 400041