新城人口牵引力影响因素

公共管理学课程作业

探究城市新城承担功能对主城中等收入人口迁往新城意愿

的影响——以北京市为例

一、概念界定：

1、城市新城：

刘欣葵（2009）在研究中对新城给出这样的解释：新城是承担疏解中心城人口和功能、集聚新的产业、带动区域发展的规模化城市地区。《英国大不列颠百科全书》则将其定义为：“一种规划形式，其目的在于通过在大城市以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的、相对独立的社会”

与之易混淆的概念有：

（1）卫星城：新城正是在卫星城的基础上发展演变而来的。卫星城与新城在本质上是没有区别的，只是卫星城与主城联系更加密切。

（2）城市新区：新区与老区是并列关系，仅仅是中心城市对外扩张的一个组成部分；与它极其相似的新城则是相对旧城而言的。

（3）开发区：新城在我国本土化的过程中衍生出了 “幵发区”，因此开发区在某种意义上属于新区的范畴。

（4）边缘城市：边缘城市就是随着消费和工作迁离传统的核心城市，而在大城市边缘形成的新的相对独立的人口经济集聚区。

2、新城承担功能（北京）：

北京中心城的主要功能是国家政治中心、国家文化中心、国际交往中心、金融管理中心、教育科研中心和服务全国的其他功能。在这几个功能中，国家政治中心、国家文化中心、国际交往中心和金融管理中心的配套设施可以向新城转移，而除此之外的教育科研中心和服务全国与区域的会展、旅游、体育、医疗、商业、人口承载功能则可以全面向新城转移。 就现在来看，刘欣葵（2009）总结北京市新城的主要功能包括生产制造、物流配送、生态屏障、水源保护、市民休闲、区域基础设施保障功能，以及承接中心城人口和功能舒解功能。见下图。

3、中等收入人群：

中等收入人群是处于中等收入阶层的人群，中等收入人群来源于西方中产阶级的概念，唐睿（2005）认为我们可以将当代中国的中间阶层以经济收入为标准界定为“中等收入阶层”。国家发改委宏观经济研究院课题组对中等收入者定义为：“指一定时期收入保持在中等及生活较富裕、生活水平相对稳定的居民群体。”经过分析和研究，课题组将我国中等收入者的划分标准归纳为：个人年收人3.4万—10万元、家庭人均可支配收入1.8万—5.4万元、家庭年收入为5.37万—16万元。

二、问题和假设提出：

1、研究问题：

探究城市新城承担功能对主城中等收入人口迁往新城意愿的影响——以北京市为例

2、研究假设：

北京市新城承担的功能是影响主城中等收入人口迁移意愿的重要因素，承担功能的不同和组合的不同会对主城中等收入人口的迁移意愿造成影响。

三、研究背景：

进入21世纪，在多重影响因素的推动下，我国城市化发展迅速，经济的全球化、信息多元化以及快速城镇化的冲击打破了以往稳定的城市体系，动荡中孕育着新的格局。在这种巨变中，一些大城市的主导地位得到凸显，特别是在经济领域，大城市有着中小城市难以比拟的显著优势，尤其是在商业活力、消费水平上有着巨大的优势。作为经济增长的重要极点，在我国现在大城市，特别是特大城市的发展中，新城作为一个重要的核心经济增长点引起了人们的关注。由于新城特有的老城无法比拟的活力，这种关注持续升温。

新城是大城市空间结构演化的产物，正处于开发建设的高速发展阶段。在我国，新城的高速发展成功地缓解了大城市产业过度集聚、设施过度集聚、人口过于密集、体型臃肿、环境污染等等问题，有效的提升了区域整体的竞争力。成为了我国城市发展和城市规划的重头戏。

然而，在新城取得了巨大的、令人瞩目的成就的同时，在其建设、规划中也存在一些问题。比如，由于新城规划不合理而出现了新城变“空城”的现象，或者由于新城吸引力不足导致主城居民搬迁意愿不强、新城发展迟缓甚至停滞的现象。这些问题往往是发生在规划期或者建设初期的，政府过于强调新城某个职能、急功近利或者盲目规划的行为是很多新城的发展不但达不到预期，甚至变成了新的社会问题的温床，这是需要我们警惕的。

