论齐齐哈尔市新型城镇化建设的基本原则

　　摘 要：齐齐哈尔市作为中西部后发达地区城市的样本，被确定为国家新型城镇化综合试点地区。提出新型城镇化建设目标是到2020年，常住人口城镇化率达到51.5%，户籍人口城镇化率达到41.6%。低于全省平均城镇化水平。通过对齐齐哈尔市经济社会的发展的现状和新型城镇化建设的目标对比研究发现，齐齐哈尔新型城镇化建设中存在着齐齐哈尔市经济增速放缓，新型城镇化政府财政负担过重、人口结构二元化明显，小城镇人口集聚能力下降、产业结构调整缓慢，二、三产业发展不充分，吸纳农村劳动力就业能力不足等困境。为避免过度城镇化和滞后城镇化，齐齐哈尔市在新型城镇化建设过程中应坚持以人为本的理念、实现城镇化与工业化和现代化适度同步发展，速度要适度、合理、集约利用资源，分类引导人口城镇化、坚持中心城区和小城镇协调发展，形成合理的城镇化空间格局、走市场推动、政府导向的城镇化道路，健全城镇化发展的体制机制、坚持城镇发展方式的多样化和合理化，提高城镇综合承载能力等基本原则。 　　关键词：新型城镇化；基本原则；对策 　　中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1009 ― 2234（2017）01 ― 0015 ― 03 　　作为黑龙江省西部区域中心城市以及黑龙江、内蒙古、吉林三省区交汇地区的中心城市，齐齐哈尔市的新型城镇化建设具有重要意义。国务院印发《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，齐齐哈尔市作为中西部后发达地区城市的样本，被确定为国家新型城镇化综合试点地区。通过试点建设，力求提升新型城镇化建设的质量和水平，为东北老工业基地、现代农业综合配套改革试验区乃至中西部地区开展新型城镇化建设持续健康发展提供试点探索经验和示范模式。 　　一、齐齐哈尔市现阶段城镇化水平及目标 　　2013年齐齐哈尔常住人口城镇化率47%，户籍人口城镇化率35.6%。同期哈尔滨市常住人口城镇化率63%，户籍人口城镇化率48%，牡丹江市常住人口城镇化率62.9%，户籍人口城镇化率58.5%，低于常住人口城镇化率全省平均水平57.4%十个百分点。在新型城镇化试点城市建设中提出目标是到2020年，常住人口城镇化率达到51.5%，户籍人口城镇化率达到41.6%。 　　该目标仍低于哈尔滨、牡丹江的城镇化率，这是符合齐齐哈尔市产业结构和经济社会发展现状的。2015年，黑龙江省生产总值（GDP）达到15083.7亿，全省人均GDP为39352.20元，低于全国平均水平，从全省13个地级市来看，哈尔滨、大庆和绥化GDP总量领先，分别为5751.2亿、2983.5亿和1272.2亿；齐齐哈尔市GDP总量1270.7亿。从人均GDP来看，大庆、哈尔滨和牡丹江位列前三，大庆市人均GDP为101707.92元，哈尔滨市人均GDP为53925.93元，牡丹江市人均GDP为42626.66元。齐齐哈尔市人均GDP为23676.17元，位居第十位，倒数第4位。 　　二、齐齐哈尔新型城镇化存在的困境 　　根据齐齐哈尔市经济社会的发展的现状和新型城镇化建设的目标对比研究发现，齐齐哈尔新型城镇化建设中存在以下困境。 　　（一）齐齐哈尔市经济增速放缓，新型城镇化政府财政负担过重。据初步统计，齐齐哈尔市在实施新型城镇化过程中（即到2020年），完善城镇基础设施建设需投资约380亿元，农民市民化成本居高不下，市财政难以承担。受经济下滑影响，齐齐哈尔市地区生产总值增长缓慢。在2012年齐齐哈尔地方财政收入曾负增长16.3%，2014年地方财政收入又曾现负增长，2015年地方财政收入103.0亿元，同比增长7.2%，与2011年地方财政收入持平，公共财政预算收入收入79亿元，增长了5.8%，略高于2011年的收入水平。