中国城市扶贫政策的缺陷及其改进方向分析

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中国城市扶贫政策的缺陷

及其改进方向分析

洪大用

内容提要本文认为中国现行的城市扶贫政策具有明显的对策性、应急性特点，缺乏系

统设计，各项政策之间衔接性差，有关政策有着目标不清、功能混乱的缺陷，整体而言，扶贫政策创新不足。如果将扶贫政策区分为预防性、救济性和开发性三种类型，可以说在实际扶贫工作中，预防性政策表现出某种程度的失灵，救济性政策尚有很多不足之处，开发性政策还不全面。改进城市扶贫政策的基本方向应该是：正确认识城市贫困问题，注重城市扶贫政策的创新，完善社会保障体系，进一步落实和完善城市居民最低生活保障制度，促进就业导向的经济发展，注意培育贫困居民的社会资本，促进贫困者的社会参与。

关键词

中国

城市扶贫

政策缺陷

洪大用，中国人民大学社会学系副教授,0012/

中国城市扶贫政策不断调,310年代以来，

整，对于缓解城市贫困状况发挥了一定作用。但是，如果从扶贫的实际效果看，现行扶贫政策在很多方面还存在着缺陷与不足。对城市扶贫政策的缺陷进行总体分析，我们发现改进预防性政策、救济性政策和开发性政策不足之处，应是当前我们完善城市扶贫政策的基本方向。

乏对城市反贫困的系统考虑，以致现行的反贫困政策具有明显的对策性、应急性特点。

首先，现行扶贫政策缺乏系统设计，往往是一事一议，特事特办，疲于应付。在国有企业市场化的过程中，部分企业出现生产经营困难，职工生活受到影响，政府就要求开展“送温暖”活动，并动员工会系统帮助困难职工，或者要求银行增加贷款帮助困难企业度过难关，或者要求企业发掘潜力解决自身的问题；当企业困难表现出持续性而不得不走向裁员时，政府才意识到完善失业保险的重要性，并出台“再就业工程”和保障下岗职工基本生活的政策；当下岗职工基本生活费和离退休人员养老金无法落实时，政府才一再推进“两个确保”；当这些政策都不能奏效时，城市居民最低生活保障制度才受到高度重视。从这种意义上说，现行的城

一、城市扶贫政策缺陷的总体分析

在某种意义上讲，目前我国还没有形成完整独立的城市扶贫政策体系，城市扶贫政策是嵌入在各种经济改革与发展政策之中的，旨在促进经济改革与发展的顺利进行，而不是以反贫困为专门目标。究其原因应该说是改革政策的设计者对于城市贫困的相对性和长期性认识不足，从而缺

城市反贫困研究

市扶贫政策实际上是“救火”政策，哪里起火，就应付哪里，没有长远的目标和周密的考虑。

其次，现行扶贫政策的衔接性差。通常，在谈到城市居民的生活保障时，人们会提到“四条保障线”，即：职工最低工资、国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度$!%。按照制度设计者的逻辑，最低生活保障是最后一张安全网，也是最低一层次的保障，其前提是前面的三条线把该保住的人都保了。事实上，由于我国劳动力供大于求以及企业自身的特殊情况，前面三条线并不能真正落实，拿不到或拿不全最低工资、下岗生活费或失业救济金的人很多。这些人在民政部门的低保工作中，又往往被“视同”拿到了相关收入而不予保障，结果是在重重安全网中“漏网”了。有很多人批评民政部门的“视同”做法，但是，这种做法在某种程度上是合理的，是符合制度安排的逻辑的。与其说民政部门的做法有问题，倒不如说制度设计本身存在问题。

再次，现行扶贫政策有着目标不清，功能混乱的缺陷。例如，发放下岗职工基本生活费和离退休人员的养老金，究竟是补偿国家、企业以往的欠债，还是救助贫困？如果把城市居民最低生活保障制度看成是扶贫的专项制度，那么这一制度究竟是为了维持居民的最低生活，还是要促使其摆脱贫困状况？用基层干部的话说，究竟是要保“肚皮”，还是要保“脸皮”？如果最低生活保障制度仅仅局限于维持居民的最低生活，那么是不是有可能维持一个永久性的贫困层？这种可能在扶贫政策并不配套的情况下是明显存在的。