我们的研究正是基于这样的背景展开的，以北京市为例，研究在新城建设和开发中主导的功能对主城居民前往新城意愿的影响和各种不同功能组合模式的新城对居民的吸引力，来给新城的规划建设中承担功能方面的规划提供一定的借鉴。

四、题目提出的现实意义：

由于新城和传统城市的开发建设所走的是完全不同的两条路径的，其发展模式，空间布局，社会整体结构，人口性别、职业等社会特征的构成等各中城市属性都与传统城市有着较大的差别。很长一段时间以来，我国新城建设存在在诸如，新城功能单一、过分依赖主城、定位不清，出现“空城”等方面的问题，这正是因为长期以来对这些社会因素缺乏研究，在新城建设中盲目规划。因此，对新城区承担、发展规划、以及居民搬迁意愿的方面的研究能有效地为新城规划提供建议，对推进新老城实现对接、促进共同发展有着重要意义。

当前，在以北京、上海为代表的我国各特大城市新一轮城市空间发展战略研究中新城规划被看做重中之重。其目的主要在于解决大城市中心区过度拥挤和郊区蔓延式扩张的问题。研究居民对承担不同功能的新城的迁移意愿可以为新城建设提供指导，特别对是北京、上海这种需要分流人口的特大城市新城建设的规划有着重要意义。

中等收入人口是指一定时期内收入保持在中等以及生活比较富裕、生活水平相对稳定的居民群体。中等收入人口在城市中占有较大比例，相比于低收入和高收入人群，在新城建设中，中等收入人群对政策的反应更加理性，受新城规划中的各个层次，如承担功能、距离远近、政策支持反应明显，因此，这一人群呢对新城的反应举足轻重，在很大程度上影响着新城建设的成功。因此，研究新城承担功能对主城中等收入人口迁往新城意愿的影响有着重要的现实意义。

五、文献综述：

（一）“田园城市”与新城的理论发展

英国城市规划师霍华德在1898年针对高度城市化出现的问题，提出“田园城市”的理论，被规划界称为“现代城市规划的开端”。霍华德认为应建立一种兼有城市和乡村优点的理想城市，其核心内容是：（1）疏散过分拥堵的城市人口，控制城市布局；（2）建设新城城市；（3）改革土地制度。这种理论对世界城市发展产生了巨大的影响，英国建立了“大伦敦”城，美国则有“田园城市运动”„„

在霍华德的“田园城市”的影响下，区域规划的思想萌芽，“卫星城”正是在这一理论的指导下出现，其发展的成熟形势——新城越来越成为城市发展规划的重点问题。

经历了长时间的发展，二十世纪九十年代，在经济全球化的浪潮下，各种区域理论应运而生，在多极化、多中心、网络化的发展过程中，新城的功能逐渐复杂化，承担着工业、服务业、教育、研发、文化、娱乐等不同的产业或者产业组合。

（二）新城建设中的重要议题——承担功能

新城建设中承担的功能一直是各方学者研究的热点，马金柱（2009）在研究中在空间和时间两个维度上，对世界各国新城建设初期的情况进行了研究，就建设目的、承担功能、运作模式等进行了详细的研究，英国在二战后新城主要的功能是人口转移，而20世纪中期，美国通过政府授权、私人开发的方式建设了有景观效应的高档住宅区式新城，日本和韩国分别在20世纪60年代以政府主导的形势进行了同样基于人口转移目的的新城建设，70年代末，新加坡的新城建设则突出了旅游产业的考虑，进行了大量的环境美化的工作。

在这一时期，我国的新城建设则主要体现在工业化建设这一方面。

时间进入20世纪90年代，新城建设理论逐渐成熟，新城发展焕然一新。赵民（2007）这样形容，“曾经以疏解大城市人口为主要政策目标的新城被赋予了新的功能与责任——在区域与城市空间重构过程中具有了新的使命”。1正是基于这样的变化，新城出现了各种发展模式，在我国有为重点项目配套建设的工业导向唐山曹妃甸新城，以及更多的知识新城、科教新城和生态新城等等形式。