财政收入下滑趋势没有得到扭转。 　　从2011---2015年齐齐哈尔市地区生产总值及收入统计表数据可以看出，主要原因是市级财政收入不足，政府只能通过融资和向上争取资金等方式进行基础设施建设。 　　齐齐哈尔城乡居民人均可支配收入曾低速增长，在农业转移人口市民化的成本的国家、企业、个人成本划分中，国家应承担更大的比例。 齐齐哈尔市政府按2013 年的具体情况，在《国家新型城镇化综合试点工作方案》中对农业转移人口市民化的成本的核算中，推算出农业转移人口市民化人均总成本为51，983.43元，其中政府分担30，528.66元，企业负担14，316.34元，农业转移人口个人承担7，138.44 元、而2015年齐齐哈尔市农村居民人均可支配收入是1.3万元，去除居民维持正常消费水平的费用后不足承担个人的市民化成本。依据2013年齐齐哈尔全市农业转移人口共计约10万人，测算出齐齐哈尔市农业转移人口市民化的年总成本约为52亿元。齐齐哈尔市市民化财政成本压力大。 　　（二）人口结构二元化明显，小城镇人口集聚能力下降，中心城�^和外县地区的人口集聚能力相距甚远。齐齐哈尔市区户籍人口城镇化率达84.6%，二其他县（市）户籍人口城镇化仅为32.4%。 　　从全市农业人口变化情况看，外县地区常住人口普遍出现了较大幅度的下降，人口流失现象非常严重；根据齐齐哈尔市统计局数据，按户籍人口统计，2014年齐齐哈尔市共迁入48075人，迁出85854人，净迁出37779人。对比2013年统计数据，齐齐哈尔市户籍人口净流出数量为25381人，流出速度呈加快趋势。说明小城镇人口集聚能力下降。 　　（三）产业结构调整缓慢，二、三产业发展不充分，吸纳农村劳动力就业能力不足。这是小城镇人口集聚能力下降的主要原因。 　　十二五期间，齐齐哈尔市产业结构调整缓慢，2012年三产比重为24.9：38.1：37.0，2013年三产比重为22.8：36.7：40.5，2014年24.2：33.0：42.8，从数据变化看，产业结构调整缓慢。按城镇化发展规律来看，第一产业比重过高，二、三产业发展不充分，现代产业发展落后，不合理的产业结构制约城镇化发展；从2010年至2014年产业结构调整速度缓慢。 　　三、齐齐哈尔市新型城镇化的理念及基本原则 　　根据齐齐哈尔市各城区目前的产业布局现状并对我市各城区中远期城镇化进程进行预测，避免过度城镇化和滞后城镇化，应坚持正确的建设原则。 　　第一，坚持以人为本的基本理念。新型城镇化过程中，把完善城镇的功能，改善人居环境、基础设施和公共服务作为建设的重点任务，着力提高人口城镇化水平，要坚持把城市生态环境建设放在主导地位，以生态原则为主导，强化环境为手段，使城镇化和城市生态化协同推进。 　　第二，实现城镇化与工业化和现代化适度同步发展，速度要适度。齐齐哈尔作为后发达，新型城镇化道路，要全面考虑经济社会发展水平、市场条件和社会的可承受程度，在按既定目标推进城镇化过程中，要纠正发展越快越好的观念，防止出现“过度城市化”现象。要统筹统筹规划城乡建设，以推进工业化为根本动力、以发展现代大农业为基础、以实现市场化为引擎，以科学的制度安排为保障，坚持城乡统筹，以工促农、以城带乡，加强城乡经济的交流和互动，通过城市化促进城乡经济一体化。使齐齐哈尔实现现代工业化和城镇化的先进的一元现代化结构。 　　第三，合理、集约利用资源。人多自然资源少是中国最基本的国情，推进城镇化必须坚持节约和集约利用资源。实现新型城镇化发展与人口、资源、环境相协调，科学规划，严格控制土地占用，放弃以土地扩张为主的传统城镇化的方式，坚实节约、保护生态环境和历史文化环境，走走可持续发展、集约式的城镇化道路。 　　第四，分类有序引导农业人口转移。