最后，现行扶贫政策的一个突出缺陷是创新性不足。政策设计者总是有意无意地试图激活原有单位保障的功能，将新的扶贫政策与原有的单位保障体制进行嫁接。比如说，单位要对其困难职工负责，不能随便推向社会；下岗职工的基本生活费，要实行政府、企业和社会“三家抬”；再就业服务中心要建在企业；困难居民的生活保障要遵循“谁家的孩子谁抱走”的原则，等等。尝试这种嫁接的一个基本错误在于没有意识到或不愿正视单位体制已经发生的深刻变化，正是这种变化使得一些新的扶贫政策屡屡失灵，不能有效帮助贫困者。因此，创建独立于企事业单位之外的社会化的扶贫政策体系应该是扶贫政策发展的明确方向。

降低贫困发生概率的各项政策，例如最低工资保障制度、下岗职工基本生活费制度以及失业保险、医疗保险和养老保险等保险制度。从目前各项制度的落实情况看，实际上很难达到预防贫困发生的目的，甚至表现出政策失灵。

就最低工资保障制度而言，目前落实情况并不好。虽然&’’’年!!月(日，劳动和社会保障部颁布了《工资集体协商试行办法》，规定职工代表可以与企业代表依法就企业内部工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行平等协商，在协商一致的基础上签订工资协议，但是，实际上影响工资标准的主要是企业。由于劳动力市场上供大于求，劳动者处于弱势地位，事实上很难有讨价还价的空间和权利。此外，由于一些人对市场竞争存在着片面理解，在观念上对“最低工资”的提法难以接受，或者有意压低工资谋取私利，从而导致最低工资标准难以落实。劳动部门监督检查不力和部分职工维权意识薄弱也是影响最低工资保障制度落实的重要因素。

就“两个确保”而言，虽然在中央政府的一再推动下，取得了一定的成果，但是远远不能说已经完全落实。劳动和社会保障部又&’’&年)月，一次发出紧急通知，要求各地巩固*两个确保*，做好企业减员和关闭破产企业职工安置工作，切实解决好困难群众的工作和生活问题，特别是要重点检查困难企业的*两个确保*工作，及时解决存在的问题，确保不发生新的拖欠。这个“紧急通知”实际上表明，目前“两个确保”政策在落实过程中依然存在比较严重的问题。根据政协全国委员会社会和法制委员会的一份报告，全国至少有

&#’多万集体企业的下岗职工不能享受国有企业下岗职工的政策，基本生活缺乏保障；关闭破产企业的部分职工得不到安置，或者安置标准偏低，并且不能及时兑现。根据全国总工会对!&!家破产企业的&(+&万名职工调查，破产程序启动后，有

就失业保险制度而言，由于我国目前的实际失业率要明显高于政府公布的登记失业率，而且由于就业困难而长期失业的人员占有很大比例，所以，失业保险制度难以有效保障所有失业人员

二、预防性扶贫政策的失灵

所谓预防性扶贫政策是指防止贫困发生或

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的基本生活。根据劳动和社会保障部发布的/00,年上半年统计报告，到.月底，全国失业保险覆盖率为1.234，全国城镇登记失业人数为.,521万人，.月份当月领取失业保险金的失业人员共有/3-26万人，只占登记失业人员的-74。上半年的失业保险基金支出增幅高于收入增幅52/个百分点，有1个省市当期基金收不抵支。另外，从/000年开始，政府计划花-年左右时间，分三步实现由国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的转变，这种转变将进一步加剧现有失业保险制度的压力。与此同时，失业保险费征缴困难和不能规范使用的问题还一直存在，严重影响着该项制度效益的发挥。

就医疗保险制度而言，到/000年底，全国有市启动了医疗保险制度改革，但是仅仅-0-个地、

覆盖职工3651万人，占应保人数的/74。另据有关部门调查，大约有604的企业职工不能按照规定报销医疗费。一些患病职工因此而债台高筑，甚至陷于绝望。对于城市贫困人口而言，他们更是处于医疗保险的“双重缺失”状态8-9。一方面，由于他们很少就业而且收入水平低，无法进入医疗保险范围，另一方面，针对贫困人口的《城市居民最低生活保障制度》，又不包含医疗保障的内容。因此，他们往往陷入因贫致病、因病致贫的恶性循环。