而对于新城建设的主导性因素，其承担的功能能够较好得反映。譬如，最初的人口分类的主导性因素影响下，我们看到新城的职能主要是占绝对主体的居住职能和简单的不成熟的服务职能，新城和老城联系密切，交通方便，教育、工业等职能的完成依托于新城和主城的连接。又如，后来，新城的工业化价值被发现，其主要的职能构建又产生了变化。以中国为例，二十一世纪初期的新城建设依托于工业园区，主要人群是工人，居住职能的要求下降，服务职能、教育职能等并未得到提升。

近几年来，我国已经意识到新城单一模式的不足，规划界在规划中更加注重均衡、综合，但这并不意味着新城变成了独立的城市，拥有完整的职能体系。往往是在某一或某些主导职能的基础上，搭配各种辅助的职能，完成一定的独立化，而然诸如政府、市立医院、重要教育、防疫部门、公检法部门等部门承担的众多公共职能，是存在分配问题的，而即便是可以转移的职能，不同的新城也存在不同的主导职能或者主导职能组合。

但总体来看，现阶段，我国新城发展距离成熟仍然有一段距离。存在着功能定位模糊、产业支撑不足等等的原因，导致了新城变“空城”情况，这需要我们针对新城承担的功能和市民支持进行研究，探究新城不同功能对居民的吸引力差别和新城建设合理的功能组合。

（三）北京的具体情况

2004年，北京城市总体规划确定了“两轴—两带—多中心”的城市空间布局，开始建设包括通州、顺义、亦庄等三个重点新城在内的11个新城。经过近几年的集中建设，新城结构初具雏形，发展方向也日趋明朗，但是仍然存在着很多问题。

李纪宏（2010）在研究中对北京新城存在的问题作了研究。他认为，新城在承接老城职能的任务方面并不令人满意：（1）居住职能发展水平低，虽然吸引到了众多的人口但大多是外来人口，即在分散老城人口的作用上并未发挥很重大的作用；（2）产业、就业、置业不匹配，这是与就业相关的职能建设不完善的结果，即出现了内部的脱节。

刘欣葵（2007）针对北京的具体情况进行了研究，她认为新城的主要功能包括生产制造、物流配送、生态屏障、水源保护、市民休闲、区域基础设施保障、承接中心城人口等功能，由此又可衍生出以下产业，分别是现代制造、高新技术、都市型工业；基础设施运营管理和物流运输包装配送产业；现代服务业及配套产业；文化创意、体育、娱乐、旅游产业；教育、医疗、文化体育等社会事业；零售商业及各类批发市场；社区生活服务业。

北京市作为中国的首都，北方的特大城市，有相当的人口压力需要疏散，理所当然北京的新城建设也走在中国各城市前列。刘欣葵（2007）在研究中发现，北京11个新城存在着主导功能不同、与老城对接程度不同和新城间发展程度不一三个特点。刘欣葵（2007）从新老对接方面进行了研究。结果显示，通州、昌平、房山（良乡）、大兴四个区功能组合中居住功能占了相当比重，主要承担了老城的人口疏导；昌平和房山（良乡）两区，教育功能有

1 赵民, 王聿丽. 新城规划与建设实践的国际经验及启示[J].城市与区域规划研究,2011,02:71

北京新城发展态势良好，但仍然存在着很多问题。张学勇（2011）对亦庄新城进行了研究，他认为以第二产业为主导功能的亦庄存在着过于轻视商业和基础建设的问题，新城活力不足；彭璇（2014）认为，承担老城人口的重要新城——通州存在着“有城无业”和服务功能难以满足大量居民需求的情况，前者已经在近几年有所缓解，而后者仍然是困扰通州新城的一大问题„„