对在城市已有稳定职业和住所的进城务工人员放宽在齐齐哈尔市中心城区和离心区、县（市）的落户政策。落实省政府关于户籍改革的的政策措施。在齐齐哈尔市中心城区，合法稳定就业（签订1年以上劳动合同）且有合法稳定住所（含租赁，在同一地址租住2年以上），参加城镇社会保险满2年的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。积极鼓励在县城等小城镇落户，在城镇合法稳定就业（签订半年以上劳动合同）且有合法稳定住所（含租赁，在同一地址租住半年以上），本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。稳步推进落户居民享有城镇基本公共服务和社会保障体系。 　　对临时进城务工人员，建立和完善居住证制度，在城镇居住半年以上的，可在居住地申请居住证。享有城镇居民同等的城镇基本公共服务和社会保障体系。 　　第五，坚持中心城区和小城镇协调发展，形成合理的城镇化空间格局。齐齐哈尔市产业结构中第一产业比重较高、人口较分散、资源条件较差，不能只搞集中型的大城市化，由于小城镇缺乏规模效益和集聚效益，也不能只实行分散型的小城镇化。只能选择集中型与分散型相结合、据点式与网络式相结合、中心城区与小城镇协调发展的网络化空间格局。也就是说，中心城区和小城镇在空间上要布局恰当，小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。 　　第六，走市场推动、政府导向的城镇化道路，健全城镇化发展的体制机制。在一方面发挥政府的宏观调控作用，引导城镇化与市场化、工业化互动发展。另一方面更多地发挥市场机制和民间力量的作用，要更多地发挥市场机制和民间力量的作用，吸引和筹集更多包括公有、民有、外资和农民的资金，用于城市建设。通过市场实现城镇化过程中各种资源的有效配置，推动各种资源向城市的流动和聚集，调整企业和产业在城乡的分布。健全市场推动、政府导向的城镇化发展的体制机制。 　　第七，坚持提高城镇综合承载能力为根本。按照城镇人口变化趋势，以需求为导向，以投资主体市场化公开招标为主要途径，加强市政基础设施与公共服务设施建设，要合理确定建设水准、注重基础设施配套服务，统筹不同规模城镇的基础设施、公共服务设施和人文环境、生态环境建设，全面提升城镇综合承载能力、增强城镇服务功能和集聚能力。 　　现有小城镇基础设施建设水平，难以承载小城镇产业项目发展和人口集聚，无论是满足人口集聚的生活需要，还是服务产业项目配套，都存在较大差距。特别是管道燃气使用率、污水处理率、道路硬化率、城镇绿化率、垃圾处理率等基础性指标很低，小城镇发展的基础性建设投入需求较大，承载发展能力有限，成为制约齐齐哈尔小城镇快速发展建设的又一瓶颈。 　　〔参 考 文 献〕 　　〔1〕张永桃.市政学〔M〕.北京：高等教育出版社，2006. 　　〔2〕苗雨君，等.�R齐哈尔市城镇化建设的研究〔J〕.农村经济与科技，2008，（11）. 　　〔3〕王雨飞，等.基于县域经济视角的城镇化发展经验及问题研究――齐齐哈尔市城镇化建设的调研报告〔J〕.城市经济，2014，（02）. 　　〔4〕杨昌鹏.基于“三化同步”的欠发达地区城镇化研究〔J〕.江海学刊，2012，（02）. 　　〔5〕中共中央、国务院印发.国家新型城镇化规划（2014―2020年），新华社，2014-03-16. 　　〔6〕齐齐哈尔市统计局.齐齐哈尔市2010至2014年国民经济和社会发展统计公报〔 EB/OL〕，中国统计信息网. http：//www.tjcn.org. 　　〔7〕齐齐哈尔市政府. 2016年齐齐哈尔市政府工作报告〔 EB/OL〕. 黑龙江人民政府网，http：//www.hlj.gov.cn. 　　〔责任编辑：张 港〕