保尽保”稳定下去，持续下去，依然有许多工作要做，不能过于乐观。

其次是保障标准还偏低，不能有效满足贫困居民的基本生活需求。一方面，有些地区在确定低保标准时，为了“不养懒汉”或给以后的工作留有余地，往往采取“就低不就高，低标准起步”的方针，人为压低了保障标准；另一方面，有些地区确实因为资金困难，不得不使用比较低的救助标准。例如，在重庆、辽宁、江西、四川等地，由于近年来国有企业加大破产关闭力度，城市贫困人口增长较快，低保对象逐年增加，低保资金支出成倍增长，地方财政压力很大。从,777年到/00,年，重庆市的低保资金支出分别为,2/亿元、,26.亿元和/2.7亿元，在/00/年预计支出626亿元；四川省达州市，低保人数由,777年的-/00人增加到目前的.56,0人，增长/,23倍，低保资金非常困难。在此僧多粥少的情况下，为了对贫困者都有所保障，只能降低低保金发放标准。一些地甚至更少，仅仅方，低保对象每月只能领取50元，能够满足最基本的吃饭问题，其他方面的必要需求难以满足839。

再次是低保金的按时足额发放还存在一定问题。根据民政部所掌握的情况，有的地方虽然制定了低保标准，但在实际工作中并不执行，而是根据财政状况决定低保金的发放，财政状况好就按标准发，财政状况不好就降低标准；有的地方对全国统一提高低保标准的政策执行不力，造成实际低保标准低于政策标准；有的地区把低保制度理解为临时救济制度，只是不定期地给低保对象一些补助；还有一些地区根据上级财政转移支付的情况决定低保金的发放，表现为“等米下锅”，上级拨款不到位，低保金的发放也就暂停。从全国情况看，一些地方每月人均/00/年以来，发放的低保金低于去年，并由按月发放改为按季度发放。

第四是没有区分不同家庭的保障需求，统一按照人均发放低保金。有很多研究表明，家庭规模的不同，家庭成员构成的不同对于家庭需求有明显影响。例如，国家统计局城调总队曾经计算过家庭规模对于家庭消费的影响系数：以三口之家为,，当家庭规模为,、家庭规/、3、6及以上时，模影响系数分别为,2,-、,20,、0275和0273869。在发达国家的社会救助实践中，非常强调不同家庭的需求差别。例如，日本的社会救助制度就强调依据被救助者的年龄和健康状态等因素调整

三、救济性扶贫政策的不足

所谓救济性扶贫政策是指当贫困确实发生时，努力减少其负面影响和损害的各项政策。现行救济性扶贫政策主要是城市居民最低生活保障制度。应该说，低保制度的出台对于改革传统的救济制度，扩大救济面，提高救助标准，有着十分重要的意义。

但是，在目前的低保实践中，也还存在着明显的不足。首先是保障面还很有限，应保尽保还存在着一些现实的困难。尽管民政部/00/年1月,7日在北京召开新闻发布会，宣布全国享受城市低保待遇的贫困居民已经达到,7-025万人，初步实现了应保尽保的目标。但是，少数地区由于核算家庭收入的标准、地方财政承受能力等方面的原因，还没有将应该保障的贫困人口全部保障起来。更重要的是，城市贫困人口的规模还有继续扩大的趋势。所以，目前说“初步实现了应保尽保”只是表明一项阶段性任务的完成，实际上还具有很强的“突击完成”色彩。要真正使“应

城市反贫困研究

保障标准，以避免官僚主义的机械运作$%&；在欧洲国家，社会援助的情况取决于家庭的规模和家里是否有小孩。他们甚至把家庭细分为’种类型：独身家庭、单职工夫妇家庭、双职工夫妇家庭、单亲家庭、有两个小孩的单亲家庭、单职工夫妇有两个小孩的家庭、双职工夫妇有两个小孩的家庭、单独居住的单身年轻人、与父母住在一起的年轻人，并设定不同类型家庭的援助标准$#&。