六、研究方法和思路：

1、研究方法

（1）文献法：

根据已有的研究文献，归纳总结出影响居民前往新城的影响因素。

综合已有的研究文献，归纳出，新城从主城分离的几大主要功能，根据新城承担功能组合的不同归纳出不同的几大新城类型，明确北京市的11个新城区的类型。为问卷调查做充足的准备。

结合已有的研究文献，划分中等收入人群的界限，结合北京市的具体情况，总结出北京市中等收入群体的概念和界限。

（2）问卷调查法：

设计问卷调查影响居民前往新车的因素、北京市中等收入居民对新城承担的功能的重视程度，调查对这11个承担功能存在差异的新城，居民的搬迁倾向。

我们获取北京市电话簿登记，由此建立抽样框，进行简单随机抽样，采取邮寄式的方法分发问卷，在邮寄出的信封中附带邮资和邮票。这样能在样本中排除外来务工人员，因为他们的迁移倾向会受到工作因素的过于强烈的影响。此外，在问卷中设置了问题区分受访者是否属于中等收入阶层。

收集问卷后录入数据，对数据运用统计学方法进行分析。

问卷主要分为三个部分：

1、根据相关留守意愿调查的文献确定：影响居民迁往新城意向的因素。本部分目的为：研究新城承担的功能是否会影响居民迁移意愿，若有，这种影响有多大？

2、根据新城承担功能的文献综合归纳：以北京市新城为例，新城承担的哪一种功能对北京市民的吸引力。本部分的目的为：研究居民迁移决定时最看重的功能是哪一种？

3、根据张欣葵（2007）《从区域城市功能对接看新城发展——以北京新城建设实践为例》文献确定：以北京新城为例，人们向这几个新城搬迁的倾向度高低。本部分的目的为：验证第二点，并结合第二点，研究影响居民迁移意愿的新城对主城功能的综合承担形式，哪一种形式吸引力更大？

（3）统计学分析：

综合使用描述性分析、回归分析和Logistic 分析等统计学方式。

① Logistic 分析：将意愿设为：“1”—愿意；“2”—不愿意。就两个虚拟变量进行Logistic 分析，分析影响居民迁移意愿的因素中，各个因素[新城与老城距离、新城承担功能（包括生产制造、物流配送、生态屏障、水源保护、市民休闲、区域基础设施保障功能、承接中心城人口和功能舒解功能）、居住成本、政策因素、基础设施建设、新区环境、就业条件]对意愿的影响情况和贡献度，验证是否新城承担功能对居民迁移意愿存在显著影响，以及相比其他因素，它的影响有多大。