从我国目前低保对象的家庭情况看，不同家庭之间的差异是很大的。根据北京市的一项调查，低保家庭中!人户占()

“实现了再就业，走上了脱贫之路。但是，再就业（工程”在实践过程中也存在着明显的问题：!）“再就业工程”的基本思路还是带有计划经济的色彩，对就业问题表现出一种大包大揽的姿态，这种姿态的潜在效果是强化了失业下岗人员对（“于政府的依赖；再就业工程”没有考虑到中+）国的实际情况，对非正规就业予以必要的强调和规划，其基本导向似乎是促进稳定就业或所谓正式就业，这一点不仅很难做到，而且事实上有提（“高失业下岗者就业预期的效果；再就业工

事实上，完善有关政策，大力发展中小企业，积极推进非正规就业和弹性就业，应该是再就业政策创新的一个主要方向。有资料表明，目前我国登记注册的中小企业约有

+%),*，

+

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。对于这些不同类型的家庭，应当有不同

的救助标准，以便实现保障资金的效益最大化。

但是，在目前的低保工作中，基本上还没有考虑到家庭状况，特别是家庭构成不同的影响，只是把单个人的最低生活保障标准同家庭人口的简单乘积作为家庭领取最低生活保障金的依据。这样做明显地不够科学、合理，不仅不能有效满足不同类型家庭的不同需求，甚至可能造成低保金分配的不公平。

第五是低保制度自身具有消极取向，难以促进低保对象的脱贫。城市居民最低生活保障制度的目标基本上是定位于保障居民基本生活，而且，由于对“基本生活”的理解缺乏操作性的规定，所以，一些地方就将“保障基本生活”理解为“保障吃饭”，甚至过分强调“最低保障”，确定了非常低的保障标准。这样，低保对象虽然不至于饿饭，但是很难保证必要的营养，更谈不上满足其他生活需求。事实上，从缓解贫困的负面影响，让贫困者有喘息的机会和脱贫的可能的角度看，低保制度就显得过于消极了。至少，这项制度在实际操作过程中，其缓解贫困的负面影响的作用是非常有限的。

四、开发性扶贫政策的局限

所谓开发性扶贫政策是指消除贫困者的脱贫障碍，拓展其脱贫机会与能力的各项政策。整体而言，目前的开发性政策也还存在着不切实际、内容单一、缺乏想象力的缺陷。与此同时，一些开发性政策得不到相关政策的支持。

首先，再就业政策可以说是主要的开发性扶贫政策。政府推进的“再就业!..,年代中期以来，工程”取得了一定的成效，帮助一些失业下岗者

!..+/!..#年间增加就业岗位的%’)(*是非全日制就业岗位$!,&。

在某种意义上讲，目前就业开发政策的局限

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源于发展观的局限。一些人把大企业、正规就业与现代化联系起来，而把小企业、非正规就业与传统、落后相联系，以为越是发展大企业，越是推进正规就业，就越是现代化。事实上，现代化的过程并不一定就是完全排斥传统的过程。如果把小企业、非正规就业与“传统”相联系，从世界各国的发展实践看，这种“传统”是与现代并存的，并且在推动发展中国家的现代化方面发挥着重要作用。在我国目前的城市发展过程中，事实上存在着打压非正规就业空间的种种现象，例如以整治市容为由，打击小商小贩，拆摊进楼，这实际上不利于非正规就业的发展。整洁有序的市容固然为人所想往，但是如果这种城市发展政策以牺牲相当一部分人的生计为代价，并积累着越来越严重的社会问题，那么就需要深刻反思了。毕竟，我国还处在从传统社会向现代社会的转型过程中，这一转型过程将是非常漫长的，小摊小贩的非正规经营与现代企业并存，可能正是转型社会中的正常现象。

其次，目前的开发性扶贫政策对于培育贫困者的社会资本考虑不够。所谓社会资本，按照布尔迪厄的说法，是指“实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某种持久性的网络的占有

1,,2密不可分的”。按照科尔曼的说法，所谓社会资

（挑战；现代都市中城市邻里关系的淡化，不利/）（于为贫困者提供支持；脱离传统意义上的单-）（位，使得贫困者的社会资本急剧下降；贫困者4）缺乏与他人的交往，有自我疏离的倾向，这种倾（向不利于其积累社会资本；主流社会对于贫5）困者缺乏全方位的关注，不利于形成贫困者与社会有关机构和人员的密切关系，从而不利于培育（贫困者的社会资本；社会诚信的破坏，实际上6）削减着所有社会成员所拥有的社会资本，包括削减贫困者的社会资本。

在一定意义上，目前推进的社区建设工作，有利于促进社区成员的互助、互信和认同，从而有利于积累社区成员的社会资本，但是，在使社区建设真正有益于贫困者方面，依然有许多工作要做。另外，通过组织创新，促进穷人之间的组织与合作，同时大力推进社会工作，都是有待于加强的培育贫困者社会资本的举措。发扬我党密切联系群众的传统，改善和密切干群关系，也可以说有助于培育和提高贫困者的社会资本。

再次，目前的开发性扶贫政策对于促进贫困者的社会参与，增强其表达自身利益的能力重视不够。一方面，城市贫困者缺乏有效的反映自身利益要求和参与决策的渠道，另一方面，很多贫困者也缺乏相应的能力。因此，贫困者表达自身利益要求的方式常常是非制度化的、突发性的，这种方式很容易引发社会不稳定。

与此同时，由于贫困者缺乏反映自身利益要求和参与决策的渠道，缺乏相应的能力，所以，有关扶贫工作的决策实际上是由非穷人进行的，这种决策在有效满足穷人需求方面缺乏必要的制度约束，只能依赖决策者的善良愿望。事实表明，这种善良愿望在很多时候是靠不住的。根据政协全国委员会社会和法制委员会关于城市贫困人口问题的一份调查报告，有些地方存在搞重复建设、树形象工程，建楼堂馆所有钱，而搞社会保障无钱；干锦上添花的事有钱，做雪中送炭的事无钱的状况。有的地方无视群众疾苦，把救助困难职工看成是一种“恩赐”；有的地方报喜不报忧，不将困难职工情况如实向上反映；更有甚者，欺上瞒下，为着自身的利益，虚报或少报困难职工人数。

本，就是个人拥有的表现为社会结构资源的资本财产。它们由构成社会结构的要素组成，主要存在于人际关系和结构之中，并为结构内部的个人行动提供便利。社会资本的一个重要表现形式就是社会网络1,/2。一般而言，社会网络是由社会成员之间复杂的社会关系所构成的相对稳定的体系。有许多网络是人们在生命历程中自然结成的，如亲属网络，邻居网络、校友网络、同事网络等，有些网络则是人们由于特定的目的或事件而有意无意结成的，如病友网络等。

经验表明，社会资本对于资源分配和人们的社会地位有着重要影响，并在促进经济增长和社会进步方面发挥着重要作用。有关贫困的研究同样表明，提高穷人的社会资本是促进穷人脱贫的重要措施之一。世界银行发表的/0003/00,年世界发展报告《与贫困作斗争》，明确提出要把支持穷人积累社会资本作为反贫困的重要行动之一。

客观上讲，城市贫困者的社会资本有衰减的（趋势：由于现代化的推进和计划生育制度的,）实施，城市家庭的规模普遍缩小，家庭关系日益简单化，亲属网络在支持贫困者方面的作用受到

五、改进和完善城市扶贫政策的方向

为了进一步做好城市扶贫工作，改善贫困居民的生活状况，确保社会稳定和经济发展，应当

城市反贫困研究

继续改进和完善现行的城市扶贫政策。实际上，笔者在上文的分析中对此已经有所涉及。这里，笔者再集中强调几点：

第一，要正确认识城市贫困问题，不能把城市贫困问题简单化，认为它只是一个暂时性问题，可以突击解决。事实上，贫困问题将会长期存在，随着城市社会经济改革的深化，城市贫困人口还有继续增加的趋势。因此，应在高度重视的前提下，系统地考虑和设计城市扶贫的长期政策，避免政策的短视。