② 通过处理数据，对影响居民搬迁的新城承担的几种功能、居民受这几种功能影响重视程度进行描述性分析。

③ 再对居民在虚拟条件下对新城承担的不同的功能的倾向度排序和对承担功能组合不同的新城的迁移选择顺序进行分析，得出结论。

2、研究思路和流程：

1、提出问题、作出假设：

1）明确界定概念：新城，卫星城、城市新区等易混淆的需要注意的概念，新城承担功能，中等收入群体；

2）明确题目，提出假设；

3）探究研究背景和现实意义。

2、文献综述：新城理论发展：上世纪九十年代之前，上世纪九十年代之后至今；我国新城发展情况；以北京为例的特大城市的新城发展情况。

3、抽样：我们获取北京市电话簿登记，由此建立抽样框，进行简单随机抽样抽取2000人。

4、问卷调查：

1）设计问卷；

2）预调查；

3）分析问卷效度并进行调整；

4）邮寄问卷；

5）回收问卷。

5、统计分析：

1）Logistic 分析；

2）描述性统计分析，构造列联表；

3）对居民对新城承担功能的倾向度排序并分析。

6、得出结论：

1）居民前往新城的意愿是否受到新城承担或承接的功能的影响，这种影响有多大；

2）对中等收入居民迁移意愿和新城承担的功能的列联表进行描述性分析，新城承担的哪种功能对居民影响最大

3）通过居民对不同功能的倾向度的排序，结合北京11个新城的实际情况，得到实现了哪些组合的功能的新城会得到居民更高的迁移意愿。

流程图如下：

七、研究存在的问题：

1. 北京市新城发展已然非常成熟，人口迁移已经非常多，仍留在主城里的人可能会有很大

一部分是不想迁往新城的。因此，样本选取可能有一定问题。

2. 抽样框选取存在一定的问题，无法包括中等收入水平却没有固定电话的居民。

3. 本研究未能包括在北京低、高等收入者和外来务工人员。

4. 本研究主要关注特大城市，选取了北京市作为研究的对象，北京作为我国首都存在着其

他城市、甚至特大城市都无法比拟的特点，比如北京市的政治职能等部分职能是绝对不可能完全向新城迁移的，在很大程度上降低了本研究结论对其他城市的借鉴价值。 参考文献：

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附录：个人观点

对于新城承担功能的问题，现阶段学界基本达成了这样的一个共识，即综合的、复合的新城在开发建设中更容易取得较好的发展。但是在实际城市建设中往往由于各种现实条件的限制，新城并不能，或者说并不适合建成具备完整职能、独立于老城、主城的这样一种形式。

在我看来，其主要原因有以下三点。

一是对于大城市、特大城市来说，新城的主要意义在于分担主城的压力，尽管常规意义上的新城是相对老城的，往往是为了刺激经济新增长而开发建设的，但对大城市来说，新城更多的是卫星城的延伸，即起到一个分担主城压力的作用，当然我们不能否认其在新的经济增长方面的独特作用，从这个角度来说，新城并不适合建成独立的职能体系，而往往是强职能导向的。二是，尽管在考量居民宜居性、城市长期发展方面上，具备完备职能的新城或许更具优势，但处于强化某个产业优势、单纯打造某一增长极的考虑，单一性、只具备部分职能的或者有明显优势职能的新城反而更加经济，更加有效。三是因为不合理的规划，部分城市规划者其目的并非造福一方，单考量政绩的因素，简单粗暴规划下才产生了大量的失误，后继者纵使有心弥补，也无法推倒重来。

特别是在北京，这11座新城建立的初衷就是分担主城的压力，有点卫星城的意思。后来因为人口吸纳能力的问题，不得不逐渐转型，从单一或部分职能转向全面职能的新城，但

在主导结构上仍有一定区别。综合这11座新城的职能分布和北京市行政区划地图上可以看出，其职能是与主城邻接或靠近的区有联系的。但在后期的转型中，很多新城抓住了机遇，开始拓宽职能。就人口承接来看，虽然通州、房山等四城在数据上很漂亮，但是，其中人口大多是外来务工人口，这其中存在着两个问题，其一，其中有大量的新城开发建设雇佣的民工，这导致新城人口虚高，因为随着建设的完善，这部分人口是会流失的；其二，新城对北京市里有固定生活的、中等收入阶层的人群吸引力很小。这显然不是长久之策。

对于研究正文中涉及的新城的职能问题，未经调研研究笔者不敢妄言。但就现有文献，综合笔者个人的分析来讲，主要有以下几点：

1、新城的职能会影响城市中等收入阶层的前往新城的意愿。相比于新城和主城的距离，新城的政策等等，更为完善的职能并不会起到更加重要的推动作用，但确实不和或缺的因素。类似于管理学所讲的保健因素。

2、教育、经济、住房职能可能是新城较为吸引主城居民的三种职能。从现有研究中可以看得出来，这三项普遍得到了认可。其中住房职能中可能有投资的因素在其中，但具体比例无法衡量。相比之下，服务职能，所受重视程度不高，但综合现有新城的困境来说，我认为这一项也是非常关键的一环。

3、就现有的11座新城来看，居住职能基本能够满足居民的需求，其他职能各有所长，如，顺义的商务会展功能，昌平的教育功能以及其带动，都有很强的吸引力，而困扰新城的主要问题泽主要是笔者之前提到的服务职能，相比于生产者服务业，新城的服务职能发展可谓缓慢，这严重打击了有一定的经济能力和生活追求的中等收入阶层的迁往。

以上，即是笔者在本研究中的一些看法。