第二，要注重城市扶贫政策的创新。任何社会政策总是与特定的社会基础相联系的，社会政策只有跟上社会基础的变化才能发挥效力。改革以来，我国的社会经济、组织基础都发生了重大变化，单位体制逐步解体，市场经济逐步成型，这是社会基础变化的基本方面。因此，社会政策，包括扶贫政策，应当顺应此种趋势大胆创新，而不能抱残守缺，修修补补。

第三，要加大力度完善社会保障体系。目前由于社会保障体系正处于改革和转型的过程中，它对社会成员所提供的安全保障很有限，换句话说，社会成员面临着很多自己不能控制的社会风险，具有很强的脆弱性，容易由于突发事件陷于生活贫困。因此，有必要加大力度，尽快完成社会保障体系的改革和转型，为广大居民提供基本安全保障，防范贫困的发生。

第四，要进一步落实和完善城市居民最低生活保障制度，目前这项制度已经成为城市扶贫的核心制度，对于城市扶贫有着重要影响。下一步的工作重点应当是确保资金的稳定供给，规范低保对象的动态调整工作，扩展生活保障的内容，满足不同家庭的不同需求。

第五，要大力促进就业导向的经济发展。在相当长的一段时期内，我国的初级劳动力市场都会处于供大于求的状态，就业竞争将会非常激烈，失业问题也有加剧的趋势。因此，我国的经济发展模式必须考虑这一现实，不能过于片面地强“调发展“现代产业”、高新技术产业”，更不能片面追求企业的规模。我们的经济发展应当以促进就业为导向，要大力促进中小企业的发展，要给传统产业、非正规就业留有空间，并在政策上提供适当支持，以便多渠道地促进初级劳动力的就业，增加其生活资源。

第六，要注意培育贫困居民的社会资本，推

动贫困居民的自治组织，促进他们建立自我支持网络，增强自我脱贫的能力。要倡导家人互助、邻里互助，继续推进社区建设和社会工作，鼓励非政府组织介入城市扶贫，扩大贫困居民的社会交往网络。另外，发扬我党密切联系群众的优良传统，改善和密切干群关系，也可以说有助于培育和提高贫困者的社会资本。

第七，要大力促进贫困者的社会参与，提高其参与能力，鼓励其通过正常渠道表达自身的利益要求，增强其在脱贫工作中的主动性。要充分意识到，扶贫并不是政府单方面的行为，而是政府、贫困者以及非贫困者之间的复杂的互动行为；贫困者也不只是被动接受援助的客体，他本身也是扶贫的行动主体之一。经验表明，在扶贫工作中，重视贫困者的参与，会取得更好的扶贫效果。

注释

$!%有的人讲“三条保障线”，这里加上了最低工资。《$&%参见王发运：社会保障体制改革的新进展》，载汝信等主〔编《，北京〕社会科学文献出&’’&年中国社会形势分析与预测》版社&’’&年版。

《$

$(%数据来源，民政部救灾救济司，&’’&年)月。

《$*%国家统计局城市调查总队：中国城镇居民贫困的测量》，〔《北京〕中国统计》!##+年第

《〔$)%吕学静编著：日本社会保障制度》，北京〕经济管理出版社&’’’年版,第!+#-!.’页。

《$+%〔荷兰〕欧洲七国失业救济与社会援/0爱纳汉德等著：〔助制度》，北京〕中国财政经济出版社!###年版，第(!页、第)-+页。

《$.%尹志刚等：北京市城市居民贫困问题研究》，内部报告，&’’’年!&月。

《$#%参见莫荣：就业形势依然严峻》，载汝信等主编《&’’&年中〔国社会形势分析与预测》，北京〕社会科学文献出版社&’’&年版。

《$!’%有关数据和分析详见胡鞍钢、杨韵新：就业模式转变：〔从正规化到非正规化———我国城镇非正规就业状况分析》，北《京〕中国国情分析研究报告》第!’*期。

《$!!%参见布尔迪厄：文化资本与社会资本》，载《文化资本与社会炼金术》，上海人民出版社!##+年版。

《“〔《$!&%参见赵延东：社会资本”理论述评》，北京〕国外社会科学》!##.年第

〔责任编辑：方心